西部民族地區基層政府治理困境及變革路徑

劉勝良

摘要：我國西部民族地區正處于從傳統農業社會向現代工業社會、半封閉型社會向開放型社會的快速轉變期。從實踐來看，基層政府存在治理觀念陳舊落后、治理機制剛性僵化、府際組織協同困難等問題。官僚文化意識影響深遠、學習型政府構建不力、公民社會發育不良是基層政府治理困境的主要成因。堅持以人為本、強化基層政府社會善治理念，建立多元互動協同治理網絡，構建現代法治型基層政府，健全治理評價追責機制，加強行政倫理常態化教育，是西部民族地區基層政府治理變革的實踐要求和路徑。

關鍵詞：西部民族地區;基層政府;治理困境;治理能力;善治

中圖分類號：D67

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0029-04

我國西部民族地區正處于從傳統農業社會向現代工業社會、半封閉型社會向開放型社會的快速轉變期，在這特殊的歷史發展時期，社會潛伏的矛盾更易爆發，治理難度俞益加大，基層政府必須解放思想，更新觀念，整合資源，建立科學開放、多元協同的善治模式。

一、當前西部民族地區基層政府的治理困境

我國古代思想家早就認識到基層治理的重要性和艱巨性，所謂“安邦之難，難在固本;治國之難，難在強基”。基層政府是國家政策的執行者，是底層百姓訴求的保障者，也是群眾怨氣的直接發泄對象，在治理過程中，極易引發社會沖突。

1.治理觀念陳舊落后。我國政府體制是金字塔形結構，政府由中央—省—市—縣—鄉五個層級構成，政府實行單一的“干部委任制”。基層政府在長期的實踐中形成了以嚴格的管控為手段的治理思維，尤其在工業化、城鎮化的初步發展期，基層政府執行政治統治和社會管理職能主要依靠對公眾、社會和企業進行控制和管理，在經濟社會發展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守舊”，按照既有的“章程”理政，形成一種自上而下的“權力流動”，不能適應新的實際變化，忽略公共管理中涉及的多元主體的利益表達和訴求，甚至侵害某一主體的利益。如前些年，由于無視民族文化的特色，許多民族地區的城鎮建設失去了民族特色和地方特色，出現了“千城一面”的現象，[1]由此帶來公眾對基層政府的憤懣與不滿，對其治理理念的排斥，抑制了民族地區的全面發展。

2.治理機制剛性僵化。治理機制剛性僵化，是指基層政府在治理公共事務中，不能根據公共問題的具體實際培育起一種“情景”思維能力以調整固有的治理體制，而是硬性地沿用原有治理機制的狀況。基層政府治理機制剛性僵化表現為：一是治理主體間關系剛性僵化。在治理公共事務的認知上，存在著治理是政府的事，政府與其他社會組織、公民是涇渭分明的不同主體，其他組織和社會公民是看客和路人的觀念。即使把社會組織和公民納入治理主體范疇，在公共事務治理過程中，它們的合作往往也是流于形式，沒有形成利益共享、責任共擔的合作治理體制。2014年昆明近郊普寧縣在土地征用中，基層政府忽視與民間力量、社會公眾的溝通而導致的暴力沖突事件，就是一個例證。二是治理手段剛性僵化。在社會治理過程中，基層政府習慣于使用公權力手段。公權力手段作為政府治理社會的手段，具有權威性和強制性特征，但基層政府公職人員往往將公權力視為社會治理的最有效手段，忽略了其他如市場化、社會化、自治等手段的合力運用。公權力手段體現的是一種自上而下的非平等的治理工具，必須遵循預先設定的固有程序，顯得剛硬僵化。三是治理過程剛性僵化。當社會公共問題出現時，尤其是出現重大公共問題時，基層政府是治理的主要組織者、實施者，基層政府必須嚴格依照程序逐級上報，往往是重大問題等待上級的決策，不會輕易采取靈活的方式，這樣容易錯失解決問題的最佳時期，給公共治理帶來損害。四是治理機制動力不足。基層政府對公共事務的積極治理活動需要構筑長效的動力源泉，才能使公共問題的治理成為一項持久高效的活動。目前，基層政府治理活動的運行更大程度上依賴的是權力的強制性。當權力的強制力較弱時，政府對公共事務的治理活動難以開展或進展緩慢;當權力的強制力過強時，往往表現出一個強勢政府，引發社會群體的心理抵觸，治理效果同樣會大打折扣。

