新型農村金融機構的制度障礙與法律完善

摘要：內在加劇的盈利性與支農性矛盾沖突和外在缺位的政策激勵已經成為以村鎮銀行與小貸公司為代表的新型農村金融機構的發展掣肘。既有金融結構抑制與金融創新的激勵不足又使得新型農村金融機構缺乏發展動力。新型農村金融機構的建設承載了金融公平、金融普惠、金融安全與金融效率等多元發展理念，缺乏有效的制度協調使得深層次的理念沖突浮出水面，進而造成金融機構的發展欠缺可持續性。以“權利-義務-責任”為框架的法律制度為新型農村金融機構的發展提供了改進向標。由內而外，完善企業法人、區域競爭、金融監管和安全保障等制度是新型農村金融機構可持續發展的理想向度。

關鍵詞：新型農村金融機構；可持續發展；村鎮銀行；小額貸款公司

中圖分類號：F326.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0117-09

依據中國人民銀行、銀監會《為全面落實科學發展觀，有效配置金融資源，引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設》等相關文件精神，新型農村金融機構是：“相對于傳統農村金融機構而言的，包括銀監會2006年后批準試點成立的村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等三類機構，以及在人民銀行的主導下、試點后由銀監會認可的小額貸款公司”[1]。“截止2013年底，全國共設立1 134家新型農村金融機構，其中包括1 071家村鎮銀行、14家貸款公司以及49家農村資金互助社”[2]。作為農村金融增量改革的關鍵環節，新型農村金融機構的設立緩解了農村金融供需矛盾，擴大了農村金融的服務范圍，有效改善了農村金融的生態環境。但是，經過近十年的發展，被監管層寄予厚望的新型農村金融機構不僅數量不夠、分布不均，并且出現網點上移、運行績效較低、服務方向偏移和高風險等現實問題，新型農村金融機構的持續發展面臨嚴峻挑戰。

新型農村金融機構發展不可持續的重要原因在于制度抑制的長期積累[3]。破除制度障礙、完善制度建設是推動新型農村金融機構可持續發展的關鍵。本文通過對現行新型農村金融機構相關政策制度的深度自省，發掘新型農村機構在政策目標設定、制度條文規范、制度具體執行與制度實施效果之間的問題和矛盾，找到影響新型農村金融機構可持續發展的制度障礙，并在此基礎上為其可持續發展提供完善的法制藍圖。

一、新型農村金融機構的制度障礙

新型農村金融機構可持續發展面臨的障礙集中表現為制度建設對金融可持續發展需求的不適應。無論是法律關系設計還是創新激勵，金融監管主導下的法律制度環境難以為新型農村金融機構的發展提供有機的土壤。除此之外，金融抑制仍然是農村地區“通向富有的屏障”。

（一）宏觀制度設計：權利與義務的不相適應

在央行和銀監會的主導下，2006年以來一系列相關法律文件的出臺勾勒出新型農村金融機構發展的基本方向，明晰了新型農村金融機構所享有的權利和義務。在審慎監管模式下，新型農村金融的義務高期待與權利低配置在發展中形成了明顯的落差與不適應。

1.商業可持續的權利賦予。新型農村金融機構從本質上講是金融機構的類型化探索，無論其形式為何，其本質仍然是金融機構。《村鎮銀行管理暫行規定》與《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《小貸公司指導意見》）均從新型農村金融機構的“公司結構屬性”出發，對機構的性質、設立、股東資格與內部治理等組織機構常規運轉環節進行了規定。新型農村金融機構與其他作為獨立主體的金融機構一樣，享有提供金融產品與服務的自主經營權利。盡管相關監管政策與法規對于新型農村金融機構的經營范圍與經營方式做出了不同程度的限制，但是這些限制不影響新型農村金融機構作為一個獨立的法律主體發展其自身的權利，而這種權利集中體現在商業可持續。銀監會《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《農村金融機構建設意見》）開宗明義，“中國銀行業監督管理委員會按照商業可持續原則適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策……”。商業可持續既是新型農村金融機構的邏輯起點，又是進行農村地區金融政策傾斜探索的前提。如果不尊重金融機構的商業本質，單純追求政策義務的實現，不利于弱勢領域金融機構的可持續發展。因此，確保新型農村機構的商業可持續，賦予并保障其自主經營、自主發展的權利尤為重要。

2.支農性義務的制度期待。銀監會發布的《農村金融機構建設意見》明確了建設新型農村金融機構的意旨在于“解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題”。支農是政府發展新型農村金融機構的政策支點，同時也是新型農村金融機構享有低準入以及其他財政優惠政策權利相對應的、必須履行的義務。從某種意義上講，支農既是新型農村金融機構的企業社會責任，又是其務必承擔的法律義務。新型農村金融機構的建設在于提升農村金融市場的服務水平，發展專門針對、扶持“三農”事業的小微型金融機構。支農的法律義務是歷次農村金融市場調控所必須面對的現實難題。既往調控寄希望于中國農業銀行、農村發展銀行、農村信用社以及郵政儲蓄銀行等銀行業金融機構的業務下沉，實現農村金融事業的領域覆蓋，但是在根本上仍然未使農村金融市場的活力得以發揮。不可否認，支農性義務的履行是極其困難的。

