國外礦產資源儲量管理借鑒

王素萍

(中國國土資源經濟研究院)

?

國外礦產資源儲量管理借鑒

王素萍

(中國國土資源經濟研究院)

發達國家礦產資源儲量管理起步早，在確保資源儲量數據可靠、國家和投資者利益等方面建立了較為成熟的管理制度。對美國、加拿大、澳大利亞等發達國家礦產資源儲量管理的特點進行了總結，并與我國的客觀實際進行了對比分析，提出了相關思考和借鑒建議。認為國外礦產資源儲量估算環節的獨立第三方制度、資源性儲量和市場性儲量的分類管理制度，以及不直接干預儲量利用、注重保護投資者利益的做法等，值得我國借鑒。

礦產資源 儲量估算 儲量審計 儲量分類

國外礦產資源豐富的發達國家如美國、加拿大、澳大利亞等礦產資源儲量管理制度建立較早，形成了較為完善的管理制度體系，為保障本國礦產資源儲量數據的真實可靠、保護國家和投資者利益等發揮了根本性作用。雖然不同的國家在具體的礦產資源儲量管理體制機制上存在差別，但發達國家在礦產資源儲量管理模式上的先進做法，值得我國借鑒。

1 國外礦產資源儲量管理體系構成

國外先進國家礦產資源儲量管理體系構成分為估算管理、審計管理和日常管理3部分。

1.1 估算管理

在儲量估算環節，建立了以儲量估算“合格人員”(符合礦產儲量估算要求的人員)為核心的市場責任制度，對儲量估算合格人員的資質、道德自律、技術操作均有明確的要求，合格人員首先必須是有執業道德、執業章程的專業學會或協會的會員。國外的學會或協會對個人會員的入會資格條件和管理有比較嚴格的要求，一個專業學會或協會的會員，是合格人員必須具備的資質之一，各證交所對所接受的專業學會或協會都會有公告，有的在評估準則中會指明；其次，合格人員必須能獨立承擔民事責任或刑事責任，弄虛作假、作欺騙性報告的除要面臨失去資格的風險外，還要涉及刑事責任，另外由于專業能力不足或敬業精神不足則會涉及民事責任。由于合格人員通常是受雇于某一礦業咨詢公司，因此當出現評估問題的時候，其所在公司的所有者、項目負責人等都要負責任。在具體評估中，合格人員必須在一份資源儲量估算報告的起始頁或結束頁逐一申明和承諾其受雇的礦業咨詢公司(資源儲量估算機構)、學歷、資歷、是否為相關行業協會會員、與業主有無利益關系、是否到現場核查、是否獨立行事等事項。在資源儲量估算報告完成后，合格人員或其所在的礦業咨詢公司應當簽名，這一點各國規定不同，如加拿大是合格人員簽名，澳大利亞是評估公司簽名。

1.2 審計管理

國外市場經濟國家普遍實行礦產資源儲量審計制度[1]。對已有的資源儲量估算報告如果存有疑義，則可以提交至另外一家礦業咨詢公司進行審計，審計在這里具有復核的含義。資源儲量估算中的哪些結果需要審計，由估算的委托方決定。需要審計的情形通常有以下3種：①投資者對于某礦業咨詢公司提供的資源儲量估算報告有疑義，委托另一家礦業咨詢公司進行審計；②上市或向銀行貸款礦產項目的推介機構對礦業咨詢公司提供的資源儲量估算報告存有疑義，委托另一家礦業咨詢公司予以審計；③礦業公司管理層對公司內部的地質學家和采礦工程師估算的儲量有疑義，委托另一家礦業咨詢公司進行審計。審計由獨立的礦業咨詢機構和獨立的合格人員實施，其資質要求和執業要求通常高于儲量估算，且咨詢機構和合格人員不能對自己估算的資源儲量進行審計。被審計的報告中至少有1/3的數據進行重算，以證明該報告中的數據是否準確合理。審計結果非常嚴厲，經常會出現否定原報告結論的情況。

此外，也有個別國家在資源儲量估算報告由合格人員簽字后，送交證監部門審查認可。如加拿大的資源儲量估算報告在合格人員編制完成并簽名以后，送交各省證券委下設的唯一一家證券市場服務公司進行審查[2]。該服務公司組織各領域的專家對礦業公司提交的資源儲量估算報告進行審查。如果報告編寫不符合NI43-101等相關規范要求，該服務公司會提出修改意見，返回報告提交方進行修改。只有獲得該服務公司認可的資源儲量報告，礦業公司才被允許進行信息披露。經認可的資源儲量報告，也是政府進行礦產資源儲量統計的依據。

1.3 日常管理

從資源儲量數據的用途上，資源儲量的日常管理分為資源性儲量管理和市場性儲量管理兩個方面，代表國家主要有美國、澳大利亞、加拿大等。資源性儲量管理和市場性儲量管理在同一國家分屬不同的政府部門管理，但二者有著非常密切的關系。