3.府際組織協同困難。府際協同困難表現為：一是權力本位嚴重導致府際協作艱難。在治理公共問題中，政府間的合作主要依靠“權力”間的合作，這種合作在上下級政府間的合作相對順暢，但同樣存在上下級政府之間的博弈，出現“上有政策下有對策”的不合作行為。在基層一級政府不同部門之間，當一些復雜性的公共問題出現時，尤其是涉及到需要多部門協同解決問題時，政府之間就會出現對部門有利時都去管、無利時都推諉的狀況。在運作中出現執法力量分散，執法依據不一，降低了治理效率，無法形成政府間治理的充分協調統一。如同為市場管理機構的工商、物價、衛生、技術監督部門，它們往往根據自身職能劃分的差異而各自盤算，各自為政。二是信息碎片化使府際溝通不暢。溝通不暢是政府間在治理公共問題中的癥結之一。面對公共問題的出現，垂直管理系統中的政府部門會及時把信息上傳下達，但橫向管理系統的部門就很少主動地溝通、傳遞信息或傳遞信息不全，唯恐自身喪失信息優勢，進而在合作中喪失話語優先權。在相對落后的西部農村地區，基層政府缺乏更多的現代技術設備，缺少更多操作信息高速傳遞技術的專門人才，致使組織協同更加困難。三是政治晉升博弈使府際協同受阻。政府各級及基層同級不同部門間的官員都存在政治晉升博弈現象，在這場政治博弈中，官員們看重的是政治收益，因為晉升的名額是額定的，某一官員的晉升意味著另一官員的落榜，而現行官員政績以GDP為主要的考核標準的方式，使擔心他人利用合作提升政績的官員而采取不合作或淺合作行為。

二、西部民族地區基層政府治理困境的原因分析

多年來，西部民族地區基層政府在治理實踐中形成了具有一些地方特色的治理機制和治理習俗，但治理體系和治理能力現代化水平還普遍較低，亟待提高，其根源主要在于受特定的區域政治、文化、社會環境的影響。

1.官僚文化意識影響深遠。受中國兩千多年的封建傳統思想和新中國初期計劃經濟的影響，官僚文化意識在公職人員中仍占主導地位，直接影響了基層政府治理模式。一是官本位現象依然突出。隨著市場經濟和改革開放的深入發展，西部民族地區基層政府雖然在提供公共服務方面有較大改善，但在行政管理過程中，盛行官本位思想。中國長期存在的臣民文化在民族地區基層社會彌散更甚，體現在公務員身上即自認為是父母官、擁有馭民的權力，以權位的高低作為理政的指南，而一些漢族干部粗暴的官本位行為往往被一些少數民族群眾曲解為民族壓迫，進而產生民族對立情緒，加大了基層干部掌控、治理公共問題的難度。二是權貴集團的形成。西部民族地區在市場經濟建設的過程中，推動了經濟的繁榮，但在一些地區形成了權貴集團。所謂權貴集團，指權力與資本合謀，排擠非權貴（尤其是中小企業）通過誠實勞動、合法經營及智慧創造獲得財富的出路為手段，形成固化的利益集團。權貴集團常常憑血緣、姻緣關系及密友關系而獲得政治領導人的信任、提拔以及重大經濟項目上的支持、合作。權貴集團使其他中低收入群體參與社會治理的積極性降低，將自己視為社會的局外人，公共事務高高掛起。三是庸政懶政現象依舊普遍。一些基層官員工作推諉、辦事拖拉、在崗不謀事的問題仍然存在;一些基層干部本著“只要不出事、寧愿不做事”的態度混日子，將“等靠要”視為工作重點;一些基層干部對基層需求不聞不問，對群眾疾苦熟視無睹，工作左躲右閃，大打“太極拳”，降低了政府的公信力，嚴重影響了政府在社會治理中集結群眾的感召力。