3.權利與義務的不適應表現。無論是自然人主體，還是機構擬制主體，權利與義務的匹配是法律制度可以公平、有效實施，確保立法目標實現的根本保證。支農性義務實現的前提是自身的商業可持續，喪失持續性發展動力的金融機構，會使得支農義務的履行成為空談。權利與義務不相適應的盈利性與支農性矛盾始終是我國發展農村金融機構需要克服的首要難題。這種不適應具體體現在：

一方面，資本流通限制使新型農村金融機構面臨著極大的盈利性危機。從準入方面來看，在“低門檻、嚴監管”的指導思想下，村鎮銀行與小貸公司都享受到低于其他商業銀行或金融機構的準入條件。例如，注冊資本的降低、營運資金限制的免除、投資人持股比例的免除、業務開展的較低限制、高管準入資格的放松以及審批機構與權限的靈活分配等。除去常規的資本充足率、存貸款比例、關系人信貸的限制外，村鎮銀行與小貸公司都面臨著不同程度的地域與經營范圍的限制：《村鎮銀行管理暫行規定》第5條規定，“村鎮銀行不得向關系人發放信用貸款……村鎮銀行不得發放異地貸款”；《小貸公司指導意見》也明確了小貸公司的“不吸儲”和“本地市場”特征。本應基于地緣思路吸收民間資本加入的村鎮銀行與小貸公司，在其發展中不得不受制于行政區劃的限制，資金來源的渠道不充分與貸款對象的區域限制從根本上影響了新型農村金融機構的流動性。另一方面，市場準入制度的調整引發機構數量非理性攀升、布局失衡，“脫農”現象大量存在。巨大的民間融資需求輔之低門檻的金融準入條件推動了村鎮銀行與小貸公司數量的迅速增長。然而，數量的非理性增長使得“新型農村金融機構的行為發生奇怪的扭曲，‘脫農’傾向較為嚴重，但只有遵從監管政策才能獲得‘政策紅利’，為此設置有形或無形的信貸障礙成為不約而同的理性選擇”[4]。農村金融機構準入制度的“合理化”雖然在短期締造了“數量紅利”，但是從長期來看并未衍生出可期待的支農效果。銀監會在村鎮銀行政策執行5年之際出臺《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》，鑒于村鎮銀行發展中可能面臨的風險，對于組建核查的標準進行了調整，收歸了對于村鎮銀行較為粗放的審批權限，對其設立與準入本著“集約化發展、地域適當集中”的思路實行指標管理。此舉表達出既有村鎮銀行數量增長與服務質量、支農效果提升的不匹配。實踐中，大批下設村鎮的村鎮銀行因農村地區吸儲能力的先天缺陷，將機構上移至更為發達的縣、市級行政區。小貸公司也大量存在“真放貸、假支農”的現象，資金大量流向高利潤回報的地產等行業，以尋求殘酷競爭中自身盈利的保障。農村金融領域的金融排斥并未因農村金融機構的“制度紅利”而有所減弱。

（二）監管制度困境：發展定位與創新激勵的錯位

金融機構的發展離不開有效的外部政策激勵。新型農村金融機構從產生到發展嚴格遵循了從“政策到政策”的衍生邏輯，是一種自上而下的強制性制度變遷。在現實的推進中，宏觀決策的發展定位與執行機構的監管措施產生了錯位，致使新型農村金融機構缺乏有效的外部激勵。

1.中央一號文件中的政策導向。除去2011年針對水利事業調控之外，其余十年間，中央一號文件都從建設“三農”事業、破解“三農”難題出發，全面地、有次序地調控農村、農民與農業的可持續發展問題。農村金融作為破解“三農問題”的關鍵環節，一直是發展“三農”事業的重點突破領域。從宏觀決策的角度看，新型農村金融機構的建設具有極強的歷史性與現實意義：一方面，新型農村金融機構是農村金融發展的突破口。農村金融改革與農村金融服務水平的提升成為中共中央不變的決策重心。對于農村金融機構而言，自2004年開始就強調探索“興辦直接為‘三農’服務的多種所有制的金融組織”，直至2008年明確“調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作”以及“培育小額信貸組織”。整體政策的推演較為清晰地界定了新型農村金融機構的功能地位、優惠政策以及風險監管，為其發展提供了較為宏觀的現實框架。另一方面，新型農村金融機構也是合理促進民間資本進入正規金融領域，推動金融市場化改革的一扇窗口。在歷年的一號文件決策中，不乏對于民間資本在以農村金融、小微金融為代表的現代金融弱勢領域發揮效用的激勵探索。因此，新型農村金融機構的發展定位既在于對于農村金融發展的拓展探索，又在于對傳統金融機構的改革試水。

