農民工城市住房的困境及解決途徑

摘要：目前，農民工已成為城市住房最困難的群體?，F行制度和政策使城市可支付住房嚴重不足，農民工的住房需求得不到城市社會保障制度與金融制度的支持，政府、市場、企業也未能有效承擔農民工住房的供給責任，城市住房市場存在嚴重的供需錯位。通過制度與政策改革，逐步提高城市住房的可支付性，使政府、市場、企業和各類社會組織成為農民工住房的供給主體。

關鍵詞：農民工住房；供給需求；住房需求

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）02-0055-06

2014年中國統計年鑒顯示，1979年中國城鎮居民人均住房建筑面積只有6.9平方米，到2012年達到32.9平方米；城市居民住房自有率達到84%[1]210。與發達國家相比，城鎮居民人均住房面積與住房自有率并不低。然而，房地產市場發展的成果和城市住房保障政策尚未全面惠及數量不斷增長的城市新移民群體—進城農民工。2014年中國外出就業農民工已達到16 821萬人[2]，農民工為城市經濟增長和勞動力市場發育做出了巨大的貢獻，但在城市的居住條件卻狹窄而簡陋，住房問題已成為農民工在城市就業、生活與舉家遷移的最大障礙。“體面的住房不僅有利于改善農民工的健康狀況，便利子女在家學習，也能解放婦女的時間，有助于他們參與勞動力市場，更微妙的是，住房狀況影響自尊和身份。同時，住房也是最重要的有形資產，如果農民工擁有城市住房，將大大提高其財富水平”[3]。在就業地獲得宜居的住房，對提高農民工及其家庭的福利水平，實現包容性、可持續性城市化，具有至關重要的意義。

在多數城市居民住房緊張狀況趨于緩解的背景下，農民工成為城市住房條件最差、住房需求最迫切的群體，理應成為城市保障政策的基本目標群體與城市商品房市場的有效需求主體。農民工對住房的需求將成為化解產能過剩，促進房地產市場和制造業發展，推動經濟持續增長的基本動力。本文在研究農民工住房的基本特征和需求變化趨勢的基礎上，探討農民工住房困境的制度與政策根源，進而提出通過制度變遷與政策改革解決農民工住房問題的途徑。

一、農民工住房的基本特征與需求變化

目前，農民工已成為城市產業工人的主體，但卻無力購買城市商品房，也難以獲得城市保障房權利。農民工在城市的住房需求將長期存在，而且將成為城市商品房的有效需求者。

（一）農民工住房的基本特征

1.農民工住房存在多種供給類型，以非正式住房為主。用工單位是農民工住房的重要供給主體。2014年，28.3%的進城農民工居住在單位宿舍，在生產經營場所和工地工棚居住的占17.2%[2]。租房是農民工居住的另一重要途徑，租賃住房的占36.9%[2]。許多農民工通過在城中村租房緩解了居住問題，世界銀行與國務院發展研究中心聯合課題組[1]212估計，大約一半流動人口居住在5萬個城中村或者城鄉結合部。

2.農民工住房普遍存在居住面積狹小、環境惡劣等問題。2005年成都市的調查數據顯示，1/4的農民工人均居住面積在5平方米以下，1/3的農民工居住面積為5～10平方米。2005年底，上海市74.9%的農民工人均居住面積在10平方米以下，66%的農民工人均居住面積在7平方米以下[4]。2008 年，鄭思齊等組織的北京“城中村”調查也顯示，40%的農民工人均住房使用面積在5平方米以下[5]。2010年國家人口和計生委對106個城市的調查顯示，東部城市的農民工人均住房面積為11.7平方米，中、西部城市的農民工人均住房面積為15.3平方米和14.3平方米[6]。農民工缺少購買和租住城市社區住宅經濟能力，大量蝸居在城鄉結合部和城中村，這些地方往往是城市擴張進程中留存的農村居民點，沒有城市的空間特征[7]。城中村大都未納入城市住房管理體系與城市規劃，普遍缺乏市政基礎設施，道路狹窄，建筑質量較低，居住擁擠，90%以上的住房缺乏獨立廚房和廁所。因為城中村住房租金較低，住房可支付性較強[5]。集體宿舍等農民工住房類型往往多人合住一間宿舍，不僅面積狹小，設施簡陋，而且缺少私密性，不利于農民工成立家庭，也給農民工帶來身體和精神上的困擾[8]。

