基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)原則探究

謝福和

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004)

基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)原則探究

謝福和

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004)

在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，礙于對(duì)“均等化”在理解上的偏差，使得僅僅依靠財(cái)政投入數(shù)量，基本公共服務(wù)供給與需求的偏差，不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。在羅爾斯第二正義原則的視角下，為基本公共服務(wù)均等化提出具體的正義指導(dǎo)原則有必要而且有效。在機(jī)會(huì)公正平等原則下具體強(qiáng)調(diào)：主體的全面、機(jī)會(huì)的平等、人均財(cái)力的均等；在差別原則下具體強(qiáng)調(diào)：最少受惠者的利益最大化、真實(shí)需求下的利益最大化。這些將有助于更明確基本公共服務(wù)的具體原則與方向。

基本公共服務(wù)；均等化；第二正義原則

引言

基本公共服務(wù)均等化關(guān)乎廣大人民的切身利益，體現(xiàn)著社會(huì)公正平等，十八大指出到2020年基本公共服務(wù)均等化總體完成?，F(xiàn)如今，礙于對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的理解把握不到位，基本公共服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)主要在“加大公共財(cái)政支出”、“增加公共服務(wù)”，以提供數(shù)量更多，范圍更廣的公共服務(wù)內(nèi)容。這些努力在某種程度上偏離了“均等化”的目標(biāo)，由于各地財(cái)力以及投入的不一，使得公共服務(wù)的總量雖然有所上升，但是地區(qū)間差距還是較大。而這些現(xiàn)象與對(duì)公共服務(wù)“均等化”的理解偏頗有關(guān)，又礙于沒有明確的公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)原則來作為行為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)。所以有必要為公共服務(wù)均等化提出具體的指導(dǎo)原則，以使得各方的努力不至于偏離“基本公共服務(wù)均等化”的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

1 羅爾斯的正義原則與公共服務(wù)均等化

1.1 基本公共服務(wù)均等化

我國對(duì)公共服務(wù)相關(guān)問題的研究比較晚，對(duì)于公共服務(wù)還未形成統(tǒng)一的概念。中國百科大詞典對(duì)公共服務(wù)的定義：由政府興辦的公共服務(wù)事業(yè)以及對(duì)社會(huì)成員的直接社會(huì)服務(wù)工作，如郵政、公共衛(wèi)生、救濟(jì)、水電、公共交通等公用事業(yè)。公共服務(wù)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的劃分，基本公共服務(wù)就是公共服務(wù)中的最基本部分，是為了滿足公民的基本的公共需求的服務(wù)。

公共服務(wù)均等化這一概念，學(xué)術(shù)界也未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。但對(duì)其內(nèi)涵的普遍共識(shí)是：不以地區(qū)、民族等因素作為區(qū)分，所有公民都公正平等地享有政府提供的公共服務(wù)，公民不僅有平等的享有權(quán)利，而且實(shí)質(zhì)地享受到均等的服務(wù)。由于我國人口眾多，政府的公共財(cái)政能力有限，加上我國各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，要實(shí)現(xiàn)全部公共服務(wù)的均等化尚需時(shí)日。所以在我們國家正式提出的是基本公共服務(wù)的均等化。

1.2 羅爾斯的正義原則

約翰·羅爾斯(John Rawls)于1971年正式發(fā)表的《正義論》一書提出了“作為公平的正義理論”。羅爾斯提出了兩個(gè)正義原則(即有關(guān)社會(huì)的公平與正義的原則)，“它們提供了一種在社會(huì)的基本制度中分配權(quán)利和義務(wù)的辦法，確定了社會(huì)合作的利益和負(fù)擔(dān)的適當(dāng)分配?！雹?/p>

