土地增減掛鉤與美麗鄉村建設協同機制的構建

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設作為我國節約土地資源、建設新農村和推進城鄉一體化發展的兩項重要政策，在目標導向、參與主體、政策對象等方面存在部分疊合一致性，但在價值觀念、政策資源以及激勵機制等方面又存在沖突與不協調性。按照協同學觀點，應建立多主體參與機制、有效資源整合機制、考核評價機制，以實現政策之間的協同發展。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；美麗鄉村建設；政策沖突；政策協同

中圖分類號：F323.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）05-0087-07

引 言

城鄉建設用地增減掛鉤是實現耕地保護與經濟發展的一項政策選擇。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。此后，國土資源部、國務院相繼出臺了一系列政策對規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作和農村土地整理作了具體規定。從政策實踐看，城鄉建設用地增減掛鉤是通過與耕地指標掛鉤，將廢棄、低效的農村建設用地以項目形式復墾為耕地，而將新增的耕地指標投入市場，從而實現經濟發達地區與經濟落后地區之間土地指標的有償調劑。

美麗鄉村建設是建設社會主義新農村的重要內容。中共十六屆五中全會提出美麗鄉村建設目標是“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。黨的十七大更從“統籌城鄉發展”和“社會主義新農村建設”的宏觀視角對美麗鄉村建設提出指導。2013年和2015年的中央一號文件分別從農村生態建設、環境保護、綜合整治以及農村人居環境整治、農村社會文明建設等方面提出美麗鄉村建設。為明確美麗鄉村建設標準和規范性操作，2015年質檢總局、國家標準委出臺了《美麗鄉村建設指南》。在地方層面，浙江安吉、福建長泰、貴州余慶等地紛紛出臺美麗鄉村建設行動計劃和措施，成為美麗鄉村建設的先進典型。

城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設是農村場域下實現公共資源優化配置的兩種基本形式，在政策實施的目標、主體和內容等方面既存在一致也存在沖突，如何推進政策間協同，擴大政策輸出效應，是現代農村持續發展的迫切需求。

一、理論框架：協同學視角的政策分析

協同學（Synergetics），亦稱“協調合作之學”，是由德國理論物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）首先提出。該理論在綜合系統論、信息論、控制論、突變論等多學科知識基礎上，吸收結構耗散理論，研究各系統從無序向有序演化的共同規律，闡釋非平衡態下的有序結構（功能）的形成或平衡態下的相變過程，認為系統是由眾多子系統構成的整體，各子系統相互競爭、相互合作，產生宏觀的空間、時間或功能結構[1]，同時系統本身也是自組織的過程，序參量作為組織的“無形之手”，由單個部分協作而產生，反過來，序參量又支配著各部分的行為，決定了系統結構演化和有序程度[2]78。

公共政策作為解決特定問題、實現既定目標而進行資源配置的系統，政策內部各政策子系統之間協同所產生的整體效應超越單一系統輸出效應。政策系統協調發展的必要性在于政策內部組成部分或政策之間存在分割，甚至沖突問題。因為組織中存在一些潛在的關鍵性障礙或者“馬掌”“沒有哪項政策是一個‘單一的組織’獨自制定和執行的，……當不同組織成員對不同組織有不同的忠誠時，組織的不一致和溝通問題就被夸大了。”[3]即使在同一領域的政策由于時間、空間、社會群體等方面存在的實質性上不一致或同一空間條件不同領域政策之間存在的不一致，也會出現“政策縫隙”[4]。每項公共政策是目標、價值、資源及主體、客體、環境等要素組成的集合體，具有自身獨特的內容和特點，各子系統之間競爭與合作的具體內容、方式、要求均不相同，協同學對系統協同發展的普適性規律的探討有助于剖析和指導具體政策的運行。本文僅以城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設兩項政策為例作具體介紹。

