我國農業保險立法的制度構建

摘要：農業保險對分散農業風險、促進農業發展具有重要的現實意義，我國亟需制定一部符合國情的農業保險法。美國、日本、法國農業保險立法的經驗表明：完善的法律法規是前提，政府的大力支持是關鍵，合適的經營模式是根本，自愿強制相結合是保障。我國農業保險立法中應明確立法目的、價值取向和基本原則，并將建立巨災防范制度、確立合適經營模式，明確財政稅收支持，健全再保險制度作為主要制度構建。

關鍵詞：農業保險；巨災防范；再保險

中圖分類號：D912.28 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0133-06

我國是一個農業大國，農業是國民經濟各部門健康持續發展的基礎和前提，但農業生產風險高、周期長、地域性特征明顯，加之我國自然災害頻繁，對農業生產和社會生活的穩定性影響很大，發展農業保險顯得十分必要而迫切。遺憾的是，雖然經過了幾十年的探索和實踐，我國農業保險的發展并不令人滿意，究其原因，農業保險立法的缺失是其中最為關鍵的問題。雖然2012年頒布的《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）結束了我國農業保險無法可依的歷史，但由于種種原因，該條例無論在形式上還是內容上都存在許多需要完善的地方；同時，以美國、日本、法國等為代表的國外農業保險立法實踐為我國農業保險的立法提供了諸多可以借鑒的地方。大力發展農業保險，促進農業健康發展，我國亟需制定一部適合國情的農業保險法。

一、我國農業保險的立法實踐與缺陷分析

農業保險有廣義和狹義之分，廣義的農業保險涵蓋的內容相當豐富，保險對象包括農業生產的各個方面和農業生產從業人員甚至生產工具；而狹義的農業保險則在保險對象上相對較小，僅包含種植業和養殖業。在農業發達國家農業保險通常指前者，發展中國家則為后者。基于我國基本國情和我國農業保險立法實踐的現實，目前我國所采用的定義更大程度上是指狹義上的農業保險，即農業保險是指保險人對于被保險人在種植業和養殖業的生產過程中因遭受約定的意外災害或意外事故而產生的經濟損失進行相應賠償的一種保險活動。

我國農業保險的立法實踐開始于20世紀80年代初期。1982年2月，中國人民銀行發布《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》，提出了“逐步試辦農村財產保險、畜牧保險等業務”的政策，在我國中斷二十多年的農業保險業務開始重新辦理。1983年，國務院頒布《中華人民共和國財產保險合同條例》。1985年，國務院頒布《保險企業管理暫行條例》，鼓勵保險公司開展農村業務。進入20世紀90年代，我國開始由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，由于經濟效益低并缺乏政府的財稅支持，農業保險事業進入一個萎靡不振的時期。不過這一時期《農業法》和《保險法》的頒布，推動著我國農業保險立法實踐的不斷向前發展。進入21世紀后，尤其是2004年以后，全國各個地方開展了農業保險試點的工作，標志著農業保險在我國進入到一個快速發展的階段。2012年10月，國務院審議通過了我國歷史上第一部專門的農業保險行政法規——《農業保險條例》，結束了我國農業保險長期無法可依的局面，開啟了我國農業保險發展的新紀元。《條例》的頒布是我國農業保險立法發展史上極為重要的一個節點，標志著我國農業保險進入規范化、法制化發展的新階段。《條例》主體部分分別規定了農業保險合同、經營規則、法律責任3個方面的內容。同時，《條例》對于我國數十年來的農業保險實踐進行了總結，制定了側重于保護農民利益的具體措施。但《條例》不足之處和需要改善的地方還有很多。總體來看，《條例》的很多規定過于籠統、寬泛，原則性規定過多，對很多重要問題沒有做出確定的說明，實踐中缺乏可操作性。隨著農業保險的快速發展，《條例》存在的許多問題將會逐步顯現，需要對其不斷地修改和完善。

1.立法定位值得商榷。《條例》是根據《保險法》和《農業法》制定的行政法規，似乎是為了更好地保障《保險法》和《農業法》的實施而制定的相關配套法律法規。而作為政策性保險的農業保險有著自身獨有的特點，農業保險法因其調整范圍的不同與普通的商業保險法有著本質的區別，農業保險立法應該單獨進行。實踐中，世界各國的立法機關針對農業保險制定專門法，并將其與傳統的保險法區別開來。因此，該《條例》的立法定位值得商榷。

