社區養老服務業發展現狀分析

（中共武漢市硚口區委黨校，湖北 武漢 430030）

家庭養老是我國傳統的養老方式，直到現在也是老年人首選的主要養老方式。為適應老齡化社會和"四二一"家庭結構的發展，建立以社區居家養老和護理為主、養老機構為輔的新型社區養老服務機制，以適應老年人的多種需求，為他們提供更多的選擇和更全面的服務。

一、我國人口老齡化背景下的養老服務業

1.現狀

根據2010年的第六次全國人口普查的數據顯示：我國60歲及以上人口占總人口13.26%（即17765萬人），其中65歲及以上人口占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，比重分別上升2.93和1.91個百分點。預計到2015年，60歲以上老年人口達到2.16億，約占總人口的16.7%，年均凈增800多萬，超過新增人口數量。而根據聯合國最新的人口數據預測，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，60歲及以上人口占比將年均增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達28%左右。在這30年里,中國開始全面步入老齡化社會。到2050年，60歲及以上老人比重將超過30%，社會進入深度老齡化階段。人口老齡化程度的快速發展造就了一個龐大的老年消費群體，激發了對市場化養老服務業發展的強烈需求，從而為養老服務業發展創造了有利條件。而伴隨著人口老齡化發展進程的是人口的高齡化、空巢化、失獨化、失能半失能化，進一步增加了老年人群對老年服務的剛性需求，特別是增加了對生活照料、醫療護理服務和精神慰藉的剛性需求。

2.養老服務業的內涵

養老服務業的定義，有狹義和廣義之分。從狹義上講，養老服務僅指為老年人提供的生活照顧和康復護理服務，養老服務業就是為滿足老年人因疾病或身體機能的衰退而產生的特殊生活需求和精神需求而提供相應服務產品的生產部門和企業的集合。從廣義上講，養老服務則是一個大服務的概念，幾乎涵蓋了老年人衣食住行、生活照料、醫療服務、文化健身娛樂等多個行業領域。可以被定義為一切為滿足老年人養老需求而提供服務產品的生產部門和企業的集合體，統稱為養老服務業。除了生活照料、醫療康復及護理服務外，養老服務業還包括老年金融服務、老年教育服務、老年文化服務，甚至老年護理服務鏈上的護理人員培訓、勞務派遣等也可以納入到養老服務業的外延當中。

中共十八屆三中全會提出的“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”的民生目標，社區養老服務業在養老服務體系中具有獨特的優勢，應加快發展的步伐。

二、社區養老服務業的優勢

居家養老、社區養老和機構養老組成的養老服務體系中，社區養老具有獨特的優勢，值得大力提倡與發展。

1.相對于居家養老而言，不同代際人員的生存狀況客觀上提供了社區養老服務發展的機遇。經過30多年的改革開放和經濟發展，大部分老年人口不論城鄉之別其自身的經濟狀況都有了明顯的改善，具有消費養老服務的潛在支付能力，形成了基數巨大的對于養老服務的有效需求。與此同時，中青年階層卻日益面臨著巨大的生存與生活壓力，對于老年人的養老服務除了在資金上給予適當照顧之外，多數人是心有余力不足，無暇親自參與對老年的日常養老服務。這樣一來，居家養老雖然為大多數家庭所接受，但往往有現實難處，這也為社區養老服務等新興的行業興起與發展提供了現實的機遇。在國家鼓勵、老年人需要、中青年無暇的情況下，社區養老服務業有著發展的肥沃土壤。

2.相對于機構養老而言，傳統的文化觀念與機構養老的參差不齊客觀上有利于社區養老服務發展。在相當部分的中國人眼中，福利院等機構養老意味著家庭關系的物理與心理分割，使相當一部分老年人心理上不愿意接受，子女也在家庭關系和人際交往上背負較大的心理負擔。另外，機構養老服務大多注重了營利性，其服務質量難免參差不齊。這樣一來，很多老年人不愿意、子女不放心老年人參加機構養老的情況比較普遍。而社區則與此不同，社區是老年人日常生活的主要空間，熟悉感強，認同度高，以社區服務的形式為居家的老人提供養老服務，具有兼顧家庭生活、社區生活和養老服務的融合優勢，可接受性明顯高于機構養老。

三、城市社區養老服務業發展現狀

根據建設資金來源以及運營管理模式的不同，目前我國的社區養老服務機構主要分為三種類型：一是主要由政府投資建設，設置社會公益性崗位，并聘請相關人員提供服務的社區養老服務設施，目前各地興建的社區老年人日間照料中心大都屬于這種類型；二是政府出資補貼，主要由民間資本建設并管理運營的社區養老服務設施；三是根據市場的需要和老年人的支付能力，各地普遍出現的小型的，或者是家庭式養老服務機構，也是一種開辦在社區，主要為社區內或鄰近社區的老年人提供照料護理服務的一種社區養老服務類型。

1.政府出資興建的社區老年人日間照料中心

根據《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》的要求，我國在“十二五”期間要在城鄉社區層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，目標是使日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區。

