我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的構(gòu)建與完善

于佳萌 北京福瑞永康科技有限公司

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我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的構(gòu)建與完善

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摘 要：我國(guó)正在推行中的行政公開(kāi)存在著一些不足之處。我國(guó)目前行政信息公開(kāi)相關(guān)立法不到位；制度規(guī)范不科學(xué)；程序方面的保障和救濟(jì)也有諸多缺陷。針對(duì)這種現(xiàn)狀，我國(guó)在行政信息公開(kāi)方面應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從修改、制定有關(guān)的法律入手，建構(gòu)系統(tǒng)的行政信息公開(kāi)制度體系。

關(guān)鍵詞：行政信息公開(kāi) 行政信息公開(kāi)制度 屏蔽審查程序

行政信息公開(kāi)的推行與《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布，被譽(yù)為是構(gòu)建和諧社會(huì)開(kāi)的一扇明窗，是我國(guó)行政信息公開(kāi)邁向法制化及權(quán)力在陽(yáng)光下透明運(yùn)行的標(biāo)志。不但規(guī)范和約束政府行政公開(kāi)信息的行政行為，也為社會(huì)和公眾監(jiān)督政府行為提供了強(qiáng)有力的保障，結(jié)束了我國(guó)行政信息公開(kāi)無(wú)法可依的局面。然而，即使《條例》頒布實(shí)施，并不等于說(shuō)我國(guó)各級(jí)政府及其行政部門就會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)法治化，自覺(jué)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的透明化。

一、我國(guó)行政信息公開(kāi)制度仍舊存在的主要問(wèn)題

（一）行政信息公開(kāi)制度在全國(guó)范圍內(nèi)仍不統(tǒng)一

在《條例》出臺(tái)之前，全國(guó)有14個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和16個(gè)較大的市都推行了行政信息公開(kāi)的試點(diǎn)，已經(jīng)制定了本地區(qū)、本部門的一些信息公開(kāi)的規(guī)定?！稐l例》出臺(tái)以后，清理地方原來(lái)的規(guī)章便成為當(dāng)務(wù)之急。而統(tǒng)一國(guó)內(nèi)相關(guān)法律，直接關(guān)系到《條例》實(shí)際實(shí)施的效果。

（二）《條例》的法律位階較低，使其實(shí)施效果大打折扣

《政府信息公開(kāi)條例》的立法方式是采取行政法規(guī)的形式，雖能在全國(guó)范圍內(nèi)適用，但國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)來(lái)制定行政法規(guī)，違背了“自己不能做自己的法官”的原則（規(guī)章也有此問(wèn)題），由自己規(guī)定自己的權(quán)利義務(wù)，只能產(chǎn)生沒(méi)有保障的權(quán)利和沒(méi)有監(jiān)督的義務(wù)。同時(shí)，從世界各國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施的有關(guān)信息公開(kāi)立法的情況來(lái)看，在立法層級(jí)上大都由國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的，有些甚至是作為國(guó)家的基本立法來(lái)加以規(guī)定。因此，在我國(guó)，只有由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定《政府信息公開(kāi)法》，才能真正對(duì)各級(jí)政府的信息公開(kāi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）《條例》對(duì)主動(dòng)公開(kāi)范圍做出明確規(guī)定的立法方式存在問(wèn)題

從國(guó)外政府信息公開(kāi)的立法來(lái)看，一般都沒(méi)有規(guī)定主動(dòng)公開(kāi)的范圍，而只是規(guī)定了不公開(kāi)的內(nèi)容。除了不公開(kāi)之外的，都應(yīng)該公開(kāi)。這就是所謂以公開(kāi)為原則、以不公開(kāi)為例外的原則。我們?cè)谥贫ㄕ畔⒐_(kāi)條例的時(shí)候，雖然也體現(xiàn)了以公開(kāi)為原則、以不公開(kāi)為例外的原則。但是條例規(guī)定主動(dòng)公開(kāi)的基本要求和公開(kāi)的內(nèi)容，以及各級(jí)政府主動(dòng)公開(kāi)政府信息的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為此舉完全沒(méi)有必要，反而給《條例》制造了巨大的漏洞?！稐l例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)范圍，這樣就無(wú)形的造成對(duì)非《條例》規(guī)定而應(yīng)當(dāng)公開(kāi)內(nèi)容的排除，同時(shí)也模糊了排除事項(xiàng)的內(nèi)容，使得行政機(jī)關(guān)對(duì)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)握有較大的解釋權(quán)。而行政機(jī)關(guān)具有很大的自由裁量空間，這無(wú)疑將成為行政機(jī)關(guān)躲避公開(kāi)的又一“良招”，將會(huì)導(dǎo)致條例付之闕如，無(wú)法落實(shí)。