城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設涉及因素復雜多樣，每項政策可視為一個開放的政策系統，包括政策需求或動力、政策目標或價值、政策環境或條件等，這些因素之間存在著密切聯系。政策設計和外界干預對政策效果產生較大的影響，客觀需要加強各因素，尤其主導因素之間的協同，減少政策間的分割或沖突，推動政策總體輸出效應的最大化。如圖1所示A、C分別為城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設的政策輸入，構成政策的原動力或基本依據，B為兩項政策的共同輸入。D、F分別為城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設的政策產出或效應，E為兩項政策的共同產出或疊合效應。在城鄉建設用地增減掛鉤政策系統內，政策協同的任務是確保政策輸入A（目標、要求、資源）與政策產出D（結果、效益）保持一致，以最小投入獲得最大產出或追求滿意結果。在美麗鄉村建設政策系統內，政策協同的任務是確保政策輸入C（目標、要求、資源）與政策產出F（結果、效益）保持一致，并獲得美麗鄉村建設的最大效益。從政策間的互動看，B和E代表兩項政策的一致性和內容的疊合，是兩項政策溝通的橋梁和協作的基礎。A和C、D和F分別代表兩項政策的輸入集合與產出集合，每組集合內部勢必存在疊合和一致（如E、B），或者存在目標分歧、資源沖突等矛盾，目標政策協同便是尋求政策間的共同目標，減少政策沖突，擴大政策共識，構建合理有效的協同機制。

二、協同基礎：兩者的疊合與一致

城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設涵蓋村容整潔、農民生活富裕、農村民主管理等諸多內容，客觀需要農村居民積極參與，解決農戶搬遷、住宅安置等現實問題。政策之間目標趨同、主體共識、資源共享，有利于擴大政策整體輸入效應，構建政策協同基礎。

（一）政策目標疊合

美麗鄉村建設目標是積極實施“生態人居建設行動”和“生態環境提升行動”，達到村容整潔、環境改善、生活舒適、管理民主等標準，使人們生活更舒適，更好地發揮經濟、社會、生態綜合效益。美麗鄉村建設依賴于土地整治[5]，并對土地整理提出更高要求。城鄉建設用地增減掛鉤的目標不能簡單地歸結為增加城鎮建設用地指標，《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點 切實做好農村土地整治工作的通知》明確規定，城鄉建設用地增減掛鉤是以促進農業現代化和城鄉統籌發展為導向，以增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標，以切實維護農民權益為出發點和落腳點。各地在落實政策時又適當作了具體補充規定，如2010年浙江省委辦公廳和浙江省人民政府辦公廳頒布了《關于深入開展農村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農村建設的意見》，指出農村土地綜合整治示范工程要“圍繞‘規劃科學、村容整潔、設施配套、服務齊全、生活舒適、管理民主’的目標，按照全域規劃、全域設計、全域整治的要求，對農用地、宅基地和集體建設用地進行整理、復墾開發，全面推進村莊舊房改造，農民新居、基礎設施和公共服務配套設施建設”。政策目標的契合有利于促使政策主體實施行為趨向一致，提高行為的自覺性、主動性，有利于節約行政成本支出，提高社會資源有效利用。

（二）參與主體一致

從政策實施環境看，城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設都依賴于農村場域，政策設計和發動一般由中央政府和上級按照自上而下的方式推行，地方政府負責具體的政策實施，對土地、項目和效益進行綜合評估后，由上級政府進行審核和批準。在城鄉建設用地增減掛鉤中，國土資源部負責政策指導、規模調控和監督檢查，省級國土資源部門負責區域內總體部署、組織管理，市縣級國土資源部門負責具體組織實施。同樣，基于各地農村區域差異，中央政府對美麗鄉村建設一般提出倡導性意見和指導原則，地方政府尤其是市縣級政府負責具體落實。

在整個政策執行系統中，政策實施最終使農民生產、生活和利益發生變化，因此村級組織應積極發揮作用。村級組織（包括村民大會、村民代表大會）作為農民意愿整合的輸出機制，能夠保障農民的知情權、參與權和受益權，是切實維護農民和農村集體組織的主體地位，推動政策順利實施的有力支撐。首先，村級組織熟悉農村的環境，在農民搬遷、選址、安置、利益訴求等方面進行及時溝通和反饋，為政策方案提供必要的信息支持，確保政策平穩實施。其次，村級組織能有效利用熟人社會和社會資本優勢[6]，進行針對性地宣傳，減少政策實施的阻力。第三，村級組織在申請項目之前會對相關政策進行較為深入的了解，在具體實施過程中，若出現政策沖突，能及時權衡利弊，做出有利的判斷。第四，由一套班子實施兩項既有重疊又有差異的政策，可以對公共政策的變化做出及時回應，也為公共政策的后續完善提供經驗參考。

