美國高等教育績效撥款政策實踐及其啟示

摘要：受分權管理體制的影響，美國州際間高等教育績效撥款政策差異較大，但普遍具有“評估”基礎性、“談判”協商性和“主體”參與性等鮮明特征。這種撥款政策在有效體現州政府政策取向和響應問責制、提高高校辦學質量與效益的同時，也具有實施成本較高、容易導致高校出現功利化傾向等弊端。美國高等教育績效撥款的產生、發展及經驗教訓值得我們探究與借鑒。

關鍵詞：高等教育;績效撥款;美國

中圖分類號：G649.712

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0097-04

一、美國高等教育績效撥款的產生背景及其演進發展

20世紀80年代以來， 伴隨著“新公共管理”運動的影響、州財政預算緊縮和公眾問責的興起，美國高等教育財政體制發生了比較大的變革，其中一個重要的方面是各州撥款政策的設計普遍引入了績效因素。

首先，“新公共管理”運動的影響。20世紀70年代末，面對嚴峻的財政危機與信任危機，西方國家普遍開展了一場旨在將企業績效管理的理念引入政府管理領域的改革浪潮，這股浪潮稱之為“新公共管理”運動。該運動強調“競爭引入”“產出控制” 與“績效管理”等核心理念，主張用市場的力量來推進政府改革，通過績效評估來測評公共部門的產出績效，實行競爭、優勝劣汰的機制，促使公共部門提高公共產品和服務的供給質量與效率。這場運動為美國高等教育撥款政策的改革提供了堅實的理論基礎和充足的思想動力。

其次，州財政預算緊縮的壓力。高等教育規模擴張和州財政預算緊縮是美國實施績效撥款的直接原因。二戰以后，美國高等教育規模增長迅猛，至1971年，高等教育毛入學率已達50%，進入普及化階段。20世紀70年代末，里根政府實施財政緊縮政策，聯邦經費投入大幅削減，開始強調州政府的責任。州屬高校的運行基本由州政府維持，州財政支持比例不斷下降， 1985-1995年，支持比例從44.9%下降至38.12%。[1]而同一期間，公立大學的學費增長了115%，兩年制社區學院增長了228%。[2]在教育成本和學生學費大幅上升而州財政日益緊縮的多重壓力下，政府、社會公眾均希望通過實施績效撥款政策來促使高校提高服務質量與水平。

再次，公眾問責的興起。高等教育規模不斷擴大、學生入學率不斷攀升而州財政負擔高等教育費用的愿望與能力卻日益減弱。[3]這些直接導致美國高等教育質量大幅滑坡，民眾對高等教育機構的信賴度銳減。1983年美國卓越教育委員會的《國家處于危險中》報告，在公眾中引發強烈反響，公眾不僅批評與譴責教學質量的平庸，而且更加關注高校“用納稅人的錢該做什么、做了什么”，關注公共資金使用的方向、效益與效果。在這種公眾問責興起和績效關注滲透的情況下，美國各州高等教育績效撥款的思想應運而生。

可見，美國高等教育績效撥款的產生既有新思想運動帶來的強勁推力，也有對州政府財力的現實考量;既響應了社會關注績效的訴求，也順應了世界高等教育財政撥款改革的基本趨勢。

美國高等教育績效經費政策主要經歷了績效評估、績效報告和績效撥款三個階段：

1.績效評估階段。20世紀80年代中期，為應對公眾對于高等教育質量的質疑，美國許多州開始制定和實施績效評估政策。主要是通過對公立高校本科生學習質量、教師教學質量及公共資源使用的效率與效益評估，促使高校查找問題、解決問題，達到提高內部績效和響應問責的目標。實踐表明，這種政策能夠實現提高內部績效的目標，但問責的目標很難達到，很多高校不愿意承擔問責的責任。至80年代末，這種政策開始衰落。

2.績效報告階段。20世紀90年代早期，為了修正績效評估的政策缺陷，美國一些州或地方政府開始實施新的法規，強制了公立高校的問責責任，明確要求公立高校陳述工作的目標與任務，并將工作的過程、結果及有效性向政府和公眾報告。績效報告政策依據信息的公開規則達到了問責的目標，但是這種政策耗資巨大、細節較多，經常受到高校和教職工的抵制。至90年代中期，這種政策開始退步。