2.金融監管制度下的激勵不足。銀監會《農村金融機構建設意見》明確提出了“低門檻、嚴監管”的新型農村金融機構整體監管思路，對新設銀行發熱的資本狀況、資金投向與服務質量均設置了嚴格的監控體系。除此之外，《關于擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作的通知》（以下簡稱《擴大準入通知》）更是將既有的審慎監管進一步強化，從日常監管、分類監管、監管資源分配和監管問責等方面進行了更為充分地完善，意欲從源頭上杜絕農村金融機構創新引發的風險。較之宏觀政策的發展定位，新型農村金融機構的監管措施體現出極強的風險規避與去民間性。高昂的監管成本與監管經驗的缺乏使監管者更多將傳統金融風險控制的監管手段應用于新型農村金融機構，忽視了對于新型農村金融機構創新空間的供給。一方面，根據政策導向新型農村金融機構多設立于偏遠的農村地區，自身運作的規模、業務開展的程度以及所面臨的風險各有不同，從既有確立的屬地監管制度來看，銀監會《擴大準入通知》明確了“銀監分局作為屬地監管機構，是新型農村金融機構監管的第一責任人”，而現實中無論是銀監會還是金融辦，都面臨著較大的監管難度與監管成本。另一方面，作為一種創新探索的新型農村金融機構，監管部門同樣缺乏充分的監管經驗。既有的監管制度并沒有致力于規制雙方信息不對稱的緩解，而更多通過傳統金融規制方法的套用，秉承了我國金融監管制度一貫的穩定導向。

除此之外，雖然中央一號文件多次指出重視民間資本在農村金融發展中的引導工作，但是現實的監管更多的是將民間資本參與的新型農村金融機構納入正規的、處于系統監管之下的金融機構系統之中。2009年6月，銀監會發布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，明確了小貸公司改制村鎮銀行的實體要件與程序要求。根據筆者調研顯示，村鎮銀行在涉農貸款比重與農戶貸款比重兩個向度的數據均大幅超出小額貸款。小貸公司面臨著嚴峻的經營風險，在難以保障盈利性前提下，很難保障支農性的實現。現有的利率限制與地域限制不利于小貸公司在信貸市場施展拳腳，產品設計創新不能脫離當下政策與金融體制對于小貸公司經營范圍的苛刻限制。從農村金融機構市場主要調控者——銀監會的政策導向來看，因為懼怕形式上較為“自由”的小貸公司假借支農之名，謀求資本套利，所以調控者一方面對小貸公司進行了較為嚴格的監管，一大批小貸公司因此被強迫退市；另一方面，加大力度促進小貸公司改制村鎮銀行，以便納入固有的銀行業監管體系。在金融市場秩序穩定的同時，或許也喪失了進行金融創新的勇氣。

3.對于發展定位的背離。從歷年中央一號文件的政策導向與新型農村金融機構的規制目標來看，發展新型農村金融機構的宏觀政策導向是明確的：從基礎層面來看，新型農村金融機構的建設的直接目的在于農村金融市場體系的完善；而從更深層次層面來看，應當把農村金融體系的建設與改革，作為當下金融體制改革的一個突破口。央行、銀監會、財政部與國家稅務總局在基礎層面的目標實現達成了一定的共識，確保了新型農村金融機構建設的數量與規模。但是，新型農村金融機構的發展欠缺實質有效的外在激勵，致使其發展偏離了既定的目標規劃。“低準入、嚴監管”的監管原則并沒有為新型農村金融的發展留有足夠的空間。新型農村金融機構的發展從本質上講就是一種金融創新，以小貸公司為代表的小微金融機構已經在世界范圍內取得了彌足珍貴的發展經驗，這些發展的經驗中無不內嵌因地制宜、創新激勵的衍生規律。監管成本費用高昂與經驗缺失不能成為停止創新扶持的理由。當下，新型農村金融機構呈現出明顯“脫農”現象：營業網點從農村回歸縣城、資金大量流向非農行業等。這些現象的發生有悖新型農村金融機構的建設初衷，但是缺乏足夠的支農激勵也使得新型農村金融機構不得不為生存而改變經營策略，進而缺乏創新探索的動力。缺乏有效的創新激勵只會使新型農村金融機構的建設走上傳統農村金融建設的老路數，在未來迎接它的，很可能是一輪又一輪無止境的缺乏創新精神與創新激勵的“新型”建設。