（三）政策對象疊合

城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設的政策對象都是特定區域的土地和居民，兩者之間在內容上相互包含、相互補充。城鄉建設用地增減掛鉤的直接目標是節約土地資源，優化城鄉建設用地布局，是實現農村人口的空間積聚和布局優化的過程。這種“聚集發展型”土地整理是美麗鄉村建設的典型模式之一[7]，一般具體操作是以土地利用總體規劃為依據，將分散的農戶從山腳、山坳等生活不便的村莊邊緣地區向交通、水、電等公共基礎設施條件良好的中心村、新型社區、小城鎮轉移，統籌安排土地整理與農民發展、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施、環境保護、產業發展等各方面關系。根據《美麗鄉村建設指南》（GBT32000-2015），美麗鄉村建設的基本內容也包括村莊規劃、村鎮整治、民居建設、農村基礎設施和公用設施布局、農村生態環境保護、農村避災場所規劃、農村歷史文化保護、農業及其他生產經營設施用地規劃等內容。

城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設直接影響的對象一般是特定農戶，兩項政策本質上都應將維護和擴大人民的利益放在第一位。長遠看，美麗鄉村建設是使整個農村地區發生根本變化的一項政策，但一般以具體項目形式付諸實施，影響的對象也是一定范圍的“特定農戶”，這并不是折射政策受益群體的狹隘性，政策實施路徑實際體現了漸進的特點，即不同地區、不同農村所面臨具體情況不同，所投入的資金和物資一般是有限的，同時人們的認知和經驗的積累也存在一個漸進的過程。忽視鄉村發展規律，強行推進“一刀切”或“運動式”的新村運動往往割斷村莊發展的歷史和傳統，容易使農民利益受損。同樣，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策實施時間不長，政策社會效應仍待進一步評估，尤其在政策實施過程中，中央政府、地方政府、村民之間存在利益沖突和博弈的可能，村民的利益容易受到侵犯。因此，無論農村建設用地，還是新農村建設都需要堅持試點先行、因地制宜、統籌安排、分步實施原則，切實保護公眾利益和社會整體利益。另一方面，政策對象疊合交叉的成員資格有利于解決群體之間的沖突并促進群體間合作機制的形成[8]。在理想狀態下，城鄉建設用地增減掛鉤和新農村政策的疊合，可以使項目建設獲得充足的資金保障。如農村廢棄房屋被拆遷，按照國家標準可獲得相應的補償，使農民有能力在中心村或規劃區域內重新建設或購買住房。政府和村集體一般對村民住宅建設提出一定的標準，有些地方通過實施“農村建設節地”工程，鼓勵建設多層公寓住宅，推行建設聯立式住宅，控制建設獨立式住宅，使村容村貌發生新的變化，既滿足了土地優化和供給的需求，又改善了農民的生活，擴大了政策效應，從而獲得群眾的支持。

三、協同困境：兩者的分割與沖突

公共政策的主體、對象及制定、執行過程的差異，使每項政策自異成為一個相對獨立的系統。政策主體分歧、政策目標相悖、資源利用沖突，則導致政策整體效應弱化。城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設的差異和沖突主要體現在主體價值目標、政策資源配置、政策激勵機制等方面。有些地方將城鄉建設用地增減掛鉤政策演變成中國式的“圈地運動”和“逼民上樓”[9]，權力與資本的“合謀”掠走了土地增值收益，農民住進被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”[10]。

（一）主體價值觀念差異

在公共政策實施過程中，由于自身利益訴求和價值觀念不同，各主體通過多種資源和途徑積極影響政策的制定和實施，其政策行為策略也不相同。總體上，城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設都是服務于人民群眾，提高公共利益，兩者之間不存在根本的利益沖突。但具體負責的政府部門不同，獲益的具體群體不同，以及群體內部成員受益不均衡，對政策的認知、理解和支持均存在一定差異。

從參與主體看，政府致力于推動不同群體之間的溝通和合作，但作為社會多元利益主體之一，政府本身具有追求利益最大化的動機[11]，城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設政策很大程度是政府或官員自身行為的選擇結果。首先，政策執行部門不同，雖然最終目標是促進社會整體利益的提升，但政策出發點不同，政策實踐運行和效果也存在較大的差異。城鄉建設用地增減掛鉤是我國社會經濟快速發展的背景下，主要解決土地資源供給不足的矛盾而提出的應對策略。該政策由國務院和國土資源部提出，省級國土資源部門負責總體部署和組織管理，市縣級政府國土資源部門具體負責領導和指導，鎮政府負責項目規劃申報，村級組織負責村民的動員和征求意見。美麗鄉村建設主要是在新形勢下，解決我國“三農”問題，發展農村社會經濟、推進城鄉一體化進程、提高農民幸福的重要舉措，該政策一般由政府農業工作主管部門具體負責，有的地方由宣傳部、城鄉建設委員會等部門負責[12]，按照國家的政策要求，在省委、省政府指導下，市縣政府部門負責通盤考慮，整體推進。兩項政策分別隸屬于政府不同部門，其運作過程、考核機制、激勵方式的不同可能帶來目標的分歧。城鄉建設用地增減掛鉤政策更多地考慮土地指標的增長和土地對GDP貢獻，而推行美麗鄉村建設更多地考慮環境保護、基礎建設、生活改善等其他社會效益。