3.績效撥款階段。20世紀90年代中期，績效撥款在美國開始流行，到2001年，美國已經有19個州開始使用績效撥款。績效撥款直接體現了高校的經費分配與績效表現之間的關系，使得高校更加關注提高內部績效與追求問責。目前績效撥款政策在美國許多州還不穩定、不成熟，實施過程中還存在一些障礙或問題，但它代表了世界高等教育撥款制度改革的方向，在今后很長時間內將具有一種持續的發展勢頭。

二、績效撥款的實施過程

績效撥款的實施主要包括績效撥款的發起、設計與執行。為了更好地認識美國高等教育績效撥款的實施過程，下面重點選擇具有代表性的南卡羅來納州和田納西州作比較分析。

1.績效撥款的發起。美國高等教育績效撥款的發起有強制發起與非強制發起兩種方式。南卡羅來納州是由政府強制發起，1996年該州議會正式頒布了實施績效撥款的359號法案，規定了公立高校在9個領域的37個指標。[4]這種發起方式強調了政府的主體地位，而忽視了高校參與協作的重要性，不利于得到高校的認同和接受。田納西州是由高等教育協調機構和高校共同發起，1979年該州高等教育委員會宣布開始實施績效撥款項目，并與高校協商制定了10項績效指標。這種發起方式避免了政府的強制規定，體現了高校的主體地位。

2.績效撥款的設計。績效撥款的設計主要包括績效指標的選取、指標類型的選擇、績效“成功”標準的制定、績效撥款的水平等。

（1）績效指標的選取。績效指標的選取主要受績效撥款發起方式的影響。南卡羅來納州是政府強制發起，指標的選取更多地傾向于政府的政策取向與響應問責，然后才是關注高校的內部質量。田納西州是非強制發起，指標的選取傾向于關注高校內部質量與響應問責的結合，同時適度地關注州政府的政策取向。相對來說，田納西州績效指標的選取更具合理性、系統性，考慮了內部需求與外部環境的統一，既能獲得高校的認同，也能獲得政府與協調機構的支持。

（2）指標類型的選擇。指標類型一般分為投入指標、過程指標、產出指標與結果指標。南卡羅來納州是典型依賴過程的指標，37個指標中有50%以上是過程指標，而只有三分之一是關注高校質量的產出和結果指標。如學生畢業率、高校對州內市民的可使用度等。南卡羅來納州是全美選用績效指標數量最多的州。田納西州重點關注產出指標，10項績效指標中產出指標占6個，包括畢業生一般標準化考試成績、專業的外部評議成績等。另外，田納西州對辦學使命不同的兩年制社區學院和四年制高校，分別設定了不同的績效指標。

（3）指標權重的確定。指標權重反映了相關利益主體的發展傾向，有平均權重與非平均權重兩種。南卡羅來納州采用的是平均權重，每個指標的權重都相同，這樣難以突出政府發展的重點。田納西州采用的是非平均權重，按照百分制形式賦予每個指標不同的權重;非平均權重能夠突出發展的重點，但容易導致高校片面追求權重大的區域，出現短期的功利化傾向。

（4）績效“成功”的標準。衡量績效“成功”的標準有三種方法：高校自身的縱向比較、同類高校的橫向比較、與事先設定的目標比較。南卡羅來納州采用同類高校之間的橫向比較，這種方法帶有明顯的懲罰性與競爭性。主要是將全國范圍內同類高校的平均表現設定為基礎標準，將教育經費分為與上一年等量的撥款經費和當年新增的撥款經費兩部分;等級達到或超過標準的高校，將獲得與上一年相同的撥款經費;沒有達到標準的，則按上一年所得經費的3%-5%扣減;只有“明顯超出標準”的高校才能獲得一定比例的新增經費。[5]田納西州采用的是縱向比較與橫向比較相結合的方法，這種方法具有典型的非競爭性與純獎勵性的特征。如績效表現突出的高校可以獲得額外的獎金，但績效表現不佳的高校不會受到懲罰;一所高校獲得獎金與否及獲得數額的高低，不會影響到其他高校的經費撥款和獎金數額等。

（5）績效政策的評估。南卡羅來納州一般每2年或3年評估一次，評估小組由高等教育協調機構、政府立法部門及相關學術委員會的代表等組成，評估涉及的指標調整、權重修改等的決定權由政府負責。田納西州每5年評估一次，評估小組由高等教育協調機構、高校的代表等組成，評估修改的最終決定權歸評估小組負責。