2.條例可操作性不強。《條例》中的倡導性規范和原則性規定較多，而詳細、具體和可操作性的規范較少，條例中關于經營規則、監管細則、財政補貼范圍與標準、再保險問題、稅收優惠等內容都是概而括之。特別是在財政補貼和大災風險中，對其如何構建與運作、財政如何支持等問題完全沒有規定，只是在一定程度上表明了國家的支持態度，這顯然是遠遠不夠的。這極大地降低了立法質量，影響了條例的實施效果。

3.立法技術有待提高。在立法技術上，《條例》有許多值得提高的地方。如《條例》把許多應該自己解決的問題再次授權給了其他法規，使得《條例》本身的可操作性大大降低。另外，“有關部門”“相關工作”“有關規定”等含意不確定的詞語使用過多，同時，“加大力度”“穩健的”等模糊不清的用語更是頻繁出現，這些表述不夠清晰、具體、明確，必然會對政府部門間的職責界定埋下隱患，造成職能交叉或者管理空白，不利于農業保險的長遠發展[1]。

二、發達國家農業保險立法的比較與借鑒

（一）發達國家農業保險立法的發展考察

1.美國農業保險立法。早在20世紀初期，美國的一些商業保險公司就開始關注農業保險，并開始了農業保險經營的嘗試。誕生于1938年的《聯邦農作物保險法》是美國農業保險發展史上占有重要地位的一部法律，標志著美國農業保險法律制度的建立。該法將農業保險定位于一項社會政策來實施，以提高農業生產穩定性和國家福利為目標。同時，美國還成立了國家全資設立、歸國家所有、獨立經營的聯邦農作物保險公司（FCIC）。根據現實情況的不斷變化，《聯邦農作物保險法》自頒布后到1980年間總共進行了12次修訂[2]。

1980年的《聯邦農作物保險法案》使美國進入了政府與私人保險公司共同經營農業保險的歷史時期。1988年的《聯邦農作物保險委員會法案》授權對聯邦農作物保險計劃以及提升該計劃的發展建議等內容做出全面評價。1994年的《農作物保險改革法案》由巨災風險保障制度取代巨大災害救助計劃，要求農民簽訂巨災保險以便有資格獲得收入和價格支持計劃；提高農業保險補貼數量。另外，該法還將是否加入國家保險計劃同農戶享有的價格優惠、貸款支持等相掛鉤，采取了一種表面自愿、實質強制的參保原則。1996年的《聯邦農業完善與改革法案》規定FCIC從農業保險直接業務中逐步撤出。2000年出臺的《農業風險保障法》，專門保障農民應對農業風險能力，提高其生產積極性。截至2013年年底，美國農作物保險保費收入達到182億美元，參保面積2.73億英畝，約占耕地面積的66%[3]。

2.日本農業保險立法。日本早在20世紀早期便開始了農業保險的實踐，目前，農業保險已經成為日本農業發展最穩定、最完善的保護措施。在日本農業保險的發展歷史上，有三部法律起著重要的作用。最早的一部是1929年的《家畜保險法》，該法最直接的目的是想補償災害帶給佃農的損失，解決農業欠收、穩定農業生產和平穩社會矛盾。1938年頒布的《農業保險法》一方面希望促進農業生產，維持社會穩定，另一方面也為打贏二次世界大戰做著戰略上的準備，但實施效果并不理想。1947年頒布的《農業災害補償法》，實質上是前面兩部法律的合并并加以完善，該法對于涉及日本農業保險發展的經營機構、政府職責、參保原則、再保險、保險費率等重要事項作了詳細規定和說明，對戰后日本農業保險和農業生產的發展起了至關重要的作用。該法經多次修改后越來越貼近日本的實際情況，對日本農業的發展起到了非常積極的作用[4]。