資源性儲量管理的性質為宏觀管理，管理主體為政府資源管理部門，如自然資源部、礦業部等，主要掌握國家資源家底，掌控國家的資源供需形勢，制訂礦產資源政策，保障國家經濟穩定、持續、健康發展。主要任務是統計礦產資源的總量及其變動情況(通常是在企業獲得的資源儲量數字的基礎上簡化匯總而成)，建立國家礦產資源儲量數據庫，充實和更新年度礦產資源儲量統計數據。勘查階段的資源儲量數據主要通過匯總礦業公司提交的儲量報告的形式得出，處于開發階段的資源儲量數據主要通過向礦山發放調查表的方式掌握。資源性儲量管理側重于長期性，不局限于當前經濟環境的變化，數量上包括當前經濟以及未來經濟的資源。資源性儲量管理系統一般都會參照市場性儲量管理系統，并在數量上涵蓋證券管理的儲量，以利于數據的匯總統計。

市場性儲量管理的性質為微觀管理，側重于礦業公司的當前經濟性，考慮了多種當前經濟因素，主要包括營運成本、資本成本、礦產品價格、折現率等；管理主體為政府的證監部門，如證券監督管理委員會；主要目的是保證每宗礦業公司資源儲量資產的真實性，保護公眾投資者的利益，維護資金市場的正常秩序；主要任務除制定礦產資源儲量信息披露方面的法律法規，以及儲量分類標準、儲量報告及其質量監控標準、儲量估算標準等技術標準外，主要是對上市礦業公司的資源儲量數據更新和披露進行日常監管。市場性儲量的日常管理通常有3種形式：①要求上市礦業公司在年報中報告其資源儲量數據的變動，不只包括最新的資源儲量數據，還須列出多年的數據；②要求上市礦業公司在補充地質勘查工作或改變工業指標等導致資源儲量出現重大變化時，編制和提交專門的資源儲量報告；③要求上市礦業公司在勘查鉆孔見礦時及時披露厚度、品位等礦化信息。

2 國外礦產資源儲量分類體系和規范標準

國外市場經濟國家的資源儲量分類體系主要包括礦產儲量和礦產資源量兩類。國家及礦業公司主要關注礦產資源量的管理，礦產資源量對掌握國家資源家底和促進礦業公司長遠發展有價值。社會資本主要關注礦產儲量的管理，礦產儲量對礦業投資人有價值，礦產資源量僅具有參考價值。

礦產資源儲量分類和報告標準是進行礦產資源儲量質量監控的主要技術依據。這些標準既有應用于資源性儲量管理的標準，也有應用于市場性儲量管理的標準，也有二者通用的標準。

多數國家的資源性儲量管理中劃分了明確的礦產儲量和礦產資源量分類標準，如美國地質調查局的Circular 831和澳大利亞的AIMR系統，但也有部分國家沒有明確的資源性儲量管理標準，如加拿大自然資源部的礦產資源儲量數據主要依靠礦業公司上報的儲量數據，以及各省(地區)的礦業調查數據進行統計分析，數據不包括礦產資源量，所統計的儲量沒有進行相應的開采、選冶損失扣減。

市場性儲量管理標準在經濟性方面較資源性儲量管理標準要嚴格很多，該類標準主要是各國證交所聯合有關地質礦產專業學會制定的[3]。此類標準中的儲量一般僅指在礦權期限內的可采儲量，反映企業的經濟收益能力，其他儲量和資源量可反映企業的經濟成長能力。國際上通行的市場性儲量管理標準包括CRIRSCO(礦產儲量國際報告標準委員會)模板、SPE的石油與天然氣資源分類標準、加拿大的NI43-101、澳大利亞的JORC、智利的Certification Code、南非的SAMREC Code、美國的SME Guide7、歐盟的PERC等，全球80%以上的上市礦業公司均執行上述規范和標準。市場性儲量管理標準是國際上研究最多的標準，有相應的國際組織，如UNECE、CMMI等。

對政府資源性儲量管理和市場性儲量管理均適用的資源儲量標準為聯合國化石能源與礦產資源分類框架(UNFC—2009)。該標準定位為適用于一切礦產(包括油氣、鈾、煤炭和其他礦產)的資源儲量分類，標準中的資源儲量類型是按企業的需要設置的，在此基礎上可進一步簡化成政府統計資源儲量的分類方案。