（6）績效撥款的水平。南卡羅來納州是全美唯一將教育經費全部進行績效分配的州，其他州績效撥款的數額基本維持在0.5%-6%的水平。田納西州除了第一階段（1979-1982學年）是2%，其余各階段均維持在5%-5.45%左右。兩個州的績效撥款水平有著巨大差異，最主要原因是兩者績效撥款實施的目的不同，南卡羅來納州是為了推動整個州高等教育預算管理的改革，[6]而田納西州則是追求一定程度上的高校內部績效提高與響應問責。

3.績效撥款的執行。績效撥款的執行主要涉及績效撥款的領導群體、執行時間與配置方式。

（1）領導群體。南卡羅來納州最初階段只是由政府政策制定者領導，后來逐漸轉移給了高等教育協調機構和商業界的領導。田納西州的領導群體包括高等教育委會員、公立高校領導、相關協調機構人員等。

（2）執行時間。南卡羅來納州一般給予的時間較短，比較倉促。田納西州給予的執行時間較長，照顧到了每個利益群體，相對來說比較合理。

（3）配置方式。南卡羅來納州與田納西州的績效經費都是政府正常的年度預算經費，不是額外資金，這樣避免了州財力波動的影響，保證了撥款的長期性與穩定性。不同的是南卡羅來納州是將教育經費全部以績效的形式進行配置，而田納西州是將績效經費從教育預算中單列出來，然后根據高校的績效表現進行配置。

三、主要經驗與不足

通過對美國高等教育績效撥款的產生、發展及兩個州實踐的比較分析，可以看出美國州際間績效撥款政策差異較大，但有著許多共同的做法和經驗，及所面臨的一些共同挑戰。

1.主要經驗。（1）設立撥款的中介組織。美國在政府與高校之間普遍設立了撥款的中介組織，這種組織起著雙重的協調作用，既代表政府實施高等教育管理政策，又幫助高校向政府表達訴求和爭取利益。如田納西州的高等教育協調委員會具有緩沖器的作用，負責有關績效撥款目標的規劃制定、提出新的政策法案、組織周期性評估等;南卡羅來納州的高等教育委員會則負責調研規劃、參與管理州績效撥款項目的設計與實施等。

（2）具有完善的績效評估體系。完善的績效評估體系是績效撥款政策實施的前提和基礎。美國所有已經實施績效撥款的州都有一套完整的績效評估體系。如田納西州設計了一套包含投入、過程、產出與結果相結合的績效評估指標體系，不僅含有對普通項目的標準評估，還包括一些專項的標準評估。南卡羅來納州設計了一套針對不同類型高校、不同內容的績效評估指標體系。

（3）建立周期性的政策評估機制。績效撥款政策的改進離不開評估的實踐，只有進行不斷的數據評估、責任、改進等的循環實踐，才能貫徹績效撥款政策的長期戰略。如田納西州每5年進行一次評估，南卡羅來納州則是每2年或3年進行一次評估。

（4）鼓勵各利益主體的參與。績效撥款的實施是一項復雜的、敏感的系統工程。[7]它不是某一利益主體的單方面行為，只有政府、高校、協調機構、社會公眾等各利益主體的共同參與和合作，才能保證績效撥款實施的效益和效率。田納西州的績效撥款雖然是非強制發起，但也充分考慮了政府的政策取向;南卡羅來納州的績效撥款雖然是政府強制發起，但后來也逐漸將高等教育協調機構、高校等納入了主體范圍。

2.不足與挑戰。（1）指標設計方面。績效指標的設計是績效撥款政策的核心。指標設計過少，不能全面反映政策的內容;而指標設計過多，不僅不能突出政策重點、不利于操作，而且實施成本巨大。因此，如何科學、合理地選擇指標的數量，如何在量化指標與質化指標之間做出平衡選擇，如何在投入指標、過程指標、產出指標之間把握分配的側重點，這些都是各州亟待解決的問題。

（2）功利化傾向方面。績效撥款在強調績效、責任和效率的同時，不可避免地會導致一些高校通過采取一些不正當的手段來達到目的，如為提高畢業率而降低畢業生門檻、注重權重高的績效項目而忽視權重低的項目等。因此，如何避免功利化是各州迫切需要關注的問題。