在政府之外，企業、村級組織、村民等主體的目標也可能存在分歧。如承接土地整理、基礎設施建設、公共服務供給、環境治理等業務的企業一般追求市場利益的最大化，并沒有動力去擴大更多的服務功能，在監督缺乏的情況下，甚至會損害公共利益。作為村級組織，對政府撥付款項較多的項目一般積極性較高，但對于自籌資金或矛盾多、困難多的項目并不積極參與，或者在政策執行中采取規避或選擇性執行，并沒有獲得預期目標。村民作為“理性經濟人”，對于公共產品和公共服務的供給有時存在“搭便車”心理，不愿意承擔支付成本，或者村民因收益差異和目標差異而對相關政策持擁護或反對態度。

（二）政策資源配置沖突

公共政策實施的過程也是資源配置的過程，包括人力、物力、資金、時間等。城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設一般以項目的形式推行，包括項目申報、規劃設計、項目預算、項目實施、項目監督、項目驗收等環節。地方政府在農村建設用地中一般不承擔出資義務，而由政府支持籌辦新農村投資有限公司，以公司的名義向銀行貸款，由農村集體建設用地作抵押，按照項目的進度，分期撥款，保證項目有序進行，在項目完成后，通過掛鉤指標流轉、土地拍賣等方式獲得補償資金。相比較，基礎設施建設、公共服務建設、環境治理等美麗鄉村建設項目一般依賴于政府撥款或者不同級政府的配套撥款。在同一區域同時實施城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設往往帶來資金、人力和組織資源的投入壓力，如果后續資金不到位，容易造成項目停滯、土地荒廢、建設垃圾堆積、環境破壞，甚至引發社會矛盾。在缺乏統一規劃條件下，土地資源配置和公共建設難以達到優化的目標，政策實施效果降低。

（三）激勵機制不同

按照行為主義觀點，公共政策主體的行為，尤其是政府等核心主體的行為決定了政策的制定、選擇和執行。一般地說，政府的行為動機包括政治動機、經濟動機、社會動機和生態動機。政治動機包括獲得政績、晉升、成就感及價值實現等，經濟動機包括獲得土地資源、GDP增長及個人收益的增加等，社會動機包括改善民眾生活、擴大服務供給、贏得社會聲譽等[13]，生態動機包括污染治理、環境保護、景觀設計等。總體上，地方政府推行城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設都存在政治、經濟、社會、生態等方面的激勵因素。但在具體的政策環境和激勵條件下，各因素的影響大小和優選序列均不相同。從政策實施的初始動力看，城鄉建設用地增減掛鉤更側重于經濟激勵，主要緩解經濟快速發展與土地資源不足之間的矛盾，推進社會的持續發展。但城鄉建設用地增減掛鉤對項目實施地區的區域位置、土壤質量、灌溉條件等自然因素有較強的依賴性，如果地方政府一味地追求土地指標而任意推進土地整理，或者過分追求經濟效益而忽視社會效應、環境效應，則違反政策原旨，導致耕地濫用和整體利益受損。美麗鄉村建設涉及內容廣泛，對地方政府來說更重視提升農村社會的整體效應，也就是社會激勵、生態激勵多于單一的經濟激勵和官員晉升激勵，一般依賴于地方政府的執政意識和理性自覺。當然，這種劃分具有一定的相對性，如果中央政府將美麗鄉村建設納入政策議程，并制定嚴格、可操作性考評指標體系，那么執行美麗鄉村建設政策不僅在于擴大社會效益，也符合政府的政治激勵和官員晉升激勵的內在需要。