2.學習型政府構建不力。“置身于治理環境中的政府必須學習一種適宜的、和往昔那種等級制度思想模式相反的運作規范。”[2]西部民族地區基層政府普遍還停留在推崇等級權威的傳統型政府階段，組織學習能力不強。一是沿用傳統學習理論。傳統學習理論把獨立的個體作為學習的出發點，將個體行為能力的改善視為學習能力提升的標準，但這種“單線式”“片面式”學習理念只能造就個別人的優秀，難以達到整個組織能力的提升。因此，樹立“復線式”“全面式”學習理念是解決基層政府能力的基礎工程。二是難以整合共同愿景。學習型政府以共同愿景為粘和劑，“如果沒有共同愿景，就不會有學習型組織”。[3]沒有共同愿景的政府，充其量只是被動型學習或者適應型學習，只有當政府公職人員致力于實現某種來自內心深處極度關切的事務時，才能形成創造型學習。西部地區基層政府結構復雜，組織文化龐雜，價值觀念差異巨大，要把基層政府整合為“全心全意為人民服務”的共同愿景組織面臨較大障礙。三是難以根除局限思考的學習智障。彼得·圣吉論述了學習智障中的局限思考問題。所謂局限思考，是一種狹隘的“固守本職”觀念，人們在處理事務中不愿意或不能以系統整體的方式思考問題。政府組織之間局限思考使得公共治理碎片化，政府條塊分割、各自為政，甚至出現“地方保護主義”情形。

3.公民社會發育不良。公民社會是相對于于政府、企業之外的獨立的民間組織，它是通過自愿集結成社、自主參與公共事務活動、自由討論公共問題而形成的民間公共領域。它既不屬于政府部門，也不屬于企業性質，是介于政府和企業間的“第三部門”。在現代化過程中，西部民族地區公民社會發展存在營養不良、發育不全的狀況，影響了政府治理的效率。一是政府主控明顯。西部民族地區公民社會雖然具有明顯的官民雙重性，但從總體上看是一種典型的政府主導控制型組織。在關西南民族地區政府管理的調研報告顯示，35.5%的調查對象認為居委會和村委會是基層政府，25.8%的調查對象不知道，只有38.7%的調查對象了解其屬于居民自治組織。[4]大多民間組織是政府創建并受其管控，尤其是經過合法登記程序的社會組織，它們對政府的依賴性特別高，在公共事務治理過程中不敢挑戰政府決策，無法體現社會治理中的合力優化決策的作用。二是公民社會組織面臨財力危機。由于西部地區經濟發展相對落后，公民社會組織可持續資金明顯不足，主要資金來源要么依靠政府，要么依靠外來資金，大大消減了公民社會的自主性和風險性，在公共事務治理問題上，很大程度上可能出現附和或對抗現象，不利于公共事務治理的合作與優化。三是公民社會組織成員整體素質不高。西部民族地區公民社會組織存在缺乏專業人才、組織內部管理不規范等問題。公民社會要求組織成員具有理性行為能力、與他人的良好溝通能力、參政議政和捍衛自身利益能力等基本素質。但在現實中，公民參與組織的熱情不高，缺乏參與組織的歸屬感，一些人在個人訴求沒有得到滿足之后出現“政治參與冷漠癥”現象，嚴重影響了公共問題治理的效果。

