風險社會視角下內蒙古社會管理創新研究

白雪

改革開放以來，我國融入到國際發展的潮流中，社會發展問題由內部控制逐步向內外兼管的雙重組合演變。社會傳統內生型的風險以及在改革開放中制度建立時出現的新風險倒逼著社會管理提高效率，積極應對。經濟發展與社會轉型引起社會結構的轉變，社會階層間人與人之間利益的沖突、人類社會的發展與自然環境的平衡也都需要提高風險關注，提升應急能力。內蒙古作為我國邊境少數民族聚集地區，社會環境更加復雜，經濟的發展也迥異于其他地區，在社會管理中出現的問題應根據地區實際情況實事求是地解決。同時也應注意，風險社會不是災難社會，它不具有毀滅性，只要具備解決的前提性條件，就能夠將危機化解在萌芽狀態中。

一、風險和風險社會的含義界定

風險，是在某一特定環境下或特定時間段內，可能發生的某種損失。換言之，風險是在某一個特定時間段里，人們所期望的目標與實際出現的結果之間所產生的差距。

“風險社會”是德國著名社會學家烏爾里希·貝克于20世紀80年代首次提出的。風險社會是指現代性一個階段，在此階段，社會工業化所產生的威脅開始占據主導地位。風險社會的概念依照三個參照領域進行區別。第一，現代工業社會同自然資源及文化資源之間的關系。在工業現代化完全確立后，這些資源便逐漸消失。第二，社會本身與其自身所產生的問題和威脅超越了社會對安全的理解范圍。一旦人們意識到這些威脅和問題的存在，就很有可能動搖舊社會對秩序的根本假設。第三，現代工業社會文化中的集體意義之源（比如階級意識）正在走向枯竭，并失去影響力。風險社會的概念將變化中的社會各因素以及相互關系動態化地考慮到一定的定義域中，社會中的一些問題可以從相互聯系的各個視角加以解決。這就突破了傳統定義中的社會觀念。

當前社會危機頻發，如各種自然災害、暴力恐怖事件的爆發，都是對現存社會管理秩序的>中擊。這些社會危機一旦爆發，就會對相關行業造成沖擊，從而加大社會運行成本。對風險社會本身的把握有助于把握其本質，在風險社會到來之前，更好地制定各種管理措施以及應急機制，有助于預防社會危機。

二、內蒙古社會管理成果及其存在的問題

風險社會的到來意味著各種關系的復雜化演變，處理關系節點要保證整體關系的和諧一致。作為社會管理主體要協調各種利益糾紛，內蒙古社會管理中要關注到社會中利益主體的變化，從機制上尋找答案。盡管在穩定邊境、促進發展中，內蒙古社會管理取得了一定的成績，但是隨著社會利益糾紛的不斷復雜化、社會結構的不斷變化，內蒙古社會管理也需要進一步總結問題，轉變思路，謀劃發展。

㈠內蒙古社會管理的自然社會背景

內蒙古地處中國北部邊疆，與蒙古、俄羅斯接壤，擁有長達4200公里的國境線，東西跨度2400公里，南北跨度2200公里，是中國5個少數民族自治區之一，擁有49個民族，民族眾多，擁有廣袤的大草原，種植文明和游牧文明共同存在。作為國境線上的一個省份，邊疆對外口岸擁有19個。此外，內蒙古邊疆地區國外勢力不斷對其滲透和影響，外來各種文化不斷進入，對其產生>中突，國防安全受到威脅。面對復雜的形式，如何利用好、發揮好該地區的資源優勢，消除不利影響，對社會管理意義重大。

內蒙古地區少數民族眾多，各個民族文化平行發展，民族文化必然會有巨大差異，而文化差異必然導致各種>中突的爆發。如何避免人民內部利益沖突便成為必須重視的問題。當前經濟發展與各自的利益分配問題如何解決，當前人民生活現代化與古老的游牧民族習俗文化如何過渡和繼承，人民的現代化要求與當前經濟不能滿足當地人民生活水平的各種矛盾與>中突，如何保護現存草場與治理草場退化，等等，這些都是當前迫切需要解決的問題。

（二）當前內蒙古社會管理取得的成果

2006年以來，社會管理逐步成為內蒙古自治區的重要工作之一，之后，該地區逐步采取了很多措施。2012年，內蒙古將加強和創新社會管理體制寫進自治區“十二五”規劃之中；2013年，內蒙古自治區黨委書記王君提出“8337”發展思路，提出經濟社會要協調發展，并且要不斷加強和創新自治區社會管理體制。例如，阿拉善盟成立了社會管理創新機構，在實際工作中，不斷堅持以人為本，從根本上改變了地方嚴重存在的管控和嚴查嚴罰的思路，用民主和協商的方式解決社會問題。同時，內蒙古自治區加強財政投入。以鄂爾多斯為例，全市投資與人民切身利益相關的教育、衛生等民生支出已經達到511億元。此外，更加注重基層社會管理實踐，明確社會管理創新的工作思路和方式，鄂爾多斯提出構建“一個平臺，九大體系”，不斷推進社會管理體制創新。同時，根據地方特色創立個性化的管理機制，例如草原110項目，走出一條集發現、預防、打擊、控制及服務群眾為一體的草原安全建設網。