城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設在政策評價方式上也存在差異。前者依據土地指標來衡量，政策成果具有明確性和可操作性。而美麗鄉村建設中相當多的內容如鄉村民主、鄉村風俗、鄉村文化和公共服務供給等，難以形成明確的評價標準和衡量指標。由此會產生不良的后果：一是政策本身的復雜性和多樣性導致實際效果的差異，甚至會損害群眾利益和破壞原有歷史風貌。二是模糊的標準容易導致政策執行者行為的隨意性或選擇性執行，從而帶來政策偏差。一些投入少、見效快、耗時短的面子工程往往受到重視，而投入大、見效慢、風險大的基礎性工程又缺乏關注。

四、協同發展：兩者的共識與互動

構建政策協同發展機制需要重點分析政策子系統之間的差異，減少政策沖突與矛盾，克服政策子系統之間的分割和阻力，擴大政策目標，實現子系統同向度變化，從而使整個政策系統得到優化。其前提條件包括：首先，具備主導政策系統整體演變的決定性的序參量或動力，城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設的政策動力在于系統外部需求，即城鄉統籌下新農村發展和土地需求，以及政府對這種需求的回應和推力。其次，協同的基礎是政策子系統之間存在的“共性”和“融合點”。從實施條件看，兩項政策存在的目標、內容、主體、對象的交叉和疊合，有助于構建政策協同發展的基礎。最后，協同不僅在于政策產出更在于子系統之間的互動過程。OECD將政策一致性視為不同政策相互協同的總體狀態且政策過程是政策一致性的前提條件[14]。我國地域廣闊，各地條件差異大，社會發展基礎不同，無法形成統一的政策模式，這需要在實踐中加強政策之間的融合和發展，避免出現“先入為主”和“理性至上”的決策思維。

（一）形成多主體參與機制

城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設內容廣泛、涉及面廣，存在工具理性、價值理性，也存在交往理性[15]，這符合協同學所強調的“普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為”[2]9的要求。從協同方式看，存在不同層級政府之間的縱向協同，不同國家、地區、政府、部門、團體之間的橫向協同，以及不同時間的前后協同[16]。從縱向看，中央和省級政府應從政策設計的頂層入手，以問題為導向，促進政策之間的協作，建構綜合目標體系。縣市各級政府重視目標的分解和指導，促進部門之間的分工協作，既重視縱向任務分解和責任落實，又要重視部門之間溝通與合作。加強政府內部的組織領導，建立包括國土、農業、林業、發展改革、財政、環境保護等部門參與的跨部門聯動機制，保證政策協調有序進行。政府組織內部的協同機制重視權力和法律運用，通過強制性控制達到目標或政策輸出的一致性。但從政策實踐看，政策實施無法完全依靠政府的封閉運行，在市場經濟條件下，市場主體既有能力，也有意愿參與建設用地整理和美麗鄉村建設。市場可以提供資本支持，教育科研機構可以提供智力支撐，農民提供民意和社會支持，從而建立涵蓋政府、農民、資本和學術機構的“四位一體”式新型驅動機制[17]。

除政府內部領導組織控制外，還要發揮有政策共識的選民共同體的協同作用[18]。在城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設中，尤其要重視發揮農民的主體參與作用和協同過程。一方面政策的最終服務對象是廣大農民，如果政策實施侵害了農民利益，最終也無法得到農民的真正擁護；另一方面，政策實施影響對象是眾多的農民個體，農民要維護自己的利益和提出自己的訴求，必須依賴于組織輸出機制。在當前基層村民自治建設中，加強村民、村委和上級政府之間的溝通協調，發揮村民代表大會、村民會議在村民政策參與的作用，及時收集村民對拆舊建新、選址、房屋建設、土地整理、安置補充、收益分配、環境建設、基礎投入等方面的意見和建議，確保村民參與政策實施的整個過程，包括前期申報、規劃，中期具體實施，后期檢查驗收。

（二）建立有效資源整合機制

公共政策本身就是對社會資源的一種分配。提高資源有效分配必須使政策能夠符合公眾的切實需要。城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設的頂層設計須遵循自下而上和自上而下的雙重邏輯。一方面，通過自下而上的調查和摸底，充分了解政策實施區域的土地面積、類型、等級、潛力、使用狀況，以及用地需求、居民生活條件、資金保障、群眾意愿等，總結前期政策施行中出現的問題和矛盾，完善政策設計。針對新農村建設中的村容臟亂差、環境污染、垃圾遍地、設施落后、公共服務缺乏等突出問題提出專項和綜合治理方案或指導方針。以群眾利益為導向，從政策設計入手提高資源配置的合理化；另一方面，通過從上至下的政策推行，明確各級政府的職責和任務，既鼓勵制度創新和探索，又嚴守政策底線，保持政策規范運行，防止政策實施的隨意性，避免自然資源和歷史文化遺產受到人為破壞。