（3）政策執行效果方面。高校作為績效撥款政策實施的重要主體，其對政策的認同性及參與度直接影響政策的執行效果。但是目前許多州績效撥款政策的影響力只達到高校領導層這個層級，并沒有真正影響到院系層級和教師群體，而他們才是真正能改變教育質量的關鍵因素。因此，如何擴大高校各層級群體的參與度成為各州政策執行需要關注的重點問題。

四、總結與啟示

在國際高等教育撥款改革的浪潮中，美國高等教育的績效撥款政策堪稱典范，受到了很多國家的普遍關注。盡管學者們對這一政策的實施過程與預期目標褒貶不一，但作為一種資源配置的方式，美國績效撥款政策至少讓高校明白，要想獲得更多的資源支持，必須有更好的產出或成果。

美國高等教育績效撥款實施歷史悠久，積累了豐富的實踐經驗。它雖沒有達到讓所有利益相關方完全滿意的程度，但至少對于促進高校提高辦學績效、追求問責與關注政府的政策取向具有很好的激勵作用，對于美國整個高等教育系統效益的改進與良性循環機制的形成具有積極意義。還應當看到，美國高等教育績效撥款政策是把雙刃劍，它既可以達到提高高校績效、質量、責任與效率的目的，也可能產生一些無法預計的負面效果，比如一些高校為追求短期利益而出現功利化傾向、一些州的政策由于忽視高校的主體地位而遭到抵制、由于指標設計不科學而導致實施成本巨大、由于忽視教師群體參與而導致政策執行效果不佳等等。

具體操作中，美國高等教育績效撥款運作的核心部分是其設計環節的要素體系，該環節要素設計的科學與否直接影響著政策實施的效果。原則上績效指標數量不宜過多;權重的設定既要突出發展的重點，又要避免出現功利化傾向;績效“成功”標準的制定應考慮純獎勵性與競爭性的結合;績效撥款的數額不宜過低也不宜過多;績效的配置方式必須具備持續穩定的資金支持等等。

美國高等教育績效撥款運作的成功與其所體現的一些共性特征密切相關。如普遍設立撥款的中介組織、具有完善的績效評估指標體系、鼓勵各利益主體的參與等，這些做法雖不能確保各州績效撥款政策運作的長期性與穩定性，但它對于克服績效撥款實施過程中的一些困難起到了至關重要的作用。

總之，美國高等教育績效撥款政策是基于美國頗具特色的分權共治模式與高度市場化的管理體制而設計的。美國市場經濟體制已經相當成熟，高校也歷來強調自治，因此，很容易接受市場調節。

美國高等教育績效撥款的運作實踐，對于推進我國目前高等教育績效撥款改革具有重要借鑒意義，就此，筆者提出以下建議：

一是加強績效撥款的理論研究，提高我國高等教育績效撥款實施的理論指導水平。目前重點是要探索績效撥款實施的要素框架體系、大學撥款公式的設計、高校會計制度如何對接績效撥款的執行、績效“成功”標準的制定、績效撥款水平的設定等等。二是加強績效撥款的立法建設。應盡快以立法的形式將績效撥款納入高等教育法律法規中，保證績效撥款的實施有明確的法律保障。[4]三是建立績效撥款的中介組織，增強協調性，避免政府直接操作。四是探索建立分層分類的高校績效評估指標體系，使每一類型、每一層次的高校都有一套適合的績效評估指標和評估標準;同時，要委托社會中介機構開展對高校的外部評價，為我國高等教育績效評估的全面實施積累經驗。五是建立多政策參數撥款公式，強化政策參數對高校質量改進、辦學使命及政府政策取向等的引導。六是建立績效政策的周期評估制度，成立評估小組，對我國現行的項目支出績效分配政策進行評估與調整，為基本支出績效分配政策的制定和執行提供支撐。同時政府要逐步轉變在高等教育撥款政策制定中的主體角色，要更多的吸納高等教育協調機構和高校的領導者、院系、教師及社會公眾的參與，加強各利益群體的協商與合作。特別是要結合我國的現實國情，采取循序漸進、逐步實施的模式來推進我國的高等教育撥款改革。

參考文獻：

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[6]邵巍巍.美國高等教育績效撥款研究[D].華東師范大學碩士學位論文，2008∶50-51.

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【責任編輯：孫巍】