“一種正當(dāng)?shù)挠^念是一系列這樣的原則：它們?cè)谛问缴鲜且话阈再|(zhì)的；在應(yīng)用上是普遍適用的；它們要被公開地作為排列道德人的沖突要求之次序的最后結(jié)論來接受?！雹诹_爾斯論證，人們?cè)谠鯛顟B(tài)的“無知之幕+相互冷淡”下，只會(huì)選擇兩個(gè)正義原則。這兩個(gè)原則是：

“第一原則：每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利?！?平等自由原則)

“第二原則：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，使它們:(1)在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則)；(2)依系于機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。”③(機(jī)會(huì)的公正平等原則)

第一原則，即平等自由原則，其中的自由是指公民的基本自由，包括：政治自由(選舉與被選舉)；人身自由，財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。所以第一原則主要是有關(guān)公民的政治權(quán)利的部分，要求公民平等的享有以上的自由。

第二原則是有關(guān)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的部分，其又由機(jī)會(huì)的公正平等原則和差別原則組成。

它們是存在于一種“詞典式序列(lexical order)”中的，即兩個(gè)原則間存在著優(yōu)先級(jí)，相當(dāng)于一種順序。第一正義原則(平等自由原則)的順序排在第二正義原則(機(jī)會(huì)公正平等原則、差別原則)的前面，具有優(yōu)先被考慮的地位；同時(shí)第二正義原則之中的機(jī)會(huì)公正平等原則的順序又排在差別原則之前，被優(yōu)先考慮。

由于第一正義原則主要與公民的政治權(quán)利部分有關(guān)，要求公民平等的享有基本的自由。而基本公共服務(wù)主要是與社會(huì)利益、經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，第二正義原則正是談?wù)摻?jīng)濟(jì)社會(huì)利益的部分，所以本文僅考慮將第二正義原則與基本公共服務(wù)均等化放在一起討論。

2 基于正義的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)平等

現(xiàn)階段我國的基本公共服務(wù)還存在不均等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)之間供給不平衡，城市基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村；地域之間差異大，中西部地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如東部沿海地區(qū)；社會(huì)階層之間不平等，不同的戶籍背景的人員所能享受的公共服務(wù)有差別。

第二正義原則其中的一個(gè)原則是：機(jī)會(huì)的公正平等原則。要求在機(jī)會(huì)的公正平等之下，“社會(huì)職務(wù)和地位向所有人開放”。亦即所有公民有平等的權(quán)利和自由進(jìn)入各種社會(huì)職務(wù)和地位，以及獲得與職務(wù)和地位相關(guān)的權(quán)益。此處強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)職務(wù)和地位及其相關(guān)權(quán)益的獲得機(jī)會(huì)的平等。公平機(jī)會(huì)原則應(yīng)當(dāng)是這樣一種機(jī)制或程序，只要這種程序被人們恰當(dāng)?shù)淖袷兀湎鄳?yīng)所帶來的結(jié)果就會(huì)是公正的。

將機(jī)會(huì)的公正平等原則應(yīng)用于基本公共服務(wù)的均等化，公民利用基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)是平等的，而不受社會(huì)地位、工作性質(zhì)、階級(jí)出身、居住地、民族、性別等似是而非的因素的干擾。也就是人人平等地具有享有利用基本公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。機(jī)會(huì)的公正平等將作為一個(gè)純粹的正義程序來保證公民享受到均等的基本公共服務(wù)。在此，我們有必要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)的公正平等的內(nèi)涵下的幾點(diǎn)小原則：主體的全面化、機(jī)會(huì)的平等化、人均財(cái)力的均等化。

2.1 主體的全面化

這里所強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)會(huì)面前人人平等”。在正義的原則下強(qiáng)調(diào)公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)的公正平等，其前提條件必須堅(jiān)持主體的全面涵蓋。這是社會(huì)公平正義所應(yīng)有的題中之義，也只有這樣才能使得基本公共服務(wù)均等化實(shí)至名歸。享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)不僅要公正平等，而且能享受的主體也要全面。假若有一部分的公民擁有正當(dāng)?shù)臋?quán)利，卻由于某種有意或無意的因素而沒有享受基本公共服務(wù)得機(jī)會(huì)。那么基本公共服務(wù)均等化也就是名存實(shí)亡。