三、西部民族地區基層政府治理變革的實踐路徑

西部民族地區基層政府在全面深化改革的攻堅期，應結合地區實際，利用后發優勢，構建上下左右協調、法治完備健全、責任明確長效、教育有的放矢的治理格局。

1.堅持以人為本，強化社會善治理念。西部民族地區在社會治理過程中，不斷總結治理經驗，以善治治理理念引領社會治理新常態。善治是政府的良好治理行為，是政府在管理活動中以最少的社會資本耗費獲取最大的公共利益，滿足最大多數人的公共需求的管理活動。善治非人治，是用法治做保障，形成政府負責、企業協同、公民參與的治理體系。一是基層政府公職人員要樹立以人為本思想。基層政府公職人員是決策的制定者和實施者，要有強烈的為人民服務的責任意識，“以人為本，就是以人為中心，把人的全面發展，作為每屆政府、每屆領導人的終極關懷。”[5]在公共問題治理中，堅持以人為本，才能保障公共事務的“公平正義”。二是基層政府在施政策略上，要改變傳統的以管控型為主、以命令—服從為代表性的治理模式，走向現代服務型為主、以協商—共治為代表的治理模式。當然以現代服務型為主的社會治理，不是要摒棄管控職能，而是注重轉移基層政府的主要職能，以善治為主，以控制為輔助。云南臨滄基層政府實施的“一體二會”（黨群致富聯合體、新農村建設理事會、產業協會）治理模式，以實現公共服務最大化為目的，調動了民族地區人民全面建成小康的積極性。三是基層政府在治理路徑上，要實現從封閉向開放轉向。基層政府由于特殊的歷史、地理因素，常以決策主體的利益綜合代替社會整體利益，忽視了公眾的利益表達，影響了政府治理的公共性和公正性。因此，基層政府應構建多元主體參與的透明治理機制，激發社會組織、公眾的參與熱情，將公共權力置于陽光之下，提升公共事務治理的智力平臺，實現公共治理的最優化。

2.建立多元互動協同治理網絡。實現基層政府治理能力現代化，關鍵在于實現政府、企業、公民社會的多元主體共同參與、協調、互動與合作的網絡治理機制。一是要厘清政府、企業、公民社會的邊界。在經濟治理中，要按照市場經濟的邏輯規則運行，政府是市場規則體系的制定者，其主要在于提供一個公平競爭、高效有序的市場環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在社會治理中，政府要減少對基層社會的直接管控，要培育公民社會的發展，健全民間社會組織。浴火重生的貴州甕安縣探索基層治理民生的“三議三公開制度”，群眾的事群眾議、群眾定，群眾干、群眾管，激發群眾參與基層社會的管理，基層社會自組織不斷成長，在治理事務中同政府磋商，彌補政府失效和市場失靈的現象，優化了社會治理。二是要形成多元互動的社會治理網絡。基層政府從傳統的無所不管的管制型治理模式中解脫出來，形成政府、社會、民眾各負其責、各履其職、共享其果的社會治理格局，實現從政府單一主體的控制型管理向多元協同型治理轉變。為實現公共利益的“最大公約數”，拉薩市城關區政府實施的社區網格化管理，確立“1+5+X”（1個社區，分住戶、企事業單位、宗教場所、綜合等5種類型，多個網格員對應負責制）的網格力量模式，推行“網格全覆蓋，工作無縫隙”的策略，實現網格中的所有工作都在基層政府的管理和服務中，發揮各個主體的能動性，提高了群眾對政府執政的滿意度。[6]三是要創新多元主體互動協同治理的平臺。信息化時代，借助網絡平臺，重視社會、公民參與渠道的便捷化、多樣化和立體化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服務網絡平臺，就公共問題的治理，拓展政府與企業、公民的平等對話的時空，完善多元主體協同參與治理的方式。新疆庫爾勒市“智慧社區”管理平臺，推行“單位化管理、網格化覆蓋、社會化服務”，利用現代科技和網絡手段，增強了社會治理活力，實現了服務居民的目的。

3.構建現代法治型基層政府。“從新制度經濟學的角度來看，只有通過制度構建，形成一種有效的激勵約束結構，才能規制或緩解各種機會主義行為，克服個體理性與集體理性的悖論，將人類行為導入財富創造性活動，而避免其從事諸如尋租、腐敗等非生產性和分利性活動。”[7]現代法治政府建設是基層政府變革的必然趨勢。一是弘揚法治精神。法治體現社會成員的共同價值觀念和政治道德信念，在社會治理過程中要求政府、個人和社會機構都必須遵循，具有權威性和高效性特征。基層政府帶頭弘揚法治理念，以法治規范治理行為，政府機關和工作人員在憲法和法律范圍內活動，社會治理就會有章可循，使決策更加民主、科學和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基層政府是講規則、守規矩的政府，在社會治理過程中注重程序正義，杜絕治理行為中的任意性、隨意性和越權行為。同時，基層政府要向社會公眾宣傳公眾參與政府治理過程的程序，建立激勵公眾參與的機制，保障公眾的有序參與和有效參與。三是強化行政監督的常態化。基層政府要強化自身的法律責任機制，自覺接受行政執法監察，接受權力機關——人大的監督和質詢。行政執法監察及廉政監察要對基層政府所有成員實施全方位、零死角監督。在監察過程中，特別注重投訴機制的建立和完善，如廣西河池建立的“網絡問政”“河池民聲”專區，積極回應公眾對政府公職人員的行政不作為甚至職務腐敗問題的查處，強化了問責效力。

