淺談行政事業單位預算績效管理存在的問題及對策

董莉莉

淺談行政事業單位預算績效管理存在的問題及對策

董莉莉

從2006年開始，中央政府和財政部就提出績效預算概念。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議頒布了新的《預算法》，預算績效管理首次以法律的形式出現在我國公共財政預算收支要求當中，并將其提升到預算管理的原則之一。各級行政事業單位高度重視預算績效管理工作，積極開展探索實踐，取得了初步成效。本文從預算績效管理的意義、主要內容、存在問題等方面進行了認真研究分析，并結合我國的實際，對如何完善行政事業單位績效管理提出了若干對策、建議。

行政事業單位 預算績效管理 預算管理 績效評價

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，它是將績效理念融入預算管理的全過程，實現預算管理和預算編制、預算執行、預算監督的有機統一。財政部門是績效管理的職能部門，負責績效管理工作的組織實施。行政事業單位作為代表政府承擔社會公共事務的管理、監督和服務職能的預算單位，是具體實施績效管理的主體，對本單位績效管理相關工作、財政預算資金使用績效負責。

一、行政事業單位實施預算績效管理的意義

（一）加強預算績效管理有助于提升預算管理水平，提高財政資金使用效益

如何建立科學的預算績效管理制度，不斷提高財政資金使用效益，用有限的資金為社會大眾提供更多的公共產品和公共服務，是各級行政事業單位一直在研究的課題。加強預算績效管理，建立健全預算績效評價體系，有助于解決長期以來財政資金管理使用中存在的“只重視收入和數量多少、如何分配，而忽視支出多少、質量如何、怎樣管理”的現象和問題，真正做到把錢花在刀刃上。

（二）加強預算績效管理是提高財政透明度的迫切需要

推進預算公開透明是改進預算管理制度的一項重要任務。近幾年，隨著財政收支規模的不斷擴大，社會各界對預算信息公開的期望和呼聲越來越高。但由于現階段我國公開約束機制不夠健全、政府預算體系不夠完整、預算管理相關配套改革還不到位，使得信息社會化公開透明度與社會各界的期望值還有一定差距。實行預算績效管理，公開績效評價結果，將公開透明貫穿預算管理全過程，充分發揮預算公開透明對行政事業單位的監督和約束作用，滿足了政府信息公開的迫切需要，有利于建設陽光政府、責任政府、服務政府。

二、行政事業單位預算績效管理的主要內容

行政事業單位預算績效管理的內容包括：第一，預算編制管理。預算編制時，行政事業單位要根據年度工作計劃，申報績效目標，并按照規定配合財政部門實施事前績效評估工作。第二，預算執行管理。緊緊圍繞年初績效目標不偏不倚，嚴格預算執行管理，將績效目標完成進度與專項財政支出快慢掛鉤，有效避免部分行政事業單位年底突擊花錢現象。第三，績效評價管理。在預算執行結束后，各財政部門和行政事業單位要對績效目標的設定情況、資金投入和使用情況、實現績效目標制定的制度及采取的措施、績效目標的實現程度及效果等內容進行評價。第四，績效評價結果反饋和應用管理。財政部門依據評價結果，編審財政支出預算、安排財政資金、制定和修改財政政策、優化財政支出結構，并督促預算單位落實績效評價結果，并將績效評價結果與項目績效預期目標申報制度相結合，與財政支出預算安排掛鉤，建立評價結果反饋、整改和處罰機制，對致使財政預算資金管理未能達到預算績效目標管理要求的有關行政事業單位及其責任人員實行績效問責。

預算績效管理有別于傳統意義下的預算管理形式，它更加關注資金的分配如何實現政策目標并取得相應的績效，即一筆預算資金能夠達到什么樣的結果，這種結果帶來的社會效益是怎么樣的。在這種新型的預算管理理念下，要求利用預算績效信息設定統一績效目標，合理配置財政資源，安排優先順序，以幫助管理者改進預算編制和執行。預算績效管理的根本目的在于績效的改進，使行政事業單位提高政府公共服務水平。績效改進的關鍵是提高行政事業單位及其工作人員的能力和素質。而績效管理過程中所建立起來的一套績效指標（目標）體系，正是對公務人員的一種職責規定和行為規范。通過績效評價則可以不斷完善這一套績效指標（目標）體系。