（三）傳統制度缺陷：金融抑制

金融創新與金融市場之間存在著互動機制，這種互動既可以是良性的，也可能是惡性的。基于前者，金融市場與金融環境是金融創新的依托，金融創新也會為金融市場的發展提供新的增長點。基于后者，金融創新會對傳統金融機構與金融體系造成沖擊，傳統金融也會為金融創新帶來抑制。“從交易成本來看，政府管制導致融資成本偏高，而信息不對稱導致運營成本偏高”[5]，現有的監管措施不僅沒有為新型農村金融機構的發展提供足夠的創新空間，并且傳統金融對于新型農村金融機構的發展造成了抑制，具體體現在配套機制的缺失。首先，利率市場化改革的進程緩慢，使新型農村金融機構的營運不具有利率上的比較優勢。以小貸公司為例，《小貸公司指導意見》明確“貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9倍”，實際上介于官方利率和民間利率之間，從表現效果上趨近于農村信用社等傳統農村金融機構，因此在城市小額信貸市場具備一定的比較優勢，但是在農村金融市場有欠缺足夠的比較優勢。出于營利性考量，如果小貸公司將發展重心轉移到相對具有利率比較優勢的城市地區又會偏離支農目標。其次，農村金融市場信用體系的不完善增加了農村金融市場信貸的道德風險。農村金融市場原本就是“不完全競爭市場”，借貸雙方的信息不對稱無形中增加了農村金融市場的交易成本。學者研究顯示，“低收入農民因欠缺資本積累與資本獲取能力，使其所受到的金融抑制程度越大而越難以擺脫其收入增長困境；而高收入農民則會因其收入增長不斷走向良性軌道”[6]。雖然信用風險預防的重要性在相關文件中得到體現，但是相比于城市信用體系的建設推進，農村金融市場信用體系一直沒有形成，這就使得新型農村金融機構的運行面臨著更大的信用風險。比較優勢的缺乏與外在信用保障的缺失成為新型農村金融機構可持續發展的制約。

毋庸置疑，新型農村金融機構都存在著不同程度的風險傳導。新型農村金融機構面臨的首要風險在于因地域限制而產生的農村地區吸儲不足，進而引發的因經營能力的喪失，無法履行支農性義務。村鎮銀行數量的攀升與自身發展質量的不相匹配更容易對于銀行業金融市場的穩定造成實質沖擊。相對而言，“只貸不存”的小貸公司雖然沒有吸儲的先天困難，但是無形中增加了其資金運轉的難度。此外，貸款過程中本就存在的借貸風險更容易在低門檻準入的小貸公司中無限放大。這些問題歸根結底，在于固有僵化的金融市場運作體系對于新型農村金融機構發展的抑制，以及對于金融排斥應對的無力。欠缺市場化的利率定價以及從行政區劃出發的地域經營限制是新型農村金融機構在喪失比較優勢的同時，面對著極大的經營限制。新型農村金融機構的發展原生于現有大格局金融結構之中，承載了社會對于弱勢金融領域變革的希冀。在傳統的以商業銀行、保險公司為基礎的小額信貸市場中，嚴苛的信貸審查與擔保要件使無數小微金融需求者望而卻步。在金融壟斷的局面下，夾縫中的農村金融機構正在面臨可持續發展的歷史性難題。正如某些學者感嘆的那樣，“基于金融‘機構觀’的改革道路已走到盡頭，農村金融制度的創新，需要擁有一種新思路和選擇一條新路徑”[7]。

二、新型農村金融機構的理念協調

新型農村金融機構的建設本身承載金融公平、金融安全與金融效率的多元價值，這些價值先天的難以調和為日后的矛盾沖突埋下了伏筆。在明確新型農村金融機構的完善路徑之前，我們有必要對新型農村金融機構承載的市場理念進行法律制度建構層面的思考。

（一）新型農村金融機構發展中蘊含的市場理念

新型農村金融機構的建設承載了多元的金融理念，不同的金融理念導引出各異的行為模式。

1.金融公平是新型農村金融機構建設的元理念。農村地區融資需求與金融供給之間的巨大落差，致使農村金融成為我國金融體系的弱勢領域。金融發展中的公平缺失既不利于金融體系的良性運轉，又容易引發深層次的社會問題。金融公平已經成為城鄉二元體制下，農村地區既身份公平與就業公平之后，對于社會公平的又一訴求。單純依賴傳統金融機構不能較好地改變農村金融的發展現狀，而國外小微金融的探索為我們改變建設路線提供了重要依據。可以說，以村鎮銀行與小貸公司為代表的新型農村金融機構的發展，既是對世界范圍內以鄉村銀行小額信貸為代表的小微金融發展模式的回應，更是對小微金融背后，蘊含金融公平思想的普惠金融理念的追逐。普惠金融是指“一國金融體系能夠可持續地為該國弱勢人群、弱勢產業和弱勢地區提供方便快捷、價格合理的基礎金融服務”[8]。世界各國都在探索通過設立服務農村金融的專門性金融機構，以實現每個人都能享有并實際獲得金融服務的權利的普惠理念。然而，機構的設立僅僅是運轉的開始，農村金融機構的可持續發展需要多方面的制度保障。一方面，普惠金融的實現需要金融體系的整體制度創新，不僅僅是機構上，更多的是金融制度與金融工具的創新。傳統的金融機構不能較好地完成普惠金融的歷史使命，傳統的運轉方式也被證明對于農村地區金融發展的極大不適應，唯有創新才能發現農村金融可持續發展的突破口。另一方面，普惠金融的實現需要政策激勵與權利賦予的傾斜配置。政策與法律應當為弱勢金融的發展留有足夠的空間，新型農村金融機構的建設既需要超常規的政策支持，又需要較為寬松的創新空間。從準入、設立到退出，新型農村金融機構發展的每一個階段都應體現出政府出于弱勢扶持的“良苦用心”。

