提高地方立法質量 助推全面依法治省

涂永珍

黨的十八大以來，習近平總書記在一系列講話中闡述了推進全面依法治國進程中提高立法質量的重要性，指出“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量”。古今中外治國理政的無數實踐證明，國有良法，方能善治；若無良法，難有善治。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）把提高立法質量提到前所未有的高度。2015年3月15日，十二屆全國人大根據黨的十八大、十八屆三中、四中全會的精神通過了關于修改《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），將提高立法質量明確為立法的一項基本要求在總則中加以規定。這些預示著在全面推進依法治國的新常態下，實現依法治省，必須在提高地方立法質量上下功夫。據此，本文以黨的十八屆四中全會《決定》、《立法法》以及習近平總書記關于依法治國的重要論述為指導，結合河南省地方立法工作實際及存在的問題，就如何提高河南省地方立法質量，實現河南省委九屆九次全會提出的全面推進依法治省提出一些建設性的思考。

一、當前河南省地方立法工作的基本情況和取得的主要成就

（一）地方法規體系逐步完備

截至2013年12月底，河南省人大常委會先后審議通過的地方性法規規章185件，其中，審查批準鄭州、洛陽兩個有立法權的市法規規章107件（鄭州市63件，洛陽市44件）。這些法規涉及到規范本省經濟、文化、民生、社會保障和生態環境等方方面面，為河南改革開放、經濟發展和社會穩定提供了良好的法制環境。

（二）突出地方特色

多年來，河南省人大常委會在維護憲法權威，保持國家法律統一的情況下立足河南實際，注重立法精細化，以解決實際問題為導向，立足打造“四個河南”，走出中原立法的特色之路。比如《河南省歷史文化名城保護條例》《河南南省安陽殷墟保護管理條例》《鄭州市嵩山歷史建筑群保護管理條例》等法規，為河南省文化產業和旅游產業的發展提供了法制保障。

（三）拓展公民有序參與地方立法的途徑，提高參與質量

立法為民，民主立法才能體現人民當家作主的主人翁地位。自地方立法工作開展以來，河南省已經基本形成了民主立法的工作機制。一是向社會公開征集地方立法規劃項目；二是舉行立法聽證會；三是深入基層，通過召開座談會、論證會、研討會等形式，開展立法調研，直接聽取人民群眾意見；四是開展立法評估，就法規實施情況聽取人民群眾的意見，等等。

（四）適時做好“立改廢釋”工作

近幾年來，河南省人大常委會結合本省全面深化改革的實際，積極推動立法工作由單純重視制定新法到適應改革發展新需求“改廢釋”工作機制轉變。如河南省人大常委會2014年至2018年地方立法規劃73件項目中，修訂占39件，占總規劃的53.4%；2014年度立法的8件審議項目，修訂項目占6件，達75%。同時，省人大常委會相繼修改和廢止了45部不適應當前經濟社會發展需要的地方性法規，不僅有效地維護了憲法權威和國家法制的統一，也使河南省地方性立法主動適應發展新常態，滿足發展新需求。

（5ti）立法技術不斷提高

為了加強和改進河南省地方立法工作，提高立法質量，2003年省人大就制定了《河南地方立法技術規范》，對法規的名稱、題注、結構、內容、用語都做了比較詳細具體的規定。

二、提高河南省地方立法質量的制約因素

（一）河南省人大常委會立法權存在虛置現象，沒有充分發揮好在地方立法工作中的主導作用

一是人大常委會還缺乏有效的機制和途徑來獲取社會各個階層的立法訴求，實踐中大多數立法草案都是由部門起草的，多少存在部門利益立法現象，人大常委會在修改時協調難度比較大，影響了立法的公正公平性；二是人大常委會統籌協調的力度不夠，特別是涉及部門之間、不同群體之間以及管理者與相對人之間的利益沖突；三是人大常委會組成人員參加調研論證的工作機制尚未健全。

（二）立法和改革決策銜接不夠緊密，導致法規不太“管用”

