武進“兩權”改革樣本

蘭亞紅+胡雯

2015年12月底，家住江蘇省常州市武進區嘉澤鎮的呂偉斌，用農房（宅基地）不動產權作抵押，拿到了江南農村商業銀行發放的第一筆全國農房抵押貸款，金額50萬元。

“這筆錢想用來擴大家里的高桿月季生產基地。”他告訴《財經國家周刊》記者。

全國人大常委會2015年年底的決定解除了全國部分試點地區長期鎖住“兩權”（農村承包土地經營權和農民住房財產權）抵押的法律紅線。今后，會有千千萬萬個呂偉斌能盤活手中的土地和房產權利。

根據第十二屆全國人大常務委員會第十八次會議的決定，北京大興區等232個試點縣（市、區），可暫時調整實施物權法和擔保法關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。天津薊縣等59個縣（市、區），可暫時調整實施物權法和擔保法關于宅基地使用權不得抵押的規定。

“這場改革是自上而下的命題作文，但是地方做起來都覺得很難。”武進區副區長崔娟告訴《財經國家周刊》記者，武進區同時進行全國宅基地制度改革和“兩權”抵押貸款改革試點，目前已經完成了改革班子的組建、改革路徑的設計和試點鎮村的選定等多項工作。

武進區國土局主任周小宇表示，房子是億萬農民的命根子，“兩權”改革涉及面極廣，面臨的問題極為復雜。

苗圃生意

呂偉斌從2008年開始做大樹苗木生意，后來房地產行情不好，苗木交易量也隨之下滑。兩年多前他便開始思量轉型，到全國各地跑了一遍，發現高桿月季做的人少，應用也比較廣泛，于是建設了一個高桿月季的苗圃。苗圃所在地原先是個臭水溝，他自己投入十多萬元復墾，政府也補貼了四萬多。

前期經營不算順利，由于技術問題，引進的三千棵花苗死了一千多棵，后來才慢慢摸索到門路。他打算在2016年擴大生產，嫁接一批新的月季苗，同時還承接了少量的園林景觀工程，需要大量資金投入。

“想著用農房抵押貸款更方便一點。于是和父母商量一下，走了流程，很快這筆錢就拿到了。”他說，錢放下來就匯給了進貨商，第二天月季桿就發貨了。

呂偉斌的運氣不錯。他所在的武進區是由農業部等13個部委確定的全國第二批農村改革試驗區，并在2015年被確認為暫停物權法與擔保法相關規定的宅基地制度改革試點區之一，這是他能夠順利獲得抵押貸款的重要原因。

“一年期的貸款，總共50萬元，月息千分之5.99。”呂偉斌說，以前申請的經營權貸款不僅利率高（每年多出1.5萬元），也貸不了這么多錢，還要找人擔保。

他抵押的農房評估價格是一百萬元出頭，銀行摸底了苗圃的經營情況（1萬多株，評估價值300萬元），最后決定可發放貸款50萬元。他要用這筆錢多采購一些月季桿，爭取一年后做到3萬株的規模。此外，他還想引進一些高桿的桂花、臘梅和紫荊等等。

“還款壓力肯定有啊，把自己的老祖屋都抵押了，不過還是有信心。”呂偉斌說，新一代的農民和靠天吃飯的老一輩相比，在思想認識、學習能力和眼光視野等方面都已經完全不同。

呂偉斌的苗圃基地所在的嘉澤鎮，是武進選定的農村宅基地改革試點鎮之一，也是聞名全國的“花木之鄉”。

武進區農業基礎雄厚，擁有高效設施農業面積11萬畝，新型農業經濟主體經營面積達到32.7萬畝。隨著農業規模化、產業化和市場化程度的不斷提高，現代農業發展需要更多的資金支持。

但長期以來，農業企業融資渠道單一，自身籌資能力弱，金融機構對發放“風險高且擔保不足”的農業貸款缺乏積極性，導致農業貸款難的現象一直極為突出。

2015年11月，南京農業大學的教授陳會廣前往武進區的橫林鎮雙蓉村、湟里鎮西墅村和雪堰鎮雪東村進行了為期兩個月的調研。

他告訴《財經國家周刊》記者，調研結果顯示，農房抵押業務是一個“活資產、助創業”的典型，能夠在撬動農村沉睡資產的同時轉變農業發展方式，符合中央供給側改革的思路。

江蘇省常州市武進區嘉澤鎮花都產業園區的光伏太陽能大棚。

經驗空白

“武進個體經濟活躍，4個武進人中就有1個是老板，很多人都想將自己農村的資產盤活，用于擴大生產經營規模。” 武進區副區長崔娟表示，“兩權”試點工作有望解開多年的法律桎梏，解決眾多農戶融資難的問題，切實增加農民財產性和經營性收入。

陳會廣的調研結果顯示，年齡較年輕、家庭收入較高且以務工或經營為主要職業的農村居民，對于住房財產權抵押貸款有較強的申請意愿。

事實上，由于市場需求廣泛存在，農地經營權抵押和農房抵押都已在民間實踐了多年，只是礙于現行法律的限制，不敢大張旗鼓，所以規模一直很小。

全國人大常委會決定解除試點地區的法律限制后，仍面臨其他具體問題，比如，作為抵押物的“兩權”應該如何估值？目前，各個試點都欠缺專業的土地經營權價值評估機構和人員，導致主觀判斷成份大，“兩權”的實際價值難以確定。