3.農民工住房自有率低。根據國家統計局統計，2014年僅有1%的外出農民工在務工地有自購房[2]；即使按國務院發展研究中心與世界銀行[1]21較高的估計，農民工在城市擁有自有住房的比例也僅為10%。農民工收入低，就業流動性大，積蓄有限，子女教育、醫療等方面支出更為緊迫，對城市商品房的購買力相對有限。

4.農民工基本上得不到城市政府的住房補貼和保障性住房。2006 年，國務院要求將農民工居住問題納入城市住宅發展規劃，有條件地方的農民工個人和用人單位可繳存住房公積金。2007 年，國務院又要求多渠道改善農民工居住條件，建設住房向農民工出租。2010 年，建設部等部門提出可將在城市居住達到一定年限并穩定就業的農民工納入公租房供給范圍，在農民工集中的工業園區和開發區建設公租房向用工單位或園區職工出租。2011 年，國務院提出到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達到20%，公租房面向穩定就業的城鎮外來務工人員供應[9]。2014年，國務院進一步提出完善住房保障制度，將符合條件的農民工納入住房保障實施范圍。但是在地方政府的操作中，除了成都、重慶、長沙等少數城市嘗試為農民工提供公租房、廉租房外，外來農民工基本上處在保障對象的邊緣地位。例如，北京的公租房雖規定可向外省市來京人員開放，但要求滿足一定工作年限，如何具體實施這一規定仍有待細化；上海要求外來人口連續繳納社會保險金且持有居住證，從而將農民工排除出保障范圍[10]。

（二）農民工住房需求的變化趨勢

1.未來仍將有大量農民工及其家庭進入大中城市，其住房需求將長期存在。亞洲開發銀行萬廣華[11]估計，到2030年，中國城市化率將達到80%，城市人口將比2010年增加5.34億人。目前城市戶籍人口占總人口的比例僅為35.3%，未來十幾年占全國人口35%～45%的城市新移民需要城市新建住房或者改善住房條件。

2.新生代農民工將成為大中城市主要的住房需求群體。從農民工群體內部對城市住房的需求趨勢來看，第一代農民工可能愿意回到農村，但是新生代農民工將以城市為遷移目的地[12]。新生代農民工勢必成為未來大中城市主要的住房需求群體。

3.農民工對成套住房的需求將逐步增加。近年來，農民工顯現出家庭化遷移的特征，居住長期化的特征逐漸增強[13]。農民工對職工集體宿舍、工地或工棚等過渡性、臨時性住房的需求將趨于穩定，甚至可能逐步下降，而對成套住房的需求將會逐步增加。

4.農民工還將成為城市商品房市場的有效需求者。雖然目前多數農民工還沒有能力購買昂貴的城市商品房，但從長期來看，工資不斷增長的農民工隊伍將逐步成為城市商品房市場的有效需求者。農民工家庭化、長期化的住房需求，特別是新生代農民工的住房需求，將成為未來中國大城市住房市場發展的重要動力。根據第六次全國人口普查數據推算，到2010年末，全國城鎮住房存量為203億平方米[14]。要滿足以農民工為主體的新增城市外來人口的住房需求，到2030年，即使僅達到2010年城市人均住房建筑面積31.6平方米的水平，至少得凈增110億平方米城市住房；如果城市人均住房建筑面積達到35平方米，至少需要凈增150億平方米的住房。而據麥肯錫估計，從2009年開始的后20年，中國需要新建400億平方米住宅[15]。新房投資、住房折舊投資及住房相關產業發展仍將是中國經濟持續增長的引擎。當然，住房產業需要逐步將供給重點從滿足高收入階層的居住與資產積累需求轉向為城市中低收入階層和農民工提供多種類型的可支付住房，調整住房供給結構才可能扭轉許多城市房地產市場目前存在的下行壓力，使房地產行業重新進入穩健發展的軌道。