3 國外礦產資源儲量管理與我國的異同及借鑒意義

(1)礦產資源儲量估算環節實行獨立第三方制度。保證儲量信息的真實性是政府儲量管理的首要目的。國外市場經濟國家主要采用獨立第三方制度實現資源儲量信息的質量監控，即在儲量的估算環節(數據形成過程中)通過獨立的儲量估算機構和獨立的儲量估算合格人員制度來保證儲量信息的真實性。所謂獨立的儲量估算機構和合格人員是指資源儲量報告的估算主體與委托估算的礦業公司無任何利益關系，且具有估算資格，能獨立承擔法律責任的專業機構和人員。國外的礦產資源儲量估算已從地質勘查工作中獨立出來，形成專門的市場技術咨詢機構，目前全世界有影響的從事資源儲量估算的咨詢公司約20家。資源儲量估算的專業化，對于提高估算技術水平、保證估算質量、加強政府估算質量管理，具有重要意義。而目前我國的儲量估算仍然處于各個地質隊進行礦產地質勘查，然后自行估算資源儲量的局面，估算主體眾多，估算單位、人員高度分散，難以實現專業化分工，估算數據質量參差不齊。雖然國家也出臺了相關法規、標準來規范礦產勘查和儲量估算工作，但除礦產勘查制度執行中缺少監管，以及儲量與我國的稅費價款制度直接相關而有太多的經濟意義，容易使勘查成果質量打折扣以外，更主要的是我國儲量數據的估算環節沒有從礦產勘查中獨立出來，且這一環節中缺少有資格、能獨立承擔法律責任的儲量估算人員。僅僅希望通過儲量評審環節保證數據的真實可靠，在評審管理法規制度、礦業資本市場等不完善的條件下，尚不現實。因此，國外儲量估算環節受到高度重視并從勘查體系中獨立劃分出來，形成少數專業化、市場化的資源儲量估算人員和機構，且加強估算主體資格和責任管理的做法值得我國借鑒。

(2)完善的儲量管理分類體系。國外市場經濟國家的儲量管理體系分為資源性儲量管理和市場性儲量管理兩類，其中資源性儲量管理部門為政府資源管理部門，市場性儲量管理部門為證監管理機構。資源管理部門主管資源儲量信息的統計與發布，證監部門對上市礦業公司運作中的礦產資源儲量信息進行管理。而我國目前的資源儲量管理僅僅可以稱之為資源性儲量管理，管理部門為各級國土資源管理部門，專門而規范的市場性儲量管理總的來說還屬于空白。為了滿足我國礦業企業有關儲量在證券交易所上市的需要，應探索制定適應市場性儲量管理需要的估算人員機構管理制度、估算報告編寫標準、資源儲量分類標準和估算技術方法指南等法規性要求，從而推動我國的礦業資本市場建設，不斷完善我國的礦產資源儲量管理制度。

(3)對資源儲量利用效率多為間接管理。國外礦產資源儲量管理的內容和范圍與我國差異較大，國外的儲量管理主要是向礦業企業提供安全、環保、經濟政策等相關信息，不對具體礦山的儲量利用進行直接監管，不對礦山的儲量利用效率進行統計。在國外礦業經濟專家來看，礦山的開采回采率與礦產品的市場價格密切相關，儲量利用效率高低是企業自己的事而不是政府所能掌握的。而我國礦產資源儲量管理的內容和范圍較國外要寬，除市場性儲量管理幾乎空白之外，儲量管理從儲量評審備案、登記統計，到礦山儲量動態監管、礦產資源開發利用“三率”管理、壓覆礦產資源儲量管理、地質資料管理等均是我國礦產資源儲量管理的范疇，涵蓋了宏觀的資源形勢分析到微觀的單個礦山的儲量利用監管等多方面的內容。對比來說，由于社會誠信體系、市場經濟體制、歷史延續等多種原因的明顯差異，導致我國的礦產資源儲量管理特別是礦山資源儲量開發利用效率的管理模式是直接的、具體的方式。這種方式導致我國行政干預過多，行政管理成本較大，市場機制的調節作用沒有充分發揮，因此，隨著我國社會誠信體系建設和市場經濟體制建設的不斷完善，我國對資源儲量利用管理的方式也應參照國外做法而做出改變。

(4)強調保護公眾投資者的利益。國外市場經濟國家的礦產資源是公眾投資的標的，政府對標的的真實性進行監控，以保護社會公眾投資者的利益。我國的礦產資源儲量管理主要是站在國家的立場上，政府作為國家利益的代表，通過資源儲量管理促進礦產資源的保護和合理利用，以維護國家所有者的權益；國外的礦產資源儲量管理主要站在公眾的立場上，通過促進資本市場的健康發展，以維護廣大投資者的利益。兩者之間看似一致，實際存在較大差別。實現國家利益往往會因為缺少有效的監督制約機制而落空或效果變差，而實現投資者利益卻可能因為不乏監督者而容易實現。因此，我國要切實取得礦產資源儲量管理成效，首當其沖的是必須建立掌握國家真實礦產資源儲量數據的管理機制，在這一點上需要借鑒國外的做法，建立市場性儲量管理體系，大力推進礦業資本市場建設，以市場性資源管理帶動資源性儲量管理，從而推進我國礦產資源儲量管理的全面進步。

[1] 國土資源部油氣資源戰略研究中心.國外礦產資源儲量管理制度研究報告[R].北京：國土資源部油氣資源研究中心，2012.

[2] 張明燕，王志紅.加拿大礦產資源儲量管理實況[J].中國礦業，2007(6)：17-19.

[3] 王 峰，王 澍.國外礦產儲量管理主要特點及對我國的啟示[J].中國礦業，2012(10)：5-8.

2016-06-17)

王素萍(1978—)，女，研究員，101149 北京市通州區259信箱。