2.金融安全是新型農村金融機構建設的基本原則。在資金融通領域，風險與安全的問題總是相伴而來的。從理論上講，金融風險具有潛在的高傳導性，增加了金融活動的不確定性。但是，金融風險并不意味著金融不安全，因為以金融創新為代表的金融發展往往與風險并存。維護金融穩定，提升金融體系安全等級是政府發展金融事業的重要前提之一。新世紀以來，金融創新在促進經濟社會高速發展之時，也為監管者提出了多重基于安全考量的監管難題。在歷次的金融危機中，金融機構都是社會輿論口誅筆伐的眾矢之的。因此，在探索金融機構可持續發展的過程中，監管機構尤其注意新型機構探索對于既有金融體系尤其是金融安全結構的沖擊。新型農村金融機構的建設雖是對于農村金融弱勢金融領域的補足，但是其建設的前提仍然是整體金融體系的穩定。在維穩的語境下，“低門檻、嚴監管”成為監管當局的必然選擇。

3.金融效率是新型農村金融機構建設的最終目標。效率是評價市場發展的一種綜合性指標，同樣提高金融效率是金融市場發展，尤其是金融體系改革的重要向度。目前，我國金融發展正值體制改革、市場化建設的關鍵階段。農村金融作為弱勢金融領域的典型代表，有可能成為金融市場化與金融壟斷結構破除的突破口。這一歷史使命的實現與農村金融的可持續發展息息相關，并與新型農村金融機構的功能定位與經營設計有直接聯系。金融效率理念一方面要求新型農村金融機構在金融工具、金融制度的密集“投入”實現農村金融領域金融產品與金融服務水平的集中“產出”；另一方面要求金融監管機構建立客觀、詳實的評價指標，適時把握新型農村金融機構的發展脈搏。

（二）市場理念的法律制度協調

新型農村金融機構可持續發展承載的市場理念先天具有沖突。從西方法哲學到古典經濟學，有關效率與公平的爭論歷久彌新。我國的經濟發展經歷了由效率與公平對立到效率優先，兼顧公平的發展觀轉變，觀念的轉變促進了我國經濟的跨越式發展。然而，“效率優先，兼顧公平”的語序順序仿佛決定了現實發展中的推進節奏：在“效率優先”下一小批個人、企業與機構成為既得利益者，而更大程度的個體與群體成為了需要兼顧的弱勢群體。如何“兼顧公平”、消除社會中的貧富差距，成為轉型國家所面臨的重要難題。當效率的價值得到實現，公平的價值被期待，安全又成為一種高于效率與公平的議題而出現。安全既可以是追逐公平的最好理由，又可以成為妨礙效率的始作俑者。基于前者，系統安全的理念決定了弱勢領域對于整體空間具有傳導威脅的可能，例如，弱勢群體消費者的利益的保護不當極易引發群體性的消費者運動，并有可能形成社會運動。基于后者，靜態安全的理念又阻礙了效率追逐中創新與突破，以致無法實現動態的發展與更高層次的安全。例如，對于壟斷市場的結構規制，妨礙了具有創新精神的壟斷企業對于社會發展的推動。

在金融市場領域中，金融安全的語境下效率與公平都受到了不同程度的抑制。金融效率衍生的資本套利與金融公平亟需的制度創新，都在金融安全理念下的監管體系之中。在監管擁有絕對發展話語權的前提下，套利與創新隨時面臨著監管引發的不確定性。新型農村金融機構可持續發展所遭遇的現實障礙正是這些理念沖突的表現。金融效率的理念使得傳統金融機構、抑或傳統金融勢力對于弱勢、低效的農村金融市場缺少足夠的關注度，出于金融公平考量的新型農村金融機構的興建又因金融安全的顧慮而面臨著極大地發展束縛：支農性與盈利性的不適應表現在缺乏效率保障下的公平追逐動力不足；發展定位與外在激勵的不足以及傳統的金融抑制更體現出基于安全理念的機關對于公平兼顧的乏力與抵觸。重重掣肘的解除需要協調內嵌理念，升級發展制度。