2.2 機(jī)會(huì)的平等化

這里所強(qiáng)調(diào)的是“人人享有的機(jī)會(huì)的平等”，是“機(jī)會(huì)”本身的平等。在不同的地區(qū)和公共服務(wù)領(lǐng)域，我們不難發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)的提供呈現(xiàn)了差異性，這既是不均等的具體體現(xiàn)，也是公民享受的基本公共服務(wù)不均等的原因。所以強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)不分大小人人平等，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。不僅人人都要有機(jī)會(huì)去享受基本公共服務(wù)，同時(shí)也要保證“機(jī)會(huì)”是同等的，沒有大小之分，不能出現(xiàn)不同地區(qū)或不同群體的人享有的機(jī)會(huì)的大小有別。

2.3 人均財(cái)力的均等化

政府直接或間接提供基本公共服務(wù)需要公共財(cái)政的支持。國基本公共服務(wù)的不均等的原因之一在于，央地之間的擁有的資源與承擔(dān)的任務(wù)責(zé)任的不一致，地方承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)的提供，然而財(cái)政大權(quán)卻主要的集中在中央，而且財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支付制度和功能不完善，導(dǎo)致地方政府的“事權(quán)”大于“財(cái)權(quán)”，阻礙了均等化的實(shí)現(xiàn)。政府在提供基本公共服務(wù)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到群眾的公共需求，所以我們不能僅僅通過其類型和數(shù)量來作為判斷均等化的標(biāo)準(zhǔn)，那是不切實(shí)際的，也不科學(xué)。學(xué)者馬國賢就引進(jìn)了西方國家的經(jīng)驗(yàn)，介紹了“人均財(cái)力的均等化”，指出中央政府向地方政府補(bǔ)貼的設(shè)置應(yīng)當(dāng)按每個(gè)地區(qū)人口以及每萬人應(yīng)達(dá)到的公共支出標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算。該模式被歐盟和加拿大采用。

3 基于正義的差別性基本公共服務(wù)均等化

第二原則中的另一個(gè)原則是：差別原則(difference principle)。強(qiáng)調(diào)在不損害下一代利益的情況下，實(shí)現(xiàn)最少受惠者的利益最大化。差別原則的實(shí)行有助于消除堅(jiān)持自由主義和社會(huì)分配的效率原則所帶來的社會(huì)分化。差別原則是應(yīng)該結(jié)合平等自由原則以及機(jī)會(huì)公正平等原則而存在的，“我們假定存在著平等的自由和公平機(jī)會(huì)所要求的制度結(jié)構(gòu)，那么，當(dāng)且僅當(dāng)境遇較好者的較高期望是作為提高最少獲利者的期望計(jì)劃的一部分而發(fā)揮作用時(shí)，它們是公正的?！雹?。

眾所周知，損人利己的事情是有違公平正義的，要實(shí)現(xiàn)利益的最大化并不代表要損害較有利者的利益。最低底線是在至少不損害任何人利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)最少受惠者的利益最大化。

差別原則簡(jiǎn)要地說就是強(qiáng)調(diào)“最少受惠者的利益最大化”，這就必須正視兩個(gè)問題：最少受惠者的界定；利益的如何最大化。堅(jiān)持差別原則就要特別注意：基本公共服務(wù)向最少受惠者的傾斜、真實(shí)需求之下的利益最大化。

3.1 基本公共服務(wù)向最少受惠者的傾斜

在羅爾斯看來，差別原則與效率原則是相容的。按照“帕累托最優(yōu)”原則，如果經(jīng)濟(jì)中沒有任何一個(gè)人可以在不使他人境況變壞的同時(shí)使自己的情況變得更好，那么這種情況就實(shí)現(xiàn)了資源最優(yōu)化配置，同時(shí)也就最具有效率。如果一個(gè)人可以在不損害他人利益的同時(shí)能改善自己的處境，他就在資源配置方面實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，就證明還有改進(jìn)的空間，資源的配置沒有最優(yōu)化。

