關于資源型地區轉型發展問題的調研與思考
——以內蒙古自治區為例

郭 莉

關于資源型地區轉型發展問題的調研與思考
——以內蒙古自治區為例

郭 莉

新世紀以來，在我國工業化、城市化快速發展的大背景下，資源型地區依托豐富的資源優勢，積極實施資源轉化戰略，大力發展資源型產業，一方面，實現了經濟的持續高速增長，為國家經濟發展做出了重要貢獻；另一方面，也造成了產業結構的重型化、單一化、初級化，對經濟社會的可持續發展產生了嚴重影響，轉型發展迫在眉睫。

一、當前資源型地區發展面臨的困難與問題

（一）經濟下行壓力較大

當前我國經濟進入從高速增長轉為中高速增長的新常態，資源型地區資源型產業占主導地位的產業結構，使其面臨的經濟下行壓力比全國多數地區更大。以內蒙古為例，從產業結構看，2014年三次產業中二產占整個經濟的51.9%，高于全國9.3個百分點；從工業結構看，能源、冶金等資源型產業占規模以上工業增加值的63.7%，僅煤炭行業就占到規模以上工業的1/4以上。近兩年，受能源和主要工業品市場需求不足、價格持續下降影響，這種單一的資源型產業結構市場風險凸顯，經濟增長速度明顯回落。2013年內蒙古地區生產總值增長9%，2000年以來首次跌破兩位數；2014年地區生產總值增長7.8%，工業增加值增長9.5%，分別低于2000-2012年均增長率8.3個和11.3個百分點。

（二）經濟效益持續下降

近兩年，受需求放緩和產能過剩的雙重影響，我國主要工業生產資料價格持續下降，資源型地區工業產品大多集中在能源、化工、冶金建材等傳統行業，且大部分為初級產品，受到較大沖擊，工業企業利潤大幅縮水、庫存明顯增加，部分企業甚至出現虧損、生產經營困難，企業利潤下降直接導致稅收收入下降。以內蒙古為例，截至2015年10月份，內蒙古工業生產者出廠價格指數連續40個月負增長。主要工業品價格與2012年相比，煤炭（秦皇島優質動力煤）下降19%，鋼下降32%，銅下降27%，鋁下降14.5%。受此影響，2014年企業利潤下降18.8%，虧損企業增加13%，虧損額增長69.6%。財政收入增長速度較大幅度回落，2000-2012年內蒙古公共財政預算收入年均增長24.9%，2014年僅增長7.1%。

（三）投資增長動力不足

當前投資仍然是拉動我國經濟增長的最主要動力，資源型地區更是如此。同時，由于多年來過度依賴資源型產業發展，不僅造成了產業結構、財政支撐的單一，其“擠出效應”也影響到了投資、貿易等需求結構。為此，當前大多數資源型地區投資不僅有總量問題，更有結構矛盾。以內蒙古為例，2013年投資155%、消費34%、凈出口負89%；2014年投資135%、消費28%、凈出口負63%。投資對經濟增長的貢獻已經發展到“大而不能倒”的地步。但從目前情況看，投資形勢是比較嚴峻的。增長率逐年下降，2013年內蒙古全社會固定資產投資增長18.4%，2014年增長15.6%，是2002年以來的最低增速。這有宏觀環境變化的影響，但更多是增長點和動力源不足的問題。近年來，內蒙古大力培育發展非資源型產業，取得了一定成效，但當前無論在建項目還是儲備項目，仍集中在資源型產業領域。目前在建的重大項目中，能源、冶金、化工、建材類項目投資規模占總投資的40%以上。在當前的市場形勢下，這些產業企業大多處在去產能化過程，很難形成新的有效投資。

（四）社會民生發展滯后

一是居民收入水平較低，與全國平均水平差距擴大。2014年，內蒙古城鎮居民人均可支配收入28350元，為全國平均水平的98.3%，與全國平均的差距由2013年的453元擴大為494元；農村牧區人均可支配收入9976元，為全國平均水平的95.1%，與全國平均的差距由2013年的446元擴大為513元。二是下崗失業人員增加，特別是產煤地區就業壓力增大。2013年內蒙古城鎮登記失業人數23.8萬人，2014年增加到24.8萬人。受煤炭企業減產停產影響，大批企業職工處于失業或停工狀態。2013年鄂爾多斯市城鎮登記失業人數1.51萬人，2014年增加到1.93萬人，新增失業人數約占全區新增失業人數的一半。三是棚戶區搬遷改造任務較重。國家實施中央下放煤礦棚戶區和國有工礦棚戶區改造項目以來，內蒙古全力推進抓好落實，累計投入30.8億元，解決了12.7萬戶居民的安置問題，大大改善了礦區低收入人群的居住環境。但由于棚戶區改造工程配套資金和配套基礎設施投資巨大，給各地財政也帶來了很大壓力。