既往以來行政命令的監管模式雖然維持了現有金融體系的金融安全，但是不利于金融體系的效率提升以及農村弱勢金融領域的后起發展，金融法治化成為社會轉型期謀求安全、公平與效率理念兼顧的一種制度訴求。可持續發展是一個多元化的命題，法律為其提供了較為明確的制度框架以協調理念之間的沖突：通過權利的賦予確定主體發展自身的空間；通過義務的明確促進主體可持續發展使命的實現；通過責任的強化維護金融體系的動態安全。

三、新型農村金融機構的完善路徑

新型農村金融機構的現實障礙表明現有制度對于農村金融創新探索的支撐不足。監管者通過行政法規與規范性文件粗略搭建起對于新型農村金融機構規制的法律框架，這一法律框架雖然明確了參與新型農村金融機構運作相關主體的權利、義務與責任，但是制度內部沒有形成對應、均衡的“權利-義務-責任”制度框架。“農村小貸公司可持續發展的根本目的是為了能持續服務于“三農”，而不只是提供暫時幫助”[9]。缺乏創新的金融監管使新型農村金融機構難以在現有的體系框架下尋求突破，對于可持續發展風險的忌憚是監管者將監管目標設定為金融大局穩定維持，因而缺乏行之有效的制度激勵。在市場經濟的發展中，法律為多元理念的融合提供了制度框架，新型農村金融機構權利與義務的協調，應當落實權利，明晰責任，協調發展。

（一）企業法人制度的回歸

新型農村金融機構首先是具有法人性質的金融機構，其次是負有支農性義務的政策性機構。從公司法人制度來看，《農村金融建設意見》《村鎮銀行管理暫行規定》和《小貸公司指導意見》都明確了新型農村金融機構的企業法人屬性，應當享有充分自主、自由的經營權利。但是，新型農村金融機構的自主經營權利在資本來源、資金流向、交易利率和交易對象等方面均不同程度的讓步于穩定導向的金融監管。對于新型農村金融機構的權利賦予就是要正視其公司屬性。銀監會為了預防潛在資金杠桿風險與營運風險的發生，對于村鎮銀行和小貸公司的股權結構進行了嚴格的限制，但是這一限制的前提在于不能干涉公司自主經營的權利。公司屬性彰顯出新型農村金融機構的獨立性、自主性，是其盈利性的根本保障。新型農村金融機構既需要按照《公司法》的規定完善相關組織環節，有需要依照《商業銀行法》等金融法規定完善內部金融運行機制。我們認為，新型農村金融機構企業法人制度的應當從兩個方面進行著手：

1.調整投資人資格，更大程度的吸引民間資本參與新型農村金融機構的發展。村鎮銀行與小貸公司都是依照《中華人民共和國公司法》設立的獨立性法人，建立具有公司屬性的內部治理機制。二者的不同之處在于發起股東的設置：小貸公司是由境內商業銀行或者農村合作銀行全額出資的有限責任公司。而村鎮銀行必須由銀行業金融機構持股，且持股比例不得低于20%。除此之外，《村鎮銀行管理暫行規定》第二十五條仍對自然人持股和非銀行金融機構持股進行了限制。“投資人身份歧視、收益權、經營權與再融資能力的受限”[10]，使得民間資本并沒有較好地參與到農村金融機構發展之中。前述的村鎮銀行民間資本轉股潮中，造成這一現象的根本原因在于民間資本持有者無法對村鎮銀行的具體決策產生實質性影響。應該同等地賦予銀行業金融機構和民間資本參與新型農村金融機構發展的權利，可適當突破關于民間資本入股的數額限制，運用更符合市場化、更符合公司的思路“籌建”新型農村金融機構。

2.健全新型農村金融機構內部治理機制。如果說擴大民間資本持股份額是完善了新型農村金融機構的“供血機制”，那么公司內部治理制度則是更多的是把握“血液”流向的支農性。內部治理機制的完善是新型農村金融機構實現支農義務的先決條件，支農性義務保障首先必須從公司內部決策機制著手，確保公司決策來源的支農屬性。新型農村金融機構需要健全一系列相關的產品運行、內部治理以及風險防范的制度。公司治理機制的完善體現在決策民主和透明：一方面應當發揮民間資本與既有資本的牽制作用，促進決策的科學化。民間資本的資金流動可以從某種程度上補充新型農村金融機構資金供應，也可以對金融機構的資金流向進行更為實質、更為徹底的監督。另一方面，逐步完善新型農村金融機構信息披露制度，實現資金流向與公司決策的透明化，接受社會監督。