差別原則并不表示一定就是讓現(xiàn)在處于地位較有利者利益受損。而是要在沒有損害社會(huì)任何人的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)最少受惠者的利益最大化。“這樣差別原則就提供了一個(gè)公平的基礎(chǔ)，在這一基礎(chǔ)上，那些天賦較高者，社會(huì)條件較幸運(yùn)者能夠期待別人在所有人的利益都要求某種可行安排的條件下與他們一起合作。”⑤

基本公共服務(wù)的不均等一定程度存在，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、人群差距的客觀存在使得最少受惠者普遍存在。在地區(qū)上，中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的公民屬于最少受惠者；在城鄉(xiāng)上，農(nóng)村居民、城市中的農(nóng)村流動(dòng)人口屬于最少受惠者；在不同人群中，一些老弱孤寡病殘群體就屬于最少受惠者?；竟卜?wù)的提供就應(yīng)當(dāng)向這類人群傾斜。

3.2 真實(shí)需求之下的利益最大化

如何才是最少受惠者的利益的最大化呢？答案在于了解最少受惠者的切身利益，迫切利益之所在。在幅員遼闊的中國，由于主觀因素和客觀環(huán)境的限制，不同的最少受惠者是具有不同方面、不同程度的基本公共服務(wù)需求的，我們要認(rèn)清這一點(diǎn)?；竟卜?wù)的本質(zhì)就在于滿足人民的需求，實(shí)現(xiàn)人民生活水平的提高。但是假如公共服務(wù)供給與公民最想要得到滿足的需求相偏離，那么公民的滿意度和幸福感從何而來，這也就背離了基本公共服務(wù)供給的本質(zhì)初衷。

因此想要實(shí)現(xiàn)最少受惠者的利益最大化，還必須結(jié)合實(shí)際弄清楚不同的地區(qū)、不同的人群的內(nèi)在的、潛在的真實(shí)公共需求。政府在直接或間接提供基本公共服務(wù)和時(shí)候才能“以供補(bǔ)需”，實(shí)現(xiàn)最少受惠者的利益最大化。

4 結(jié)論

近年來，基本公共服務(wù)的均等化也在有序的推進(jìn)，在各方的努力之下，基本公共服務(wù)的不均等有日益減小的趨勢(shì)。但是現(xiàn)實(shí)的問題還是存在的，我們要在正確的理念、原則的指導(dǎo)下推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，才能事半功倍。堅(jiān)持機(jī)會(huì)的公正平等原則以及差別原則，有助于把握正確的方式方法，有助于基本公共服務(wù)均等化的早日實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會(huì)科學(xué)出版社 2009.第2-3頁.

② 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會(huì)科學(xué)出版社 2009.第130頁.

③ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會(huì)科學(xué)出版社 2009.第292頁.

④ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會(huì)科學(xué)出版社 2009.第75頁.

⑤ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會(huì)科學(xué)出版社 2009.第98頁.

[1] 陳第華.基本公共服務(wù)均等化的正義性探析——基于羅爾斯正義第二原則的視角[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),2008.

[2] 陳第華.正義第二原則論域下的基本公共服務(wù)均等化[J].集美大學(xué)學(xué)報(bào),2009.

[3] 約翰·羅爾斯.正義論[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社,2009.

[4] 安體富.完善公共財(cái)政制度逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化[J].東北師大學(xué)報(bào),2007.

[5] 馬國賢.基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政政策研究[J].財(cái)政研究,2007,(10).

[6] 郭小聰,代凱.供需結(jié)構(gòu)失衡：基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的突出問題[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào),2012.

謝福和(1992—)，男，壯族，廣西南寧人，碩士研究生，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：公共組織與人力資源。

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1671-1602(2016)24-0065-02