日本農業保險的執行機構總共有3個部分組成：農業共濟組合，設在市、町、村一級，是最基層的組織；農業共濟組合聯合會，設在府、道、縣一級；農業共濟再保險特別會計處是最高級別的組織。同時日本還成立了農業相互救濟基金會，負責貸款事宜。在參保原則方面，日本實行的是自愿與強制相結合的原則。在日本有兩種情況是必須要參與國家保險的，其一是如果農產品關系到國計民生，比如種植業中的小麥、玉米等，養殖業中的豬、羊等；其二是如果種植面積達到了一定規模也是必須要參加農業保險，這既是為了保證國家的糧食安全，也是為了更好地維護廣大農民的利益，同時還通過強制性參保保護了保險公司的效益[5]。

3.法國農業保險立法。法國農業保險發展較早并頗具特色，它走了一條自下而上的道路，即最初的農業保險實踐是由農民自發組織開展的。早在1840年，出于防范火災的需要，法國境內少數農民自發成立了法國農業史上第一個農業互助保險社，并且集資建立了保險基金，當互助社的成員遭受損失時，運用保險基金對其損失進行補償。這一保險模式在當時產生了很好的社會效果，很快遍布全國。后來，法國政府吸納了該種模式，并通過立法對其予以確認。1900年頒布的《農業互助保險法》（AMA）對涉及法國農業保險發展的再保險、保險費、理賠等做出了詳細規定。隨著農業保險的實踐發展，法國農業保險法律制度不斷完善，進一步促進了農業保險的健康發展[6]。

法國同樣實行自愿投保與強制性投保相結合的原則，對那些在農業生產中地位重要、對國家經濟和人民生活容易產生影響的農產品實行強制參保。同時，法國法律還對不同種類的災害造成的損失由哪些機構進行賠償做了具體的分類，對于較小的、普通的災害引發的賠償責任，由互助社進行賠償。而對于較大的災害造成的大面積賠償，則有政府和社會共同承擔。法國政府對農業保險保費補貼率高達50%～80%，政府不僅對農業保險經營機構的日常管理費用給予補貼，還對經營農業保險造成的虧損提供補貼；在稅收方面，法國政府免除了關于農業保險的所有賦稅。在經營體制方面，法國建立了由高到低的金字塔式的三層機構：位于最底部發揮著最基礎作用的稱之為農業互助保險社，再往上走就是位于中層的省級機構，位于金字塔塔頂的是中央保險公司。互助保險社的營業網點遍布廣大鄉村，其職責是直接向農民提供保險服務；省級保險公司起著承上啟下的連接作用，網點眾多并獨立自主地開展經營活動，同時對位于基層的農業保險社提供再保險；位于塔尖的中央保險公司不直接經營保險業務，但對省級保險公司提供再保險[7]。

（二）發達國家農業保險立法的經驗啟示

1.完善的法律法規是前提。農業保險要想取得快速、健康發展，建立專門的法律制度尤為重要。美國從最初的《聯邦農作物保險法》到后來的《聯邦農作物保險改革法令》都一步步地對涉及農業保險發展的重要內容如經營方式、組織機構、組織制度等進行了詳細規定，為其農業保險的發展提供了法律上的支持和保證；日本和法國的《農業保險法》明確規定對關系到國計民生的農產品實施強制保險。可以說，完善的立法對各國的農業保險發展起到了重要作用。

2.政府的大力支持是關鍵。農業保險的經營要想獲得成功，必須得到政府的大力支持，同時也需要政府多個部門的配合與協助。美國、日本、法國的農業保險立法都在其立法中規定了政府的重要作用和功能，政府主要從保費的補貼、稅收的減免、管理費用的補貼和再保險的支持等方面發揮重要作用。另外，各國還以各種稅收優惠政策，鼓勵和促進農業保險的發展。縱覽各國立法，政府強大的支持是各國農業保險得以成功開展的關鍵因素。

3.合適的經營模式是根本。農業保險經營模式的重要性毋庸置疑。當今世界存在著各種各樣的經營模式，在農業保險的發展過程中，必須要充分結合各個國家的具體國情，找到適合國情的經營模式。各國農業保險經營模式可歸納為政府支持下的國有化模式、政府扶持下的商業化模式、政府支持下的“國有化商業化”混合模式和政府支持下的互助合作模式等。經營模式選擇的正確與否，直接關系著本國農業保險的發展速度和發展質量，只有符合本國國情的經營模式，才能更好地節約社會資源和人力資源，對農業保險和農業生產的發展發揮積極的作用。