（二）區域競爭制度的健全

如前所述，新型農村金融機構經營范圍的行政區劃限制不利于農村金融地緣特性的實現，并且固定區域內機構數量的非理性攀升導致了資源配置的低效。我們認為，應當著眼新型農村金融機構區域競爭制度的健全，確保機構平等的參與市場競爭權利的實質意義。一方面，應當放寬業務范圍地域限制，合理設置營業區域。新型農村金融機構苛刻的行政區劃設定忽視了農村金融開展的地緣屬性，應當通過合理的市場調研，適當將新型農村金融機構的“權利區域”突破單純的行政區劃限制，靈活設置經營范圍，以便新型農村金融機構在更為廣泛、更趨理性的區域內實現資金流動性的保障。另一方面，應當重視新型農村金融機構相關市場的競爭性維護。相關市場是反壟斷法在認定企業構成壟斷地位，實施壟斷行為的關建環節。相關市場的競爭因素的考量可以幫助我們更好審視新型農村金融機構發展面臨的可持續性問題。對于村鎮銀行來講，其競爭的相關市場在于農村地區銀行業金融市場。農村信用社、郵政儲蓄銀行與村鎮銀行構成了農村銀行業金融市場的三駕馬車。在村鎮銀行廣散網點，進村進縣的同時，既有的郵儲銀行與農村信用社更是推出了相關的針對農民群體與農村事務的小額貸款項目。農村地區銀行業金融市場的競爭態勢愈演愈烈。小貸公司的相關市場在于一定地域內的小額信貸市場。一方面，小額信貸業務的開展包括了銀行、保險、信托等傳統金融機構。另一方面，在強烈的小微融資需求下，小貸公司的建設數量呈現井噴式增長。由此，小貸公司的可持續發展既面臨著激烈的外部競爭，又面臨著難以避免的內部消耗。因此，新型農村金融機構的發展雖然秉承“低準入”原則，但是作為法定審核機構的地方銀監局應當根據農村金融領域的潛在需求，合理分配機構資源，首先避免新型農村金融機構的內耗。此外，還應解決銀行業市場發展的整體調控職能，引導銀行業金融機構與新型農村金融機構的合理化布局，整合現有農村金融市場的機構供給，確保新型農村金融機構在農村金融市場進行資金融通活動的比較優勢。

（三）金融監管制度的調試

支農性是新型農村金融機構建設的出發點，同時也是其現實運轉過程中的巨大壓力。在為新型農村金融機構的發展加重負擔之時，仍需考慮建議一種將“壓力轉化為動力”的激勵機制，而這些激勵機制歸根結底是金融監管制度的調試。在既有“低準入、嚴監管”的思路之外，我們仍應樹立一種“強激勵”的原則確保新型農村金融機構發展擁有足夠的空間，從政策傾斜和創新支持兩方面進行制度支持。

從政策傾斜來看。降低準入是基于新型農村金融機構政策屬性考量的首要激勵，“低準入”實現了村鎮銀行與小貸公司在短時間內數量的增長，也應驗了農村地區存在巨大金融投融資需求的論斷，但是伴隨而來的“嚴監管”卻使得新型農村金融機構的可持續發展舉步維艱。“當前以商業銀行為主導的農村金融增量改革，體現了政府隱性存款擔保下國家對于民營資本金融風險的過度防范”。[11]實際上，出于金融風險與金融危機防范的高強度監管本身是無可厚非的，但是“嚴監管”并不意味著不可以開展有針對性的政策激勵與扶持。“盡管國家多個部門出臺了包括涉農貸款增量獎勵試點、定向費用補貼、存款準備金、利率在內的多項政策，但很多基礎體系仍需完善”。[12]農村地區信貸業務的開展是有賴于實質有效的監管的，但是監管的導向并不是從小貸公司到村鎮銀行的“轉板”游戲，更多地需要從發展農村信貸業務本身出發，提供更為安全、更富有效率的平臺。如果從農村金融市場出發，嘗試建構征信平臺，強化信息披露制度；有規劃、有步驟的放開農村地區信貸業務的利率管制與地域管制，賦予新型農村金融機構比較優勢則不失為對于新型農村金融機構一種實質上的激勵。

從創新支持來看。相關文件均提出要以“市場化”思維發展新型農村金融機構，而“市場化”最為根本之處在于市場發展趨勢的適應與金融創新的拓展。金融創新也為村鎮銀行和小貸公司等新型農村金融機構提供了可持續發展的機遇。當下，以互聯網技術推廣為先導的網絡金融創新，正在如火如荼地侵蝕著金融市場發展的各個關鍵環節。我國互聯網金融的發展從誕生之日受到有關誘發金融風險的非議。互聯網金融出現的重要前提在于社會基層存在的巨大的融投資需求，從本質上講屬于普惠金融范疇下一種金融組織形式與金融工具的創新。在普惠金融理念下，思考如何運用互聯網金融支持以農村金融和小微金融為代表的弱勢金融發展成為相關金融機構尋求可持續發展的重要途徑。目前，村鎮銀行和小貸公司都在尋求通過互聯網金融開拓業務渠道，降低交易成本，尋求供需匹配：P2P網絡借貸平臺成為小貸公司重要的客戶源頭，村鎮銀行也在嘗試著通過P2P網絡借貸平臺的寬闊途徑尋求更大程度的合作，緩解資金融通壓力。金融監管機構在宏觀審慎框架之內，可以對農村金融市場與互聯網金融市場的融合“放行”，以便尋求金融創新對農村金融發展的支持。