（四）《條例》規(guī)定的救濟(jì)手段仍有不足

行政信息公開(kāi)行為是一種具體的行政行為，因而行政信息公開(kāi)活動(dòng)發(fā)生的有關(guān)爭(zhēng)議主要采用行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式，這一點(diǎn)在我國(guó)頒布的《政府信息公開(kāi)條例》中已經(jīng)作了明確規(guī)定。

在救濟(jì)實(shí)踐中，兩種救濟(jì)手段往往只能采取非此即彼的選擇，很難發(fā)揮救濟(jì)制度的整體功效。首先，當(dāng)人們遇到信息公開(kāi)的爭(zhēng)議時(shí)，一般首先選擇裁決快、效率高的行政復(fù)議。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間具有行政隸屬關(guān)系和一定的利害關(guān)系，使得復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和公正性大打折扣，很難令人相信其能以第三者身份和立場(chǎng)來(lái)裁決糾紛。其次，行政訴訟程序繁多，專業(yè)法律知識(shí)要求高、審理周期長(zhǎng)、訴訟成本高等原因，一些民眾考慮的信息時(shí)效性、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間和精力等因素，往往并不愿意加入這樣一場(chǎng)訴訟，尤其是信息具有時(shí)效性，一年半載的官司之后，有可能心力交瘁打贏了官司，信息也失去了“利用價(jià)值”，所以許多人往往放棄自己的訴訟權(quán)利。這樣，救濟(jì)制度設(shè)置的實(shí)際效用就難以發(fā)揮出來(lái)。

二、制定、修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，為行政信息公開(kāi)的法治化提供充分的法律保障

制定一部專門的信息公開(kāi)法已經(jīng)成為我國(guó)知識(shí)界的廣泛共識(shí)，這從近年來(lái)學(xué)者們不遺余力的鼓吹中就可看出。如今，國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)正式完成。隨著條例的公布和實(shí)施，我國(guó)信息公開(kāi)的改革也會(huì)日漸走上規(guī)范化的軌道，從而實(shí)現(xiàn)由“分散式”向“通盤式”模式的轉(zhuǎn)換。然而，信息公開(kāi)法律體系的建設(shè)絕不是僅僅依靠制定一部信息公開(kāi)條例就能夠?qū)崿F(xiàn)的?？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)工作在我國(guó)才剛剛開(kāi)始。信息公開(kāi)法律體系的建設(shè)需要著重解決好以下兩個(gè)問(wèn)題：

（一）立法進(jìn)路

在信息公開(kāi)立法中由相關(guān)立法機(jī)關(guān)制定《政府信息公開(kāi)法》的方法，應(yīng)當(dāng)為我國(guó)所汲取。同時(shí)也應(yīng)注意到，雖然作為行政法規(guī)的《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)出臺(tái)，但有關(guān)信息公開(kāi)的地方性法規(guī)或規(guī)章的制定和修改仍然十分必要。當(dāng)各地的信息公開(kāi)改革都有了基本的規(guī)范依據(jù)并積累了眾多經(jīng)驗(yàn)之后，全國(guó)性的統(tǒng)一立法工作的開(kāi)展既會(huì)是水到渠成，又會(huì)更加科學(xué)。

（二）法律之間的協(xié)調(diào)

信息公開(kāi)法律體系的建立涉及到多部相關(guān)法律的制定與修改，因而必須做好彼此之間的銜接。在我國(guó)，除了要制定專門的《行政公共信息公開(kāi)法》以外，還要制定《隱私權(quán)保護(hù)法》、《新聞法》等配套的法律。同時(shí)，還必須與未來(lái)的《行政程序法》中有關(guān)行政公開(kāi)的規(guī)定保持和諧。此外，還必須對(duì)現(xiàn)有的《保守國(guó)家秘密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》等與信息公開(kāi)有關(guān)的法律進(jìn)行修訂，刪除其中某些不合時(shí)代潮流的規(guī)定。

三、增設(shè)新的救濟(jì)機(jī)制，即信息公開(kāi)委員會(huì)的申訴制度

鑒于我國(guó)行政復(fù)議和行政訴訟兩種救濟(jì)途徑存在的不足與缺陷，參照國(guó)外（主要是日本）的救濟(jì)制度，根據(jù)我國(guó)行政信息活動(dòng)、信息資源管理和信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)行政信息公開(kāi)救濟(jì)制度中還應(yīng)該增設(shè)一種程序簡(jiǎn)潔、裁決公正科學(xué)的救濟(jì)機(jī)制，即信息公開(kāi)委員會(huì)的申訴制度。用此一制度配合行政復(fù)議和行政訴訟制度，來(lái)提高整個(gè)行政信息公開(kāi)救濟(jì)制度系統(tǒng)的效用和力度。筆者認(rèn)為信息公開(kāi)委員會(huì)的組織及審理活動(dòng)應(yīng)有以下內(nèi)容：