重視土地規劃對資源配置的統協作用，推進土地利用總體規劃、土地整治規劃、城鄉發展規劃和產業發展規劃相銜接，減少城鄉建設用地增減掛鉤與美麗鄉村建設之間的制度分割和資源利用沖突，合理安排城鄉建設、產業集聚、生態保護、環境治理、設施改善等各項任務，統籌安排拆舊與建新、建設與管理、部分與整體、個人與集體、當前與長遠、物質與文化之間的關系，確保各項政策的有序、規范實施。

重視項目資金的整合利用。在城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設的綜合目標、整體規劃的基礎上，編制資金投入計劃。依據項目性質、資金類別實行項目資金收支掛鉤制度。嚴格執行城鄉建設用地增減掛鉤收入管理制度，按照“收支兩條線”要求，保證項目資金支出與土地增值、流轉收入相契配。加強環境治理、基礎設施建設、農居改善、鄉村文化建設等項目的規劃、評估和資金管理，建立主要行政領導負責下的跨部門綜合協調管理制度，防止政出多門、交叉投資、相互推諉、標準混亂，效率低下。建立靈活多樣的市場投入機制，鼓勵社會多元化投資，提高市場主體參與熱情，擴大供給能力和資金利用效率。

（三）完善政策實施考核評價機制

考核評價既是衡量政策實施的效果，也是政策完善和可持續發展的有效激勵。城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設涉及面較廣，且長期實施的政策客觀需要建立規范的考核評價制度，這涉及到“誰來考核”和“對誰考核”的問題。

建立從中央到地方多層級考核制度。中央政府主要負責整體目標的設計和價值倡導，重點加強土地指標、重大項目的監控和評價，關注政策實施中的突出的和普遍性問題。地方政府在全國政策的基礎上，根據地方特色，設計具體的考核要求和標準。按照中央監督地方、上級監督下級的方式，建立上下一致的考核評價體系。在具體項目中，“一把手”負總責，各部門按照工作分工承擔相應責任。對涉及跨部門的問題共同承擔責任，防止相互推諉和責任漏洞。發揮群眾和社會專業機構在項目實施中的評價和監督作用。

從考核內容看，要體現綜合性和全面性，將鄉村規劃編制、城鄉用地結構優化、土地整理指標規范運作、農民權益維護、農村特色和歷史風貌保護、村容村貌環境改善、農民創業增收、鄉風文明水平提高等內容納入考核范疇，防止城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設之間的政策間隙和分割，防止過分強調部門分工和單獨實施而導致的政策碎片化。

五、結 語

同一場域下多項政策的實施不僅追求單項政策內部的協同，更應推進政策之間的協同。但現實中，由于缺乏整合，經常出現政策沖突或政策衍生問題[19]，我國農村人口龐大、區域廣闊、基礎建設相對滯后，這決定了單一的政策不免陷入困境。加大政策之間的交叉、綜合和銜接，有利于發揮政策的整體效應和資源的優化利用。城鄉建設用地增減掛鉤和美麗鄉村建設之間的協同首先要分析主體、客體、環境等政策基本要素，區分獨立因素、疊合因素和互補因素存在的結構方式，構建多主體參與機制、資源整合機制和考核評價機制，進而實現政策協同從初級的“政策合作”到中級的“政策協調”再到高級的“政策整合”過渡[20]，但實踐中仍待進一步處理的問題是社會多元化、政府的碎片化和多元主體治理帶來組織協同的挑戰，以及多項政策的交叉、沖突帶來更廣泛協同的困境。

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Abstract：Policy of city construction land increase and rural residential land decrease and policy of beautiful rural construction are considered as two important policies on saving land resources，constructing new countryside，promoting the development of urban and rural integration，in which there exist some superimpositions and accordances in goal orientations，participants and policy objects.At the same time，there also exist some conflicts and collaborations in values，policy resources and incentive mechanism.According to Synergetics，it is necessary to establish multisubject participation mechanism，effective resource integration mechanism， examination and evaluation mechanism，so as to promote synergetic development.

Key words：city construction land increase and rural residential land decrease；beautiful rural construction；conflict；collaboration