（五）資源環境壓力加大

一是節能減排任務較重。資源型地區屬能源資源輸出地，所產能源在滿足本地區經濟社會發展的同時，通過外運或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區，但是由此產生的能耗和排放大部分計入能源輸出地區，增加了資源型地區的節能減排壓力。如，內蒙古2013年洗煤、焦炭等外送能源在加工轉換過程中產生的中間損耗約占2014-2015年能耗增量目標的44%；外送電生產過程中排放的二氧化硫、氮氧化物分別占全區排放總量的18.4%和18.2%。目前，內蒙古已提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務，降低節能減排指標的空間非常小，節能減排任務較重。二是礦山生態環境破壞嚴重。資源開采過程中會對礦山的土地、水資源和環境造成嚴重影響。如包頭市石拐區，由于資源開采已經形成249平方公里的地質災害區，占其國土總面積的1/3，土地資源受到嚴重破壞。礦產資源開采還會導致地下水的水位下降、水質污染，如赤峰市元寶山區露天礦疏干排水已累計抽取30.9億立方米，大大加劇了土地鹽堿、沙化程度。三是部分地區資源已瀕臨枯竭。目前，內蒙古部分資源型城市可利用資源已步入枯竭期，較為典型的有包頭市石拐區、烏海市等煤炭類資源型城市和阿爾山市、牙克石市、根河市等森工類資源型城市。

綜上所述，資源型地區發展中遇到的種種困難和問題，追根溯源都是由產業結構單一、產業層次較低引起的。經濟發展長期依賴資源型產業，使得經濟社會、生態環境甚至文化都刻上了資源型經濟的烙印。為此，資源型地區要實現經濟社會的可持續發展，建設資源節約型、環境友好型社會，關鍵在于推動產業的轉型發展，實現產業結構的優化升級。

二、內蒙古推動產業轉型發展的思路及成效

（一）推動產業結構轉型，實現由資源產業支撐增長向多元綜合發展轉變

一是優化升級煤炭、電力等傳統產業。推動煤炭清潔生產，大力實施轉化項目，控制原煤外運量。2014年，全區煤炭洗選率達到85%，比上年提高5個百分點；就地轉化比例達到32%，提高3個百分點；煤炭外送量下降4個百分點。建設清潔能源輸出基地，積極推進錫林郭勒、鄂爾多斯等煤電基地建設，加快電力外送通道和油氣管網建設。目前，錫盟—山東、蒙西—天津南2條外送電通道已經開工建設，上海廟—山東、錫盟—江蘇泰州2條通道正在開展前期工作，計劃2017年建成投產。二是擴大風能、太陽能等新能源開采利用。2014年底，風電并網規模突破2000萬，達到2070萬千瓦；太陽能發電裝機突破300萬，達到303萬千瓦。風、光、水、生物質電力裝機占總裝機比重達到27.6%，同比提高4個百分點；風、光、水、生物質發電占全區發電量的18%，相當于節約標煤1000萬噸，減少二氧化碳排放3000萬噸。三是加快發展裝備制造、農畜產品加工等非資源型產業。培育發展裝備制造業，扶持發展農畜產品加工業，2014年規模以上裝備制造業、農畜產品加工業分別增長16.1%和10.3%，均高于規模以上工業增速，對規模以上工業貢獻率由上年的19.1%提高到22.8%。形成了包頭“千億元裝備工業園區”、鄂爾多斯汽車配套產業園區等大型裝備制造園區。四是大力發展服務業。加大對服務業發展的支持力度，不斷優化服務業發展環境。特別是近兩年抓住國家推動消費擴大和升級的機遇，積極培育新的消費熱點，旅游、金融、保險、信息服務等新興服務業發展取得較大進展。2014年，全區旅游業總收入增長28.7%，金融業增加值增長11.3%，保險業保費收入增長14.3%，軟件和信息技術服務業投資增長97.1%。