（四）安全保障制度的健全

金融安全是在新型農村金融機構發展中不可忽視的一個環節，從另一個側面來看，金融安全是確保農村金融機構可持續發展的前提要件。與此同理，法律責任的存在是在推進新型農村金融機構建設之時，確保農村金融市場，乃至整體金融市場穩定的關鍵。相關的行政法規與規范性文件都規定了關于村鎮銀行與小貸公司的從準入、經營到退出的法律責任。但是，仍然有兩個方面是需要我們給予強烈關注的。

1.農村金融消費者權益的維護。金融消費者保護是金融危機發生后，各國對于金融體制可持續發展命題思考的共同訴求。對于新型農村金融該機構而言，無論是村鎮銀行抑或小貸公司，尚未發生較為典型的侵犯金融消費者權益的群體性事件。但是，考量到上述可能存在的新型農村金融機構的“轉股潮”與“退市潮”，乃至媒體大肆渲染的小貸公司“跑路潮”，未雨綢繆地建構金融消費者保護機制成為農村金融機構可持續發展的應有之義。新型農村金融機構的可持續發展需要從消費者的視角尋求產品設計與運營管理的創新，這種創新不僅包含了對于農村弱勢領域金融消費者的尊重，更重要的是在其交易過程中重視對于消費者權益的保護。相對而言，農村地區的金融消費者在參與金融活動時比之城鎮金融消費者具有更大程度的信息不對稱，由此，對于消費者金融消費觀的正確引導、對于金融消費者產品知情權的保障應當成為新型農村金融機構不可推卸的責任。

2.存款保險與退出機制的完善。存款保險制度與市場退出機制是從準入和退出兩個金融機構發展的關鍵節點著手，事先通過制度預防金融機構經營不善所帶來的負面影響。2015年《存款保險條例》頒布實施為銀行業金融機構的可持續發展提供了更為有力的制度保障。存款保險制度作為“金融安全網中重要一環，能夠有效保護存款人利益，防范銀行風險，避免行業恐慌”[13]，從本質上講它有利于銀行業金融機構的可持續發展，為民間資本參與農村金融機構發展提供了一定的安全制度保障。在提倡放開村鎮銀行投資人比例限制之時，更應通過存款保險制度的推廣，實現對金融風險作出必要的防范。與存款保險制度相對應，市場退出機制是保障農村金融市場安全運行的另一大利器。在新型金融機構的建設過程中，個別區域或個別機構有可能因自身經營或外在環境的影響，面臨著巨大的持續經營的成本與風險，這時合理的退出機制成為一種必要。目前，我國并未效仿發達國家建立起普遍的存款保險制度，金融機構的破產清算也無法完整地適用破產法的規定，因此完善金融市場機構的退出機制成為預防因金融機構經營失敗而引發的違約風險與信用風險尤為必要。規范金融機構運行中的評價體系，嚴格執行信息披露制度，建立向投資者傾斜保護的破產退出機制可以成為保障金融機構平穩推出市場的有效制度保障。

四、結語

新型農村金融機構的建設本身就是對農村金融與金融機構可持續發展的一項探索與實踐，數量與規模的非理性增長不能解決我國農村金融面臨的深層次問題。由于因循政府主導的強制性供給路徑，忽視新型農村金融機構法律制度的現實需求與內在邏輯，忽視新型農村金融機構改革與農村金融法律制度改革的整體推進，忽視農村金融法律制度改革與城市金融法律制度改革的協調推進，新型農村金融機構及其組織體系不僅難以實現決策層的預期目標，而且嚴重影響了農村金融機構本身的運營和發展。新型農村金融機構可持續問題的根源在于制度供給的嚴重抑制，而最終解決問題的關鍵在于通過法律制度建設，逐步將其真正納入法制軌道。新型農村金融機構的可持續發展應當立足于破除現有發展中的制度瓶頸，通過權利的保障、義務的促進以及責任的強化實現法律制度對于新型農村金融機構可持續發展的保駕護航。

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Abstract：The inherent contradictions between chasing profits and support agriculture and the absence of the external incentive policy have become the new constraints for rural financial institutions development such like rural bank and the microfinance company. The inhibition of traditional financial structure and the insufficient development of financial innovation makes the new rural financial institutions lack of development power. New rural financial institutions contain a concept of fairness， inclusive， security and efficiency. Financial institutions lacked sustainability because of the lack of institutional coordination. The framework of legal system， “RightObligationResponsibility”， has provided the system blueprint for the new rural financial institutions. Protecting agency principal rights， encouraging the principal obligation and strengthening legal liability are the directions of sustainable development of new rural financial institutions.

Key words： new rural financial institutions； sustainable development； rural banks； smallloan company