一是立法體例上片面追求“大而全”“小而全”，盡可能注重法規體系的完備，而缺乏法規的實用性、針對性和可操作性；二是簡單照搬上位法，凸顯地方經濟社會文化生態發展的地方特色不夠；三是對地方政府權力負面清單規定的比較粗放，沒有設置相應的程序，責任規定的過于原則，等等。

（三）沒有形成常態化的地方法規清理修改解釋工作機制，導致法的客觀性和協調性不夠

一是與上位法沖突。表現為：有的實施性法規的上位法已經修改或者廢止，地方性法規沒有及時修改，創制性法規出臺在國家法律或者行政法規之前，上位法出臺后，地方性法規沒有及時修改等，導致地方立法與國家法律或行政法規規定不一致；二是有的地方性法規規定自身之間的沖突，其中部門權力、職能交叉現象比較嚴重；三是有的地方性法規、規章在制定時就不符合客觀性和實踐性要求，等等。

（四）地方立法利益平衡性不夠，存在“六重六輕”現象

由于在過去的地方立法中不太重視社會各個群體的利益關系，實踐中出現“重公權、輕私權；重管理、輕服務；重許可、輕監管；重權力、輕責任”，以及對公民“重義務、輕權利；重處罰、輕教育”的“六重六輕”現象。今后河南省地方立法者在進行利益衡量時，必須體現法的公平正義之價值功能，統籌協調利益分配所涉及的各個方面。

三、提高河南省地方立法質量，助推依法治省的對策建議

（一）在堅持黨的領導下，充分發揮省人大的主導作用

黨的十八屆四中全會明確強調：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治的最根本的保障。”所以，河南省人大常委會在立法工作中，對重要的法規草案，在提請省人大常委會審議之前，應向省委報告，立法中遇到的重大問題應向省委請示，在決策時應取得省委的支持。年度立法計劃、重大立法項目要報省委批準或討論決定。凡是省委研究確定的改革經驗成熟事項，就要抓緊擬定法規草案，全面準確地體現省委的決策，從而保證地方立法正確的政治方向。同時，按照十八屆四中全會《決定》的要求，還要充分發揮省人大常委會在地方立法中的主導作用，真正落實省委對地方立法工作的領導、維護國家法制的統一。

（二）加強重點領域地方立法，注重立法和改革決策相銜接

河南省地方立法要主動適應全面深化改革要求，跟進改革探索，做到重大改革于法有據。從河南省的實際情況來看，目前以下幾個重大改革發展規劃對立法有明顯需求：一是實現跨區域發展的有法可依問題；二是對產業集聚區的立法要跟上；三是對河南省10個省直管縣的法律適用要有明確的立法解釋；四是圍繞美麗河南建設，加強環境保護、生態建設、資源節約、污染防治等方面地方立法，等等。

（三）依法明確地方政府權力的邊界，實現公權力與私權利的平衡性

由于權力任性的特點，需要依法明確政府權力的邊界，劃出紅線杠杠，特別是許可權、處罰權、強制權的設置需要合法合理。實踐中，公權與私權沖突已經成為當前河南省社會治理面臨的較為嚴重的現實問題。尤其是在征地拆遷工作中，時常發生公權與私權的碰撞，不僅使人民群眾的利益受損，也減損了地方政府的公信力。因而，在地方立法過程中，要重視對私權利的保護，以此制約政府的公權力。同時還要強化對私權利受到侵害時的救濟措施和途徑，盡可能使公權與私權處于平衡狀態。

（四）做好設區的市的立法工作，注重法的協調性

一是維護法律法規的統一，即：設區的市制定地方性法規不得同憲法、法律、行政法規和省人大制定的地方性法規相抵觸。二是省人大常委會要統籌把握，特別注意法規的協調性。按照《立法法》的規定，設區的市制定的地方性法規要報省級人大常委會批準后實施。如果發現法規中有重大違法問題或者與上位法相抵觸，可以退回省轄市人大常委會進行修改，也可以向市人大常委會提出不予批準的建議。