4.健全治理評價追責機制。“中國地方官員的治理機制的核心要素是地方分權、財政分成、政治錦標賽和晉升競爭。”[8]政府治理先治官，建立科學的治理評價制度，實施每一治理環節都有人負責任的制度。一是健全干部政績考核制度。改變傳統的以經濟錦標賽為主、以GDP為標尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部門和上級管理部門對干部政績的考核方式，加大社會公眾對干部的意見和評價權重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思維，敢于創新的干部提拔到領導崗位上，完善干部選拔任用制度，營造激發人才活力的政治生態環境。二是形成全面追責機制。基層政府公職人員要做到在其位，謀其職，推行“民主政府”“透明政府”的施政環節和程序，既向人民負責，又向上級負責，接受人民和上級政府的問責。同時還要養成自我問責的習慣，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷問，甚至引咎辭職以表失職的愧疚之情。三是強化公民異體問責機制。公民異體問責克服了行政同體問責和立法司法機關“準同體問責”中存在的“官官相護”“不打自己臉”的問責弊端，能夠更直接、更有效地提升政府履職效能。要營造公民問責文化氛圍，培育公民社會，支持激勵公民參與問責行為，以法制保障公民的問責活動，使異體問責成為公民的份內事，促進基層政府的善治行為。

5.加強行政倫理常態化教育。良好的行政倫理是西部民族地區基層政府善治的內蘊要素，是良好治理的重要前提。行政倫理體現了政府的道德責任，展示了政府的“組織良心”，它主要涉及“政府行動的正當性和合理性，亦即領導、決策和執行等行政活動的合法性問題，包括公務人員個體在行政管理實踐中的道德觀念、道德活動與道德規范，也包括行政主體作為群體及組織機構在行政活動中所應遵循的價值規范”。[9]一是開展網絡化行政倫理教育培訓。在基層公務員中開展常設性教育，上級政府中的“政治精英”和高校中的專家學者進行學理性和職前基本從業培訓，行業機構開展縱向業務培訓，黨校（行政學院）開展政治方向性教育培訓，讓他們明白公權力的來源，樹立正確的職業道德觀、權利義務觀和是非善惡觀。二是更新行政倫理教育方式。行政倫理教育要從“說教式補課類培訓”為主的教育方式向“思辨式應用類培訓”的教育方式轉化。思辨式應用類培訓主要展現出“‘價值思辨和‘綜合應用”這兩種特質。[10]在培訓中，運用情景模擬和案例分享的互動式教學模式，針對基層治理的倫理困境，運用多學科知識，鍛煉學員的思維能力，讓基層公務員對公共事務進行價值層面的思考與辨別，提出解決問題的最佳途徑，既解決公共問題的治理難題，又避免工具理性的泛濫。三是營造創新型行政倫理文化。行政倫理文化作為特定的文化現象，是在行政環境、行政體制及其運轉過程中，通過特定的心理定勢、文化積淀和潛移默化而鑄就的道德意識、道德習慣和倫理傳統。在不斷變化創新的時代條件下，基層政府要營造一種創新的倫理文化氛圍，汲取中外優秀的倫理文化因子，如廣西河池通過推廣群眾喜愛的劉三姐對歌、白褲瑤銅鼓表演等形式，宣傳政府執政方式，化解社會矛盾，以善治之道應對公共事務之變。

參考文獻：

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【責任編輯：閆生金】