二、農民工住房難原因分析

長期以來，城市各項制度與政策試圖實現促進經濟增長、保持房地產市場穩定發展、滿足城市戶籍居民的住房需求等多重目標，并未建立分層次的房地產市場和可持續、包容性、普惠性的住房保障體系。從而導致可支付性住房供給嚴重不足，住房供給與需求錯位，農民工的住房困境難以得到有效解決。

（一）從需求面來看，現行制度和政策使可支付住房嚴重不足，農民工的住房需求得不到社保與金融制度的支持

1.在管制性制度與政策條件下，高收入階層的住房投機需求使可支付住房供應不足。我國缺少穩定而可靠的投資渠道，許多高收入者在投資機會缺少的情況下囤積住房以實現財富保值增值，導致過去多年住房投資與投機需求盛行。住房戶型管制政策也不合理，“對城市新建住房單元的最大面積進行限制，使高收入群體轉向對舊存量住房的需求，而這些舊住房原本可以流向農民工等低收入群體”[16]。同時，沒有實行針對存量和增量住房的房產稅，持有住房的機會成本低，進一步助長了住房投機需求。長期以來中高收入者的過度購買與購房投機行為，推高了城市商品房價格，助長了住房資產過度累積，許多城市家庭擁有多套住房；商品房市場主要滿足中高收入階層的住房需求，真正住房困難的城市低收入階層和農民工的住房選擇極為有限。政府前些年為對付投機需求推行的房地產市場調控政策，提高了住房供給成本與交易成本，也從總體上抬高了城市住房價格，使住房的可支付性降低。

2.在城鄉分割的戶籍制度與社會保障制度條件下，農民工難以具備對住房的支付能力。農民工難以獲得與城市居民平等的就業機會和條件，很難進入城市正規部門就業，工作穩定性差，收入偏低，難以具備購買城市商品房的能力，也難以獲得城市居民的基本福利和社會保障。2014年，農民工住房公積金的參保率僅為5.5%[2]。

3.農民工住房需求缺少金融制度與政策的支持。在現行金融組織結構與制度條件下，農民工潛在的購房需求難以得到住房抵押貸款等金融工具的支持，不利于農民工逐步通過商品房市場解決其住房困難。

（二）從住房供給面來看，政府、市場與企業不能有效承擔農民工住房的供給責任

1.地方政府的制度和政策不利于解決農民工住房問題。（1）地方政府缺乏意愿與能力為農民工提供保障房。從國際經驗來看，各級政府可以通過公租房、廉租房等形式緩解農民工的居住困難。但在現行財稅體制下，大部分優質稅源由中央政府征收與支配，地方政府的公共支出很大程度上依賴土地出讓收入。土地出讓收入大約占省級政府預算收入的40%～45%，地方政府當然不愿將可獲得可觀公共收入的土地用于難以產生凈收入流的保障房用途。近年來不斷增加的保障房主要面向城市戶籍居民，難以惠及農民工。盡管國家開始要求地方政府將保障性住房覆蓋的范圍擴大至農民工，但在實際操作中，農民工一般被排除在保障性住房涵蓋范圍之外。不僅如此，保障房政策還存在嚴重的“保不應保”等腐敗現象。（2）地方政府與開發商主導的城中村改造政策，導致農民工租住的可支付性住房供給減少。地方政府與開發商為了追求經濟效益，改善城市形象，將城中村改建成高檔社區或者各類市政設施，大大減少了農民工在城市的可支付住房供給，從而把農民工擠到遠郊，甚至擠回農村，增加了農民工的居住和通勤成本。（3）現行土地政策推高了城市房價，不利于解決農民工住房問題。一方面，對18億畝耕地面積的嚴格限制政策，使農民工集中居住的經濟發達地區大城市住宅用地供給不足。大城市住宅用地不足導致住房總供給趕不上需求增加的速度，房價和房租居高不下，農民工租房困難不斷加劇。如在2000-2010年，上海市城鎮住房存量只增加70%，明顯低于全國水平，但同期城鎮人口增加42%，城鎮人均住房只增加4平方米，大大低于全國平均水平[14]。另一方面，城市政府偏向工業土地政策，也造成住宅用地價格過高，推高了城市房價。在城市化進程中，各級地方政府和企業以開發區、工業園區等名義大量囤積土地，工業用地往往以協議方式出讓，只是商業地價的10%左右。留給住宅和服務業的土地不僅數量有限，而且價格過高，從而導致房價上升、住房短缺和服務業發展不足[1]11。1990-2006年間，中國城鎮建成區面積以年均7.77%的速度增加[11]，在城市用地面積大幅度增加的同時，城市住宅用地面積增加相對不足，造成住宅短缺和城市用地浪費并存的現象非常普遍。