4.自愿強制相結合是保障。各個國家在農業保險參保原則上都采取了強制參保與自愿參保相結合的原則，所不同的是強制參保的標準。雖然在農業保險的發展初期，美國奉行完全自由的參保原則，但是這一原則給美國農業保險的發展造成了很多難以解決的問題，經過幾十年的發展實踐，美國最終通過《農作物保險改革法》將政府的福利待遇、農產品支持等與農戶是否參保相掛鉤，實行了事實上的強制性保險；日本、法國同樣明文規定某些農產品強制參保。因此，自愿與強制相結合是保障農業保險發展的基本原則。

三、我國農業保險立法的制度構建

（一）我國農業保險立法目的與價值取向

1.立法目的。立法目的在一定程度上決定著一部法律所能達到的高度，也決定著一部法律的整體質量。通覽國外農業保險立法，各國立法的目的主要分為兩種：發達國家通常以推進農村社會保障制度建設和增加國民福利為目標；發展中國家往往以促進農業生產、保障農村經濟健康穩定發展為目標。我國是一個農業大國，卻并不是農業強國。作為發展中國家，我們應該清醒地認識到我國農業在現階段所面臨的基本問題：人口眾多，土地極度匱乏；農業投入低，農業生產力落后；農業保險起步較晚，缺乏經驗。正是基于以上原因，《條例》在其第一條便闡述了其目的主要是維護當事人合法權益，促進農業保險事業的開展，這一立法目的符合我國目前的農業發展狀況。但我們也要看到，在黨中央國務院的高度關注下，我國農業得到了快速發展，農民生活水平不斷提高，隨著各個機構的不斷建立，社會保障制度和相關法律的不斷完善，在未來農業保險立法中，必須將立法目標進一步提升，將農業保險作為一項農業支持政策、提高并穩定農民收入、進一步完善農村社會保障等目標涵蓋進去。

2.價值取向。我們在進行農業保險立法時所希望達到的目的或者是希望產生的社會效果就是農業保險立法的價值。農業保險立法中同樣存在著價值沖突問題，農業保險立法價值取向是我們無法避開的一個問題。在農業保險法中，我們應該更傾向于公平，還是效率？更傾向于農民個體的權利與自由，還是整體的利益？同時，我們說農業保險具有經濟補償價值、社會再分配價值、社會管理等價值，那么哪一個才是我們在農業保險立法中需要更加關注的呢？通常對價值取向的選擇起影響作用的因素主要有經濟、政治和社會政策等方面。我國是一個發展中國家，農業綜合生產能力并不強大，各地區生產水平差異較大，當前階段我們在立法價值取向上應該采取注重公平、兼顧效率的選擇，在制定參保原則時，應該從農業和農民的整體利益出發，堅持一定的強制原則，維護整體利益。

（二）我國農業保險立法的基本原則

1.國家支持原則。國家支持原則是絕大多數國家普遍采取的通行做法，我國農業保險立法中必須要對政府的職責和作用做出詳細規定，即必須把國家支持原則作為農業保險法的基本原則。國家扶持原則主要體現在法律、經濟和政策上，必要的時候還要提供一定的行政支持。法律上的扶持表現在國家要完善農業保險的法制建設，使得國家對于農業保險的扶持措施常規化、制度化，保證農業保險發展的穩定性和可持續性；經濟上的扶持主要是指政府必須在財政、稅收等方面對農業保險的發展予以支持。發揮財政作用對農業保險進行補貼，同時對涉及農業保險的經營項目實施稅收優惠，減輕農業保險經營機構的經濟壓力和稅收負擔。政策上的扶持表現在國家應該制定更多有利于農業保險發展的政策措施；而政府對農業保險的必要的行政干預，主要表現在政府對農業保險進行必要的領導、組織和監管，并時刻關注市場失靈的出現。通過以上種種措施，為農業保險的發展創造一個公平競爭的外部環境。

