宅基地抵押權實現路徑

董祚繼

賦予農村宅基地更多權能，是宅基地制度改革的主要目標，也是改革面臨的首要問題，對探索農民住房保障、宅基地有償使用和有償退出機制等都有重大影響。

根據2015年農村宅基地改革試點工作相關指導意見和實施細則，屬于突破現行法律規定、擴大農村宅基地權能的改革主要有三項：

一是開展農民住房財產權抵押擔保轉讓試點，探索宅基地權益的實現方式和途徑。相關試點指導意見進一步提出農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押，并明確了實現抵押權的條件;

二是明確農民宅基地可以按照自愿、有償的原則，以轉讓、出租等方式在集體經濟組織內部流轉，受讓、承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員;

三是村莊內部退出的閑置宅基地，探索由農民集體經濟組織回購并留足再分配宅基地，按照規劃通過土地整治后，在縣域范圍內統籌使用。

在這三項改革內容中，第一項賦予農戶宅基地有條件抵押權，突破了物權法關于宅基地不得抵押的規定，最具實質意義;第三項主要是對近年來開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點政策的確認，一定程度上賦予了農村村民對宅基地使用權的處分權，但不少地方也認為節余指標限定在縣域范圍內使用抑制了市場潛力。

第二項僅是對法律未明確禁止的宅基地轉讓、出租行為作了允許的規定，且規定“受讓、承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員”，這在不少人士看來“實質上是倒退”，因為即使現行法律也未規定宅基地出租要限定在集體經濟組織內部進行。

試點實踐中所反映的農村宅基地權能問題，確實值得深入研究。在許多農村地區，宅基地和住房仍然是農民安身立命的最后保障，如果允許自由處分和自由流轉，務工農民一旦在城市無法立足，就會流離失所，帶來社會問題。

同時，大量城市人口到農村購地購房，也會加劇宅基地供需矛盾，加大農民宅基地保障和耕地保護、糧食安全的壓力。但在發達地區的農村，宅基地的保障功能已大大弱化，經營要素功能則不斷凸顯，宅基地流轉隱形市場大量存在。

顯然，只看重宅基地的福利保障功能，或者只看重宅基地的資產資本功能，都不符合現階段農村實際，也不符合大多數農民利益，應當順勢而為、因地制宜賦予農村宅基地更多權能。

農民住房財產權抵押為農村宅基地用益物權的實現提供了重要方式和途徑，是農村土地制度改革的重大創新。

《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《抵押試點意見》），對確權登記頒證、流轉平臺建設和抵押價值評估等提出了明確要求，國土資源部門應抓緊推進相關工作，為開展農民住房財產權抵押試點創造有利條件。

目前農民住房財產權抵押擔保轉讓試點還沒有實質啟動，如何保障農戶基本住房權利和化解宅基地抵押權實現風險尚未形成清晰的思路，是制約試點工作的主要因素。

關于如何保障農戶基本住房權利，《抵押試點意見》提出，“因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物”，并且“農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定”。

保證農戶基本住房權利，是由宅基地的福利屬性和保障功能所決定的，但這與金融機構的商業化運作之間確實存在一定矛盾，需要尋求有別于商品住宅的抵押物處置方式。有幾個辦法可供選擇。

一是采取集體經濟組織擔保、多戶聯保的方式，一旦農戶個體發生償貸困難時由集體出面扶助，確保農戶不致失去基本住房，同時承貸銀行也能順利實現抵押權。發達國家農地金融業務也大都采取類似合作組織作為平臺，它具有聚合土地和互助支持、降低交易成本等優點。

這種方式要求集體經濟組織比較健全，集體經濟相對發達，目前我國許多農村尚不具備條件，但可以作為發展的方向。

二是由地方政府提供擔保，可以起到集體經濟組織擔保同樣的作用。缺點是易形成過度激勵，導致擔保風險轉嫁至地方政府。

三是由政府出資成立農房抵押機構，一旦需要實現抵押權，銀行可將該農房賣給抵押機構，抵押機構再將房子租給農戶居住。此辦法可避免對農房抵押的過度激勵，但需政府提供初期啟動資金。

當然，不管采取什么辦法，嚴格抵押貸款條件都是必不可少的。

關于如何化解宅基地抵押權實現風險，《抵押試點意見》要求，“完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現抵押權”，且“探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑，保障抵押權人合法權益”。

將保證農戶基本住房作為前提，加之農業投資贏利率低，回報期長，都增加了宅基地抵押權實現的風險，導致金融機構望而卻步。

化解宅基地抵押權實現風險，一方面需要建立保證農戶基本住房的機制，另一方面需要有針對性制定農業農村投資的保護和支持政策，兩者都需要做好與農村土地制度改革的銜接和協調。

例如，符合宅基地轉讓出租和有償使用等改革條件的宅基地，一般無農戶基本住房不保之顧慮，可優先列為抵押貸款對象。

再如，實施農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡地綜合開發和工礦廢棄地復墾利用等項目，一般有穩定可觀的收益，可優先列入抵押貸款用途。

甚至可以考慮發行農村土地（包括農用地、集體經營性建設用地和宅基地）抵押債券，既可以分散貸款銀行的資產風險，又可以在出現貸款償還危機時，采取貸款延期與扶持農村土地整治項目相結合等方式，用項目收益或土地增值支持還貸，盡量避免直接處置抵押土地。