2.商品房市場目前難以成為解決農民工住房的主渠道。商品房市場是當前城市住房供給的主導模式，但是城市商品房價格居高不下，而農民工收入偏低，積蓄有限，基本上沒有購買城市大中戶型商品房的能力。

3.住房租賃市場不完善，增加了農民工住房支出負擔。住房租賃市場不完善導致農民工租房選擇有限，商品房房屋租賃價格過高，租賃支出也成為其沉重的負擔。《我國農民工工作“十二五”發展規劃綱要研究》課題組[17]調查顯示，76.2%的農民工能承受的居住支出占月收入的20%左右，然而在2014年外出農民工每月居住支出人均445元，居住支出占生活消費支出的比重為47.1%[2]，居住支出成為農民工在城市的最大項開支。

4.企業職工宿舍和生產場所作為農民工住房也存在一定缺陷。目前企業職工宿舍和生產場所是農民工住房的重要形式，企業提供職工宿舍有利于降低員工居住成本，方便企業管理，是農民工進入城市重要的過渡性居住形式。但是，企業宿舍與城市社區的空間隔離不利于社會融合，這一模式更適用于未婚農民工短期居住。改革前后的歷史證明，從總體上看，主要通過住戶、市場和政府而不是企業提供職工家庭的住房，不僅有利于減輕企業的社會性和政策性負擔，也有利于建立靈活高效的勞動力市場。

總之，城市各項制度與政策使農民工可支付性住房供給嚴重不足，政府、市場、企業未能有效承擔農民工住房的供給責任，面向城市居民的城市住房供給與農民工的住房需求嚴重錯位，農民工住房困境難以得到有效解決。

三、解決農民工住房問題的有效途徑

在現行制度與政策框架下，房地產供給與需求錯位導致可支付性住房供給嚴重不足，農民工住房困境難以得到有效解決。只有從供給和需求兩個方面出發，通過制度變遷與改革才能有效解決農民工在城市的住房困境。

（一）從需求面看，應消除農民工在城市居住的制度與政策障礙，提高住房可支付性

1.減少大戶型住房的管制與征收房產稅，紓解住房投機需求與房價上漲的趨勢，提高住房可支付性。解除對大戶型住房需求的過度管制，既可為商品房市場發展提供動力，保障商品房市場的持續運行和發展，避免商品房市場大起大落；也可減少高收入者對中低收入群體和農民工的住房擠占，逐步形成階梯型的住房需求體系。同時，針對大戶型的存量住房與增量住房實行房產稅，不僅有利于轉變地方政府依賴土地財政、推高房價的動機，穩定與提高地方政府的財政收入；也有利于提高住房投機的機會成本，減少住房的投機需求，逐步降低居高不下的房價和房租，提高住房的可支付性。

2.推進戶籍制度改革，保障農民工的基本住房權益。農民工在城市獲得平等的就業機會，得到與城市居民同等的市民身份、社會福利與公民權利，是農民工提高住房支付能力、獲得住房保障的制度基礎。