2011年3月1日，由民政部主編，國家發改委、建設部審批通過的國家標準《社區老年人日間照料中心建設標準》也開始頒布實施，這些政策、規劃和標準的出臺加速了我國社區老年人日間照料中心的建設。各地也都結合地方實情和相關文件要求，紛紛出臺相應的規劃，從服務功能、建設規模與內容、規劃布局、設施設置、運營管理等方面對社區老年人日間照料中心的建設規劃作出了詳細規定。這類社區老年人日間照料中心的建設資金主要由各級政府財政和福利彩票公益金投入，大都被定性為非營利的社會福利機構。建成后，主要通過設置社會公益性崗位，招聘服務人員為社區老年人提供服務。但目前這種公辦或者公辦民營的社區老年人日間照料中心大都面臨著服務對象匱乏、運營成本較高、難以維持等問題。其原因如前所述，一是社區服務功能單一，難以滿足老人多層次的服務需求；二是政府扶持的優惠力度不夠。

2.公助民營的社區養老服務機構

這種建立在社區內或附近的小型養老機構也是目前社區養老服務機構的一個主要類型，相比于社區老年人日間照料中心，這種形式的社區養老機構更像是一個建立在社區里的小型養老院，它可以為老年人提供長期入住和照料護理的服務，滿足老年人不離社區也能享受到集中式的專業養老服務。

這種社區養老機構的主要特點是：（1）規模較小。與大型的養老機構不同，這種社區養老機構規模更小，床位數在十幾張到幾十張的都有；（2）選點布局以鄰近老年人較多的社區為主，如果能夠鄰近醫院、社區醫療衛生服務中心、康復中心等公共服務設施，更能吸引老年人入住；（3）租用、改造社區內的閑置用房為主，根據各地情況不同，政府會給予一定的租房補貼或運營補貼，但主要還是通過對入住老年人的收費來維持機構的正常運轉；（4）自理、半失能和失能老年人都可入住，有的社區養老服務機構面向所有老年人開放，也有社區。

養老服務機構主要招收失能、半失能老年人；（5）服務內容一般可包括日常生活照料、助餐、助浴、助行、助醫、娛樂，以及必要的康復和護理服務，一些專門針對失能、半失能老年人的社區養老服務機構則能夠提供比較專業的醫療康復和護理服務；（6）費用相對較低，相比于大型的養老機構，社區養老服務機構的收費標準普遍較低。

3.民營小型化、家庭式養老服務機構

這是近年來各地發展較多的一種家庭式的養老服務機構。這是在我國人口老齡化加劇、鄉城人口流動頻繁、社會養老服務發展滯后、老年人收入水平較低，且居家或社區養老需求較高等多種因素綜合影響下的產物。由于小區許多居民的子女或者在其他城市工作，或者在同市的其他地方買了新房，留下了大量閑置住房，并且作為老小區，這里交通便利，公共服務設施齊全，小區里的老年人也大都不愿搬離此地，而養老機構的收費又相對較高，因此家庭托老服務開展后，就吸引了許多老年人前來托養。由于這種家庭式養老服務機構大都建立在社區內，所以也可以算是另外一種形式的社區養老服務機構。這種服務機構的主要特點有：（1）規模不大。由于是在原有居民住房的基礎上改建的，所以能夠入住的老年人數量有限，一般規模都不大，大都在十幾張床位左右，少數規模較大的可達幾十張床位；（2）管理相對靈活。因為大都是街坊鄰居，或者是附近街區的老年人，因此在管理上更加人性化，家庭氛圍更濃；（3）設施相對簡陋，服務的專業性不高。由于是在原有住房上改造而成的托老所，因此這類服務機構的居住環境、設施設備大都不完全符合相關標準，并且服務的專業技術水平也相對較低；（4）收費較低。相對于機構養老、社區老年人日間照料中心、專門的社區小型養老機構，這種社區里的家庭式養老服務機構收費是最低的。因此，近幾年來這種家庭式的養老服務機構在各地紛紛出現。

四、對策建議

1.充分發揮市場在社區養老服務業中的決定性作用

養老服務業的發展和繁榮最終要依靠市場。只有市場能靈敏地捕捉到老年人真實有效的需求，能提供種類繁多的養老服務產品。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出，要“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”。在進一步引導和鼓勵社會力量進入社區養老服務業的過程中，政府要進一步出臺更加具體和具有可操作性強的政策措施，落實國家對養老服務業有關稅收、用電、用水等優惠措施，針對社區養老服務機構場地、資金等問題，可采取公建民營、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量發展社區養老服務業。

2.提高社區養老服務的針對性和適用性

提高社區養老服務的針對性和適用性，不僅能切實滿足老年人的實際需求，提高其生命生活質量，而且能充分發揮社區養老服務機構的服務潛力，提高其運行效率。為此，社區養老服務機構應加強老年人服務需求調查分析，通過市場細分，發揮自身優勢，科學合理地確定目標群體，在此基礎上，為特定群體提供具有針對性的高質量服務，如提供需求較多的社區托老、術后康復、長期護理等服務，提高社區養老服務的針對性和適用性。

3.出臺具體的服務和評估標準

建立科學規范的服務和評估標準是保證社區養老服務質量的基礎，是保障老年人權益的有效手段。應從老年人的實際需求出發，在生活照料服務、健康護理服務、安全保護服務、心理支持服務、休閑娛樂服務等方面制定出臺以老年人真實需求為導向的，具體、操作性強的社區養老服務和評估標準。

4.加強對社區養老服務業的監管

加強監管是社區養老服務業持續健康發展的有效保障。應建立和完善社區養老服務準入、退出和監管制度，促進規范管理、改善服務質量，保障老年人的合法權益。建立對各有關部門進行監管的機制，確保監管效果。積極培育和發展社區養老服務業行業協會，發揮行業自律作用。

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