武進“兩權(quán)”改革樣本

蘭亞紅+胡雯

2015年12月底，家住江蘇省常州市武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)的呂偉斌，用農(nóng)房（宅基地）不動產(chǎn)權(quán)作抵押，拿到了江南農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)放的第一筆全國農(nóng)房抵押貸款，金額50萬元。

“這筆錢想用來擴大家里的高桿月季生產(chǎn)基地。”他告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

全國人大常委會2015年年底的決定解除了全國部分試點地區(qū)長期鎖住“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)）抵押的法律紅線。今后，會有千千萬萬個呂偉斌能盤活手中的土地和房產(chǎn)權(quán)利。

根據(jù)第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十八次會議的決定，北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)），可暫時調(diào)整實施物權(quán)法和擔保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。天津薊縣等59個縣（市、區(qū)），可暫時調(diào)整實施物權(quán)法和擔保法關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。

“這場改革是自上而下的命題作文，但是地方做起來都覺得很難。”武進區(qū)副區(qū)長崔娟告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，武進區(qū)同時進行全國宅基地制度改革和“兩權(quán)”抵押貸款改革試點，目前已經(jīng)完成了改革班子的組建、改革路徑的設(shè)計和試點鎮(zhèn)村的選定等多項工作。

武進區(qū)國土局主任周小宇表示，房子是億萬農(nóng)民的命根子，“兩權(quán)”改革涉及面極廣，面臨的問題極為復(fù)雜。

苗圃生意

呂偉斌從2008年開始做大樹苗木生意，后來房地產(chǎn)行情不好，苗木交易量也隨之下滑。兩年多前他便開始思量轉(zhuǎn)型，到全國各地跑了一遍，發(fā)現(xiàn)高桿月季做的人少，應(yīng)用也比較廣泛，于是建設(shè)了一個高桿月季的苗圃。苗圃所在地原先是個臭水溝，他自己投入十多萬元復(fù)墾，政府也補貼了四萬多。

前期經(jīng)營不算順利，由于技術(shù)問題，引進的三千棵花苗死了一千多棵，后來才慢慢摸索到門路。他打算在2016年擴大生產(chǎn)，嫁接一批新的月季苗，同時還承接了少量的園林景觀工程，需要大量資金投入。

“想著用農(nóng)房抵押貸款更方便一點。于是和父母商量一下，走了流程，很快這筆錢就拿到了。”他說，錢放下來就匯給了進貨商，第二天月季桿就發(fā)貨了。

呂偉斌的運氣不錯。他所在的武進區(qū)是由農(nóng)業(yè)部等13個部委確定的全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，并在2015年被確認為暫停物權(quán)法與擔保法相關(guān)規(guī)定的宅基地制度改革試點區(qū)之一，這是他能夠順利獲得抵押貸款的重要原因。

“一年期的貸款，總共50萬元，月息千分之5.99。”呂偉斌說，以前申請的經(jīng)營權(quán)貸款不僅利率高（每年多出1.5萬元），也貸不了這么多錢，還要找人擔保。

他抵押的農(nóng)房評估價格是一百萬元出頭，銀行摸底了苗圃的經(jīng)營情況（1萬多株，評估價值300萬元），最后決定可發(fā)放貸款50萬元。他要用這筆錢多采購一些月季桿，爭取一年后做到3萬株的規(guī)模。此外，他還想引進一些高桿的桂花、臘梅和紫荊等等。

“還款壓力肯定有啊，把自己的老祖屋都抵押了，不過還是有信心。”呂偉斌說，新一代的農(nóng)民和靠天吃飯的老一輩相比，在思想認識、學(xué)習(xí)能力和眼光視野等方面都已經(jīng)完全不同。

呂偉斌的苗圃基地所在的嘉澤鎮(zhèn)，是武進選定的農(nóng)村宅基地改革試點鎮(zhèn)之一，也是聞名全國的“花木之鄉(xiāng)”。

武進區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，擁有高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積11萬畝，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體經(jīng)營面積達到32.7萬畝。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和市場化程度的不斷提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要更多的資金支持。

但長期以來，農(nóng)業(yè)企業(yè)融資渠道單一，自身籌資能力弱，金融機構(gòu)對發(fā)放“風險高且擔保不足”的農(nóng)業(yè)貸款缺乏積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)貸款難的現(xiàn)象一直極為突出。

2015年11月，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的教授陳會廣前往武進區(qū)的橫林鎮(zhèn)雙蓉村、湟里鎮(zhèn)西墅村和雪堰鎮(zhèn)雪東村進行了為期兩個月的調(diào)研。

他告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)是一個“活資產(chǎn)、助創(chuàng)業(yè)”的典型，能夠在撬動農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的同時轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，符合中央供給側(cè)改革的思路。

江蘇省常州市武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)花都產(chǎn)業(yè)園區(qū)的光伏太陽能大棚。

經(jīng)驗空白

“武進個體經(jīng)濟活躍，4個武進人中就有1個是老板，很多人都想將自己農(nóng)村的資產(chǎn)盤活，用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。” 武進區(qū)副區(qū)長崔娟表示，“兩權(quán)”試點工作有望解開多年的法律桎梏，解決眾多農(nóng)戶融資難的問題，切實增加農(nóng)民財產(chǎn)性和經(jīng)營性收入。

陳會廣的調(diào)研結(jié)果顯示，年齡較年輕、家庭收入較高且以務(wù)工或經(jīng)營為主要職業(yè)的農(nóng)村居民，對于住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款有較強的申請意愿。

事實上，由于市場需求廣泛存在，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押和農(nóng)房抵押都已在民間實踐了多年，只是礙于現(xiàn)行法律的限制，不敢大張旗鼓，所以規(guī)模一直很小。