3.完善農民工住房補貼與住房公積金制度。政府可以對住房異常困難、收入偏低的農民工家庭實施需求方住房補貼政策，也可對提供農民工住房的企業進行補貼。同時建立和完善針對農民工的住房公積金制度，通過公積金制度幫助農民工買房租房。

（二）從供給面看，制度與政策改革是解決農民工住房問題的必要條件

1.通過制度與政策改革轉變地方政府行為，為改善農民工住房創造條件。（1）健全財政轉移支付同農民工市民化掛鉤機制，改善地方政府提供保障房的意愿與能力。在現行財稅體制下，地方政府缺乏財力和動力為農民工改善公共服務，提供保障房。通過健全與常住人口掛鉤的財政轉移支付制度，提高地方政府的財政能力，促使地方政府將農民工納入保障房的供給范圍，增加保障性住房開支。保障房的供給也能壓低普通商品房市場價格，減少商品房市場的波動性，提高城市商品房的可支付性。（2）地方政府在城市規劃時，應充分考慮數億農民工未來不斷增長的住房需求，為農民工所需住房與學校、圖書館等公共設施規劃和預留住宅用地與建設用地空間。地方政府也可將未充分開發的土地用來建設可支付住房[1]47。（3）有條件地解除耕地面積占用的紅線限制，使人口不斷增長的大城市能夠根據包括農民工在內的所有城市居民的空間需求合理拓展住宅用地與建設用地面積，消除房價和房租不斷上升的土地政策基礎，從根源上擴大住房供給。（4）逐步消除城市土地用途的過度管制，使城市工業用地能夠在一定條件下順利轉為住宅用地。中國目前一些大城市將25%以上的建成區土地用于工業，與首爾7%和香港5%的水平形成明顯對比。將工業用地轉為住宅和商業用地，可有效增加住宅用地，提高地方政府收入[1]129，消解高房價的土地瓶頸。（5）改變對城中村的強制性改造政策，將城中村改造為可支付性正式住房。由村委會和村民在服從城市規劃、基礎設施配套、繳納相關稅費的前提下自主選擇城中村的改造類型和方式，將城中村改造為農民工公寓或者其他類型的可支付性居住場所，可大幅減輕政府財政支出負擔，增加可支付住房供給[18]。

2.通過制度與政策改革使農民工逐步通過商品房市場解決居住困難。規范房地產市場的金融制度與政策，降低住房貸款利率，使農民工的潛在購房需求得到正規金融機構的支持。農民工購房還應享受購房契稅和印花稅等優惠政策。使收入較高的農民工逐步能夠利用商品房市場解決住房困難，在城市中獲得資產性收益。

3.進一步發展住房租賃市場，完善租賃市場的監管，將會增加現有住房的流轉速度和利用效率，便利農民工在城市租房，穩定和降低住房租賃價格。

4.支持各類社會組織和市場主體提供農民工可負擔住房。在現階段，應鼓勵用工單位在一定條件下利用企業辦公及生活服務設施用地建設農民工集體宿舍，改善職工住房條件，增加農民工過渡性住房的有效供給。支持私營企業和非營利社會機構成為國家可支付住房政策重要的實施單位，成為可支付住房的管理者、供應者和所有者[19]，通過多渠道、多主體、多種形式解決農民工的住房問題。

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Abstract： At present， migrant workers from rural areas come to be the most difficult group in the urban housing system. Institutions and policies lead to a serious shortage of affordable housing， and migrant workers’housing has not been facilitated by the urban social security system and financial system. The government， market and enterprises failed to shoulder the responsibility of providing houses for them. All these cause mismatch between supply and demand in urban housing market. To improve migrant workers’ living conditions， it needs institutional change and policy reform to boost the affordability of urban housing and turn government， market， enterprises and various social organizations into effective providers of migrant workers’ houses.

Key words：migrant workers’ houses； supply； house demand