2.強制與自愿相結合原則。完全的自愿參保原則是不符合農業保險發展的客觀規律的。農業生產的周期性特點、保險法律關系雙方信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險等問題，決定了農業保險必須具有一定的強制性。農民的收入在整個國家中的收入水平通常都是處在底層，在推行農業保險的過程中，或源于經濟因素，或受限于思想意識，農戶往往并不能夠意識到農業保險的價值所在，也不會主動的參與到農業保險中來，這樣就無法推進農業保險的健康發展。在參保原則上實行一定的強制性是各國立法的通行做法，也是各國立法實踐總結出來的重要規律，我國在農業保險立法中，也應實行強制與自愿相結合的原則。

（三）我國農業保險立法的主要制度構建

1.建立巨災防范制度。農業巨災是威脅農業和農業保險可持續發展的重要因素，會對農業保險經營機構的資金鏈造成巨大壓力，甚至會對保險經營機構造成毀滅性打擊，最終影響農業保險的健康和可持續發展。我國自然災害不僅種類多，而且發生頻繁且損失嚴重，農業巨災對我國農業生產的健康發展存在著巨大的潛在威脅。近10年來，我國每年因自然災害造成的直接經濟損失呈遞增趨勢。2013年，我國農作物受災面積達3 135萬公頃，直接經濟損失5 808. 4億元[8]。而解決農業巨災僅靠農業保險公司一己之力是很難做到的，國外的做法通常是由國家組織成立農業巨災保險基金。在我國農業保險立法中，必須要充分借鑒國外經驗，建立農業保險大災風險防范機制，并對具體問題作出詳細規定：（1）突出政府主導作用。在農業保險的參與者中，政府的地位和作用無疑是至關重要的。我國應當對農業保險巨災風險分散機制中政府的作用做出專門規定，明確政府的主導作用在于組織和管理，包括法案的出臺、計劃的實施、體系的建設等方面。目前要加快推進農業巨災風險的立法進程、加強農業巨災風險防災體系建設、完善農業巨災風險管理制度，并且通過再保險、農業巨災風險證券化等方式進一步分散風險，但并不直接參與農業巨災風險防范的經營活動[9]。（2）建立農業巨災基金。建立農業巨災風險基金應從資金來源、資金管理、基金用途等方面做出全面規定：在資金來源方面，國家財政出資約60～70，剩余30～40可由地方政府、地方農業保險經營機構按比例分擔，也可以在每年的保險經營盈利中按比例抽取準備金，還可以通過發行債券等方式吸收市場資金；在資金管理方面，可規定由單獨的機構進行管理并實行獨立核算；在基金用途方面，通過法律條文明確規定巨災風險資金的用途、賠償比例等。此外，農業巨災風險資金除了用于賠償損失外還可以用于對農業巨災風險的研究，如災害預警、巨災損害勘定等。（3）發行巨災風險債券。保險證券化是保險發展的一個重要趨勢，而農業巨災風險證券化則是保險證券化的重要表現。通過將保險基金、債券、巨災風險指數等證券化可以將風險的一部分轉向全球市場，形成一種新的農業保險巨災防范運作機制。同時可以調動全球投資者對農業保險的關注，推動農業保險巨災防范市場的發展。

2.確立合適經營模式。任何一個國家想要實現農業保險的健康穩定發展，必須要找到適合自己國家具體國情的農業保險經營模式。建立一個符合本國實際情況的農業保險經營模式，對農業保險的發展至關重要。我國未來的農業保險立法，應建立“政府主導+經營主體市場化的多層次立體式”的經營模式。（1）經營模式要符合我國農業生產特點。我國國土面積廣大，全國各省、各省的不同地區經濟發展水平差距較大；農業生產分散且多采取以家庭為單位進行作業。我們在進行農業保險發展模式的選擇時必須要充分考慮這些特點。而最近十多年間農業保險試點中，上海地區建立了政府主導+政府經營的“安信”模式[10]；吉林則建立了政策支持下的商業保險公司經營的“安華”模式；浙江和安徽也通過試點建立了獨具特色的模式。這些實踐也表明，在我國，單一的經營模式無法滿足我國農業保險的發展，我們應充分考慮和借鑒農業保險試點經驗。（2）建立“政府主導+經營主體市場化的多層次立體式”的經營模式。農業保險無論是在政策支持，還是在監督管理等方面，都要充分發揮“政府主導”作用。未來可以通過立法設立由政府控制的中國農業保險總公司，負責全國農業保險的管理，在總體上、方向上和政策上對我國農業保險加以把握，但不涉及直接保險業務；同時，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，用好商業經營機構現有的營業網點，由政府給予商業經營機構以財政和稅收等多種形式的支持；“多層次立體式”經營模式是指在具體的農業保險經營機構上采取多樣化，即既要充分吸收普通商業保險公司的參與，又要吸引股份制農業保險公司和外國農業保險公司的加入，還要注意發揮地方性農業保險合作組織的作用。同時，由于各地經濟的發展程度存在差異，財政狀況不同，在經營模式的選擇上還要因地制宜，發揮各種組織形式的特色，構成農業保險經營機構多樣化局面。