全國人大常委會決定解除試點地區(qū)的法律限制后，仍面臨其他具體問題，比如，作為抵押物的“兩權(quán)”應(yīng)該如何估值？目前，各個試點都欠缺專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和人員，導(dǎo)致主觀判斷成份大，“兩權(quán)”的實際價值難以確定。

再如，抵押物的變現(xiàn)價值如何保障？處置這類抵押物是否還需要集體的認可，正如崔娟所描述，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)空間問題現(xiàn)在最為突出。

現(xiàn)行政策只允許宅基地在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這既要求村級經(jīng)濟要高度發(fā)達，同時村集體經(jīng)濟組織成員有足夠的意愿按這個方式解決自己的宅基地分配問題。可以預(yù)見，這樣形成的市場空間很有限。

抵押物流通性低和變現(xiàn)力差，制約了金融機構(gòu)開展“兩權(quán)”抵押貸款的積極性。

為了解釋清楚上述問題，周小宇向《財經(jīng)國家周刊》記者展示了一摞厚厚的文件。

早在2014年2月，武進區(qū)農(nóng)委工作辦公室、金融工作辦公室、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室和人民銀行武進支行就聯(lián)合印發(fā)了《常州市武進區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》;2014年11月，武進區(qū)委還向江蘇農(nóng)村改革試驗區(qū)工作協(xié)調(diào)小組遞交了《關(guān)于開展農(nóng)村住房抵押貸款試點工作的請示》。

“2014年中央提出三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）分置，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，我們就單獨發(fā)了一個經(jīng)營權(quán)證書，本身經(jīng)營權(quán)在法律上是空白的。”周小宇說，2014年武進區(qū)還跟人行進行“兩權(quán)”研究，起草了一個農(nóng)房抵押征求意見稿，但是一直沒有發(fā)，作為政策儲備。

“2015年信號老早就推出了，上頭的政策文件和領(lǐng)導(dǎo)講話都提出要加快探索突破，我們就跟人行、農(nóng)工辦、國土、住建和商業(yè)銀行一塊在加緊研究，盡力做好政策、搭好橋。”他說。

截至2015年底，武進已經(jīng)合計發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款31筆，總貸款額2500萬元以及農(nóng)房抵押貸款兩筆，總貸款額80萬。

貸款總額不是很大。金融機構(gòu)也是企業(yè)，在沒有法律支撐和經(jīng)驗指導(dǎo)的情況下，自然如履薄冰。

從無到有

改革，上下同欲者勝。試點地區(qū)的任務(wù)就是在探索中建立國家、集體、個人三者共贏的制度。

為了讓抵押物流轉(zhuǎn)起來，武進成立了產(chǎn)權(quán)交易平臺，并依托區(qū)公共資源交易管理中心，成立了區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和14個鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)交易站。

“這涉及到處分權(quán)的問題。現(xiàn)在抵押貸款由農(nóng)村集體經(jīng)營公司擔保，一旦貸款無法償還，銀行可以通過交易平臺建議集體公司回購。”陳會廣告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

周小宇則表示，更重要的是當貸款人出現(xiàn)還貸風險時，可率先在交易平臺上自行尋找接盤者，最后實在沒辦法，才由政府和銀行兜底。

“我們一直呼吁，抵押物價值實現(xiàn)要更靈活一些。”崔娟說，近日財政部長樓繼偉在《求是》撰文指出在具備條件的地方實行地票制，這是個積極信號。

在幫助確立抵押物的估值上，武進區(qū)出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估辦法》。

根據(jù)該文件，土地承包經(jīng)營權(quán)主要的評估辦法包括收益法（用農(nóng)村土地未來年份的純收益估算）、比較法（用待估農(nóng)村土地與近期市場上已發(fā)生交易比較估算）和成本法（以新開墾或土地整理的費用加上利息、利潤、應(yīng)繳納的稅金和農(nóng)村土地增值收益來估算）三種，這與市場上主流的資產(chǎn)評估方法相吻合。

此外，武進還嘗試運用大數(shù)據(jù)建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系，從而讓銀行類金融機構(gòu)能夠第一時間獲得借款人的相關(guān)信息。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲得的武進《關(guān)于推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系建設(shè)試點工作的意見》顯示，武進區(qū)政府正在全區(qū)打造完善、規(guī)范、有序、有效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系。

該意見提出，信用體系的重點是從金融機構(gòu)需求出發(fā)，通過在線網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、報表與報告等方式，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用信息、信用評級結(jié)果和分析報告等向金融機構(gòu)通報，支持金融機構(gòu)發(fā)現(xiàn)客戶，更有效地管理信用風險。

此外，為了幫助貸款戶轉(zhuǎn)嫁風險，分攤損失，武進區(qū)政府決定強化農(nóng)業(yè)保險保障機制，提高高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。

2014年，在小麥、油菜、水稻、能繁母豬、奶牛以及農(nóng)業(yè)蔬菜大棚及附加棚內(nèi)作物保險的基礎(chǔ)上，新增了生豬、肉（蛋）雞、螃蟹、茶葉等保險品種，保險的使用是為了保護貸款戶的基本經(jīng)濟利益，降低自然和市場的雙重風險，保障借款人的還貸能力。

此外，武進區(qū)政府還成立了500萬人民幣的風險共擔基金，一旦貸款損失無法補回，虧損額由風險基金承擔6成，銀行承擔4成。

從抵押貸款的對象及條件、經(jīng)營權(quán)的價值評估認定、抵押貸款的期限利率、抵押貸款的風險共擔機制和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用體系建設(shè)等方面，武進試點的政策框架已經(jīng)初步成形。

“現(xiàn)在大框架是有了，如果細化工作不到位，后邊問題還會出來。”周小宇說。