（二）推動產業層次轉型，實現由資源初級加工為主逐步向精深加工轉變

一方面，下大力氣延長產業鏈條。推進現代煤化工示范基地建設，陸續投產了煤制烯烴、煤制乙二醇等示范項目，積累了100多項自主知識產權核心技術，煤化工基礎產品將衍生出上百種精細化學品。推進有色金屬采選冶一體化，支持企業發展延伸加工，有色金屬、電石延伸加工率分別達到60%和80%，鋁、銅、鋅等有色金屬冶煉技術裝備達到全國先進水平。另一方面，努力提高產業集中度。圍繞“五大基地”建設，加快調整產業布局，推動產業集中集約循環發展。制定實施了以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線產業帶發展規劃和東部盟市重點產業發展規劃，產業集中度不斷提高，布局分散、同質同構的問題得到改善。2014年，沿黃沿線23個重點工業集中區實現產值占西部盟市全部開發區（園區）的78.7%；東部盟市13個工業集中區實現產值占東部盟市全部開發區（園區）的60%。

（三）推動發展模式轉型，實現經濟發展由“兩高一資”向節約低碳轉變

一是繼續加大淘汰落后產能力度。2014年，淘汰落后水泥產能656萬噸、煉鐵26.4萬噸、鐵合金29.98萬噸、電石55.9萬噸、焦炭63萬噸，提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務。二是扎實推進節能減排工作。繼續實施節能減排工程，嚴格建設項目能評審查，工業行業節能取得明顯成效，2014年單位工業增加值能耗下降7.4%，全區單位GDP能耗下降3.9%，提前一年完成“十二五”節能目標任務，能源消費總量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本達到國家控制范圍。三是大力發展循環經濟。加快推進園區和企業循環化改造示范試點，開展第一批循環經濟示范試點城市（縣）創建工作，建成37個工業循環經濟試點示范園區和39個試點示范企業。如，通遼市霍林郭勒市立足資源型城市轉型升級，積極構建煤—電—鋁—鋁后加工循環產業鏈，打破能源與用能產業之間的行業壁壘，構建了上下游的聯合體，實現了生產要素的優化配置。

三、促進資源型地區轉型發展的政策建議

（一）調整優化產業布局

資源型地區能源資源優勢明顯，經過多年的發展，特色產業已初具規模，基礎設施日趨完善，具備建立特色產業基地的條件。從我區的情況看，現代煤化工示范、清潔能源輸出、煤電鋁一體化發展等方面在全國具有重要地位；稀土產業、裝備制造、云計算等產業發展具有較大優勢，已經初具規模，建議加快推進產業布局優化調整：一是積極爭取將我區確定為國家重要的現代煤化工生產示范基地，煤電鋁一體化循環產業基地，云計算數據中心基地、容災備份基地和后臺服務基地，納入國家“十三五”規劃，并加快推進相關項目建設。二是繼續推進我區清潔能源輸出基地建設，將通遼至華北（華東）、蒙西至武漢、呼倫貝爾至山東等三條特高壓直流電力外送通道納入“十三五”規劃，并盡快啟動實施。三是積極爭取將我區確定為全國絲綢之路經濟帶能源生產消費革命試點省區。

（二）提高區域創新能力

一是把資源型地區具有優勢特色的戰略性新興產業納入國家和自治區重大創新工程范圍，有針對性地啟動實施若干重大專項創新工程，扶持資源型地區戰略性新興產業加快發展。二是進一步加強戰略性新興產業區域集聚發展、高技術產業基地、信息惠民、電子商務、遠程醫療、物聯網應用、寬帶鄉村等工程在資源型地區的試點示范，推動資源型地區戰略性新興產業規模化、集聚化發展。三是大力支持資源型地區創新平臺建設，在國家和自治區級工程研究中心、工程實驗室、企業技術中心評審認定和資金扶持方面給予傾斜。

（三）加快推進資源型地區可持續發展試點工作

一是建立健全可持續發展長效機制。在資源型地區開征礦產資源可持續發展準備金，加大資源型城市稅收的地方留成比例，對資源型城市的主要資源型加工產品實行保護性臨時收儲政策。二是開展土地利用指標分配辦法改革試點。積極推進沉陷區和廢棄工礦地土地整理，按照建設用地增減掛鉤的原則置換建設用地指標。適當調整資源型城市非資源型工業用地最低出讓價格，實施服務業用地與工業用地同價的政策，促進接續替代產業的培育和發展。三是開展生態保護工作試點。探索建立資源型城市基本草原保護補貼機制和礦山地質環境治理恢復機制，加大對礦山環境恢復治理的資金支持。鼓勵黃河沿線資源型城市政府、工礦企業和社會力量出資開展水土流失治理工程，開展黃河“水沙置換”工作試點。

（作者單位：內蒙古自治區食品化妝品監督所）

責任編輯：代建明