再如，抵押物的變現價值如何保障？處置這類抵押物是否還需要集體的認可，正如崔娟所描述，農村宅基地的流轉空間問題現在最為突出。

現行政策只允許宅基地在村集體經濟組織內部流轉，這既要求村級經濟要高度發達，同時村集體經濟組織成員有足夠的意愿按這個方式解決自己的宅基地分配問題。可以預見，這樣形成的市場空間很有限。

抵押物流通性低和變現力差，制約了金融機構開展“兩權”抵押貸款的積極性。

為了解釋清楚上述問題，周小宇向《財經國家周刊》記者展示了一摞厚厚的文件。

早在2014年2月，武進區農委工作辦公室、金融工作辦公室、農村集體資產管理辦公室和人民銀行武進支行就聯合印發了《常州市武進區農村土地承包經營權抵押貸款試行辦法》;2014年11月，武進區委還向江蘇農村改革試驗區工作協調小組遞交了《關于開展農村住房抵押貸款試點工作的請示》。

“2014年中央提出三權（所有權、承包權、經營權）分置，農村土地承包經營權可以抵押，我們就單獨發了一個經營權證書，本身經營權在法律上是空白的。”周小宇說，2014年武進區還跟人行進行“兩權”研究，起草了一個農房抵押征求意見稿，但是一直沒有發，作為政策儲備。

“2015年信號老早就推出了，上頭的政策文件和領導講話都提出要加快探索突破，我們就跟人行、農工辦、國土、住建和商業銀行一塊在加緊研究，盡力做好政策、搭好橋。”他說。

截至2015年底，武進已經合計發放農村土地承包經營權抵押貸款31筆，總貸款額2500萬元以及農房抵押貸款兩筆，總貸款額80萬。

貸款總額不是很大。金融機構也是企業，在沒有法律支撐和經驗指導的情況下，自然如履薄冰。

從無到有

改革，上下同欲者勝。試點地區的任務就是在探索中建立國家、集體、個人三者共贏的制度。

為了讓抵押物流轉起來，武進成立了產權交易平臺，并依托區公共資源交易管理中心，成立了區級農村產權交易所和14個鎮級產權交易站。

“這涉及到處分權的問題。現在抵押貸款由農村集體經營公司擔保，一旦貸款無法償還，銀行可以通過交易平臺建議集體公司回購。”陳會廣告訴《財經國家周刊》記者。

周小宇則表示，更重要的是當貸款人出現還貸風險時，可率先在交易平臺上自行尋找接盤者，最后實在沒辦法，才由政府和銀行兜底。

“我們一直呼吁，抵押物價值實現要更靈活一些。”崔娟說，近日財政部長樓繼偉在《求是》撰文指出在具備條件的地方實行地票制，這是個積極信號。

在幫助確立抵押物的估值上，武進區出臺了《農村土地承包經營權價值評估辦法》。

根據該文件，土地承包經營權主要的評估辦法包括收益法（用農村土地未來年份的純收益估算）、比較法（用待估農村土地與近期市場上已發生交易比較估算）和成本法（以新開墾或土地整理的費用加上利息、利潤、應繳納的稅金和農村土地增值收益來估算）三種，這與市場上主流的資產評估方法相吻合。

此外，武進還嘗試運用大數據建立農業經營主體信用體系，從而讓銀行類金融機構能夠第一時間獲得借款人的相關信息。

《財經國家周刊》記者獲得的武進《關于推進新型農業經營主體信用體系建設試點工作的意見》顯示，武進區政府正在全區打造完善、規范、有序、有效的新型農業經營主體信用體系。

該意見提出，信用體系的重點是從金融機構需求出發，通過在線網絡聯通、報表與報告等方式，將新型農業經營主體的信用信息、信用評級結果和分析報告等向金融機構通報，支持金融機構發現客戶，更有效地管理信用風險。

此外，為了幫助貸款戶轉嫁風險，分攤損失，武進區政府決定強化農業保險保障機制，提高高效設施農業保險覆蓋范圍。

2014年，在小麥、油菜、水稻、能繁母豬、奶牛以及農業蔬菜大棚及附加棚內作物保險的基礎上，新增了生豬、肉（蛋）雞、螃蟹、茶葉等保險品種，保險的使用是為了保護貸款戶的基本經濟利益，降低自然和市場的雙重風險，保障借款人的還貸能力。

此外，武進區政府還成立了500萬人民幣的風險共擔基金，一旦貸款損失無法補回，虧損額由風險基金承擔6成，銀行承擔4成。

從抵押貸款的對象及條件、經營權的價值評估認定、抵押貸款的期限利率、抵押貸款的風險共擔機制和新型農業經營主體的信用體系建設等方面，武進試點的政策框架已經初步成形。

“現在大框架是有了，如果細化工作不到位，后邊問題還會出來。”周小宇說。