3.明確財政稅收支持。農業保險的準公共物品屬性和雙重正外部性決定了農業保險經營無法采取完全的商業經營而必須要有政府的參與，而政府參與的一個重要形式便是對農業保險進行財政支持和實行稅收優惠。在未來的農業保險立法中，必須對農業保險的財政支持措施和稅收優惠措施作出明確規定：（1）財政支持方面。首先要明確財政支持的對象，主要包括保費補貼、管理費用補貼、巨災補償資金支持、農業保險相關研究等。保費補貼是財政支持中最為重要的形式之一，世界各國為提高農民的參保積極性、提高投保率，普遍采取的做法便是進行高額的保費補貼；管理費用補貼包括直接補貼和間接補貼，使保險公司有足夠的業務及管理費用。另外，財政支持對象還應該包含巨災補償資金和涉及農業保險的研究。其次要對財政補貼的程度進行細化和量化。針對不同的補貼對象應當制定具體的補貼標準，在立法中加以明確、細化，增強財政補貼的穩定性、持續性和可預期性。（2）稅收優惠方面。稅收優惠措施是政府支持農業保險發展的另外一項重要措施。對于稅收優惠，有的國家采取一般性的規定，如規定對于農業保險各個方面、各個環節的稅收實行全面優惠，有的國家則規定了具體的優惠稅收種類，如針對小麥、大米、牛羊等實行免稅。我國在農業保險立法中應采取一般和具體并存的模式，明確確定稅收優惠的對象和標準，為農業保險發展提供實際性指導和幫助。

4.健全再保險制度。作為一種分散風險的有效方式，再保險制度為世界各國所推崇，并建立多層次的再保險制度。再保險的實質就是為保險提供保險，即經營保險的機構在與被保險人簽訂保險合同后，為降低自身風險，再與其他保險公司簽訂保險合同，同其他機構一起分擔農業風險，將原本完全屬于自己承擔的風險責任轉移給其他機構。

我國農業保險立法需要高度重視再保險的價值，努力建立完善的再保險體系。在實踐操作中，應當充分調動政府與普通商業保險公司的積極性，在國家層面上建立政府主導的國家農業保險監管機構，負責向全國范圍內的普通商業保險公司提供再保險服務；同時，要采取財政措施、稅收政策等吸引世界各國的保險機構和國內的普通保險公司積極參與再保險業務的經營，形成一個政府主導、參與主體多元化的全方位再保險體系，盡可能的將風險分散開來，對保險公司的經營利益和農業生產的穩定發展提供保障。在未來的立法中，應當對再保險的經營原則、經營機構、實施措施、財稅支持措施等作出詳細的規定和說明，建立健全再保險制度。

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Abstract：Agricultural insurance is of important practical significance for scattering agricultural risks and promoting agricultural development， and it is an urgent need for China to make an agricultural insurance law in accordance with its actual situation. The agricultural insurance legislation experience of the United States， Japan and France shows that the perfect laws and regulations are the premise， the government’s strong support is the key， the appropriate business model is foundation， and the combination of voluntary and force is the guarantee. Agricultural insurance legislation in China should make clear the legislation purpose， value orientation and basic principles， and build system of disaster prevention， establish appropriate business model， clear fiscal and tax support， and a sound system of reinsurance.

Key words： agricultural insurance； disaster prevention； reinsurance