（三）當前內蒙古社會管理存在的問題

雖然當前內蒙古自治區社會管理機制有了巨大創新，但是仍然存在很多問題。

其一，政府管理形式單一。傳統政府管理體制下，政府奉行的是全能政府，“全能主義”在當前政府中盛行，各種事情都需要政府統籌統管，不懂得下放政府權力，依靠單一的行政命令來執行，搞攤派。管理理念落后，普遍還是以控制作為導向，沒能認清政府真正的職責和角色定位。如果政府把大小事都攬入到權力的范圍內，就會導致另一個問題的出現，即政府管理成本的提高。政府管理需要人力以及機構建制，在大規模的設置機構后，政府不僅要面對社會管理的問題，同時還要處理政府機構組織上的問題。只有搞好兩者的關系才能夠將風險社會中的問題妥善解決。

其二，政府的管理效率低下，依靠行政命令無法調動政府本身的動力和創新協調能力。如何讓政府各個部門創新協同，提升應急響應效率也是亟須解決的問題。同時，政府中應急響應人才缺失，應急人員能力不足，沒有進行專門培訓，僅憑歷史經驗，作出危機響應決策，人為因素過重。

其三，政府依然是社會風險的單一主體，沒有發揮好社會組織的支援作用。社會組織嚴重匱乏，組織規模相對較小，能力不足，有些組織更因資金缺乏無法運行，沒能充分發揮其風險治理參與作用。從實質上說，政府也是社會組織中的一個主體，只不過這個主體具有強制力、權威性，在社會管理中以自上而下的模式來引領社會的發展。如果把政府作為風險社會中的一員，社會主體都參與其中，各行各業形成一個專業性的管理部門，這樣就會減少社會運行成本。

其四，社區作為最基本的社會集體，社區工作難以適應社會群眾和社會發展的要求，且依舊是在原有模式上簡單的延襲，被動的參與。既沒有使人民廣泛參與其中，更沒有發揮廣大人民群眾的創造性和積極性。

其五，危機信息溝通不暢通。政府和媒體沒有建構一個通暢的信息交流機制，媒體對信息的錯誤發布、政府與社會信息溝通機制的不暢通，使得市民不能及時得到準確的信息，因此，容易生發社會恐懼，重者造成社會動蕩。

三、內蒙古社會管理的創新路徑

當前社會是一個危機頻發的社會，如何高效有序地處理危機事件，筆者提出以下創新路徑：

（一）轉變危機管理理念

當前社會危機事件具有突發性、多樣性、易變性、潛在性等特點，如何處理好各種突發危機，首先，需要做的就是從危機社會管理的觀念上著手。先進理念的更新對各種社會治理實踐活動具有指導和啟迪作用。當前政府工作人員需要不斷進行危機知識的更新，從理念上改變對以往各種危機事件的先驗成見，面對不斷變化的情況，及時更新知識，對其在思想上有一個新的把握。其次，需要改變以往全能政府的狹隘觀念，從社會管理理念上創新，改變以往直接管理和控制危機管理理念，發揮政府作為危機管理的領導和指揮作用，市場多元主體作為危機管理組成部分的應有作用。

（二）建構完善的危機管理組織體系和機構

機構是處理問題和協調工作必不可少的組織，沒有機構，就無法形成工作合力，達到解決問題的目標。危機應急機構的建立是當前必不可少的一項工作，完善危機管理機構的組織建設，使危機小組機在面臨危機事件時能夠統籌全局，協調好各個組織部門工作，并且有效發動社會多元主體共同協調應對。政府和社會各個部門組織更要連接溝通，保證各種工作和任務能夠及時有效地得到執行。構建高效協同的部門組織體系，形成共同應對危機事件的合力，達到1+1>2的整合效果。

（三）發揮社會多元主體作用

現代社會是一個不斷分化與整合的多元社會，社會管理眾多，不僅有政府的組織機構，也有社會團體、企業、媒體和個人。如何發揮他們應對危機事件的作用，就顯得十分必要。社會團體在組織方面具有巨大優勢，能夠有效傳達組織意見，發揮組織協調能力。企業作為一個實體，不僅擁有相對嚴密的組織體系，更有財力作保障。媒體公眾輿論，不僅能夠及時發現危機、傳達信息，與社會大眾進行溝通，也能和政府等組織機構形成良好的溝通網。公民個人力量雖小，但是組織起來也可匯集成強大力量。因此，要發揮社會多元主體作用，充分利用好社會團體、企業、媒體和個人等的聰明智慧，形成共同應對危機事件的合力。

（四）做好危機事件后的矛盾處理問題

危機事件一旦發生，其身后必然有內在的矛盾。危機管理不能只存留在“危機一控制”的怪圈中，還要找出其背后隱藏的真正原因。分析事件產生的根源，是敵我矛盾還是人民內部矛盾。如果是敵我矛盾，就需要用對待敵人的方式徹底解決；如果是人民內部矛盾，只要是利益矛盾，組織利益和個人小群體及短期利益和長遠利益劃分不合理造成的，就需要用對待人民的方式解決。要從根本上解決危機事件背后深層次的矛盾，就需要不斷發展地區經濟，在經濟發展中緩和并解決各種社會矛盾。只有妥善處理各種矛盾，才能對各種突發危機事件有一個良好的應對心理和認識，防患于未然。