（一）組成與性質(zhì)

參照日本《信息公開(kāi)法》第23條第一款，信息公開(kāi)委員會(huì)委員需從信息公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)選出，并經(jīng)國(guó)務(wù)院總理任命。該委員會(huì)的性質(zhì)應(yīng)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立的具有指導(dǎo)性、咨詢性和裁決性的機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于擁有信息的行政機(jī)構(gòu)之外。一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)信息委員會(huì)。信息委員會(huì)超脫于一般的行政職能機(jī)構(gòu)，直接隸屬于各級(jí)政府信息化工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

（二）植入屏蔽審查程序

由于篇幅限制，筆者不能完全詳細(xì)羅列信息公開(kāi)委員會(huì)受理、處置申訴的程序和步驟，只能突出一點(diǎn)進(jìn)行論述。所謂“屏蔽審查程序”，是美國(guó)《情報(bào)自由法》第1條第4款第2目的規(guī)定，即法院在此類案件中“可以秘密查閱該機(jī)關(guān)記錄的內(nèi)容，以確定該記錄或其中任何部分是否屬于第2條所規(guī)定的不應(yīng)向公眾公開(kāi)的記錄”。這種不公開(kāi)審查在法律術(shù)語(yǔ)上稱為法官私人辦公室內(nèi)審查（in camera review），是指法官對(duì)機(jī)密的文件或可能具有機(jī)密性質(zhì)的文件，可以在當(dāng)事人不在場(chǎng)時(shí)私下對(duì)文件的內(nèi)容進(jìn)行查看檢驗(yàn)并判斷其是否具有機(jī)密性質(zhì)。需要指出的是，信息公開(kāi)審查委員會(huì)植入的屏蔽審查程序與美國(guó)的“屏蔽審查程序”不盡相同，正如日本《信息公開(kāi)法》第二十七條第一、二款規(guī)定，信息公開(kāi)審查會(huì)“認(rèn)為必要時(shí)，可以要求咨詢提出機(jī)關(guān)出示公開(kāi)等決定所涉及到的行政文件”，咨詢提出機(jī)關(guān)不得拒絕審查會(huì)的該要求。委員對(duì)該行政文件進(jìn)行實(shí)際的審查之后做出該行政文件是否應(yīng)該予以公開(kāi)的結(jié)論。同時(shí)作為這制度的保障，第二十七條第一款和第三十二條規(guī)定“任何人不得要求審查會(huì)公開(kāi)該被出示的行政文件”，并且“審查會(huì)的調(diào)查審議程序不公開(kāi)”。

信息公開(kāi)審查委員會(huì)事先屏蔽審查制度的存在，不但能夠保障可能真正具有秘密的行政文件，而且能夠在事實(shí)上引導(dǎo)法院的裁判，如果申訴人對(duì)委員會(huì)的處理決定不服，最后也可向人民法院提起行政訴訟。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第6條確立了行政審判公開(kāi)原則，顯然不能適應(yīng)信息公開(kāi)案件審理的需要。鑒于我國(guó)行政復(fù)議制度現(xiàn)實(shí)糾紛解決功能的梗阻，需要建立專業(yè)的信息公開(kāi)審查委員會(huì)制度。

四、結(jié)語(yǔ)

陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政信息公開(kāi)是中國(guó)所需要的。所幸的是，以建立行政信息公開(kāi)制度的改革已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，雖步履維艱，但畢竟已經(jīng)“姍姍學(xué)步”。伴隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、知識(shí)界和社會(huì)輿論的大力推動(dòng)以及外部壓力的日益增強(qiáng)，行政信息公開(kāi)也將獲得強(qiáng)有力的制度保障，而我國(guó)的法治化進(jìn)程也必將因此大大加快！

參考文獻(xiàn)：

[1]李真，黃瑞華，陳園：《政府信息公開(kāi)的立法研究》，西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）；

[2]王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，2005年5月第二版；

[3]朱芒：《功能視角中的行政法》，北京大學(xué)出版社2004年版；

[4]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》 ，北京大學(xué)出版社與高等教育出版社 ，2005年1月第二版。

作者簡(jiǎn)介：于佳萌（1985.1-），男，籍貫：北京，學(xué)歷：大學(xué)本科。