三、行政事業單位績效管理存在的問題

（一）績效管理保障機制不夠完善

預算績效管理工作作為一項系統工程，需要地方財政部門及各預算單位的密切配合和積極探索，直至完善。財政部和省財政廳出臺的管理制度一直沒有上升到政府層面，僅停留在財政部門層級，對作為預算單位的行政事業單位約束力不強。面對各方利益博弈和多種阻力，財政部門在協調各部門之間的關系方面存在一定難度，影響績效管理發揮作用。各行政事業單位作為績效評價的主體，雖已初步樹立績效理念，能夠按要求逐步開展績效管理工作，但卻把績效管理作為額外工作負擔，認為其是找麻煩的思想依然存在，“重分輕管、重支輕效”的現象依然比較突出，工作及時性、規范性難以保證，影響了全方位推進績效管理工作。

（二）績效指標體系設計不健全，指標設計過于簡單、缺乏合理性

績效指標體系是由一系列相互關聯、相互補充的指標所組成的統一整體，具有系統性。績效評價指標體系分為共性指標體系和個性指標體系。從近幾年的績效考核實踐來看，各級財政部門設置的個性指標占比較低，不能很好地體現預算項目特點。在目前的績效管理中，作為績效指標具體化的績效標準大多依據的是計劃標準和歷史標準，非常缺乏客觀標準和經驗數據，導致績效評價缺少可借鑒的績效標準。評價指標設計重投入、輕效果，多以經濟指標為主，重微觀、輕宏觀，定量指標與定性指標未能有效結合，不能綜合反映行政事業單位績效目標的完成情況以及財政支出所取得的社會效益、經濟效益和可持續影響。

（三）專業人員配備不足，缺乏對績效管理必要的培訓

預算績效管理是項技術性很強的工作，既要求熟悉預算安排和財政業務，又要了解項目業務、財務、效益等方面的知識，還要熟悉國家相關政策。由于預算績效管理工作開展時間較短，加上缺乏系統的培訓，目前行政事業單位預算績效管理人員專業知識缺乏、業務能力較低、專業化品質不強，很難適應新形勢下的工作需要和改革的需要，致使預算績效管理工作滯后。

四、完善行政事業單位績效管理的建議

（一）建立科學的績效管理體系

出臺有關行政事業單位預算績效管理制度規定，形成較為完善的制度體系，規范管理流程，使績效管理貫穿預算編制、執行、監督、評價等各個環節，從制度上保障預算績效管理工作能夠順利開展。研究制定績效跟蹤和結果應用管理辦法，強化執行管理和績效評價結果的約束性。指導各部門出臺分部門、分行業的預算績效管理制度，提高績效管理工作的針對性。建立良性預算管理工作機制，完善財政部門與預算部門在預算編制、執行、評價等方面的工作機制，強化部門的績效預算管理職責，提升財政服務水平，密切財政部門與預算部門的分工協作關系。理順財政內部與績效預算管理相關的機構職責，明確劃分職責分工，減少交叉重復，形成工作合力，提升管理質量和工作效率。

（二）實行科學的評估方法體系，建立具體化的考核指標體系

科學設計績效評估體系，轉變“粗放式”管理方式，加強“精細化”管理的環節。財政部門要督促指導各行政事業單位在項目實施過程中，注重可用指標的積累，根據具體績效評價對象的特點，及時歸納總結適用于本行業、本部門、本單位的項目績效指標，逐步建立涵蓋各類各項支出、符合目標內容、突出績效特色、細化量化、便于操作考核的統一規范的績效評價指標體系。切實提高指標設定的科學性、及時性和規范性，逐步完善具有鮮明特色的績效指標體系，形成體現行業、專業等各方面特點的評價標準，從而便于指標的橫向、縱向比較，使指標更具規范性，評價結果更具公允性。穩步推進績效評價工作，選取重點支出、重點事項、大額專項資金進行評價，注重評價實效。積極探索引入第三方評價機制，對參加績效評價的社會中介機構實行資質準入制度，完善以財政部門為主導、預算部門為主體、社會中介機構和專家廣泛參與的工作機制，提高評價結果的權威性和公正性。

（三）健全評估反饋體系，充分應用績效考核的結果

完善評價結果的反饋整改機制和結果報告制度，針對每個重點評價項目，提出結果應用的相關建議并督促落實；妥善利用公示、公開，推動績效自評結果在部門內部的公示，試行重點項目和政策評價過程和結果向社會的公開；通過政府績效管理平臺，選擇部分自評抽查績效較差的項目，試行績效約談制度；加強目標審核結果分析，建立和落實項目預算績效目標審核結果的雙向反饋機制，重點加強審核結果與實際預算、執行等結果的對照分析，了解和掌握產生差異性的主要原因，進一步完善績效目標審核工作。

五、結語

近幾年來，我國各行政事業單位不斷強化績效管理理念，立足實際，進行了積極的探索和實踐。全面推進預算績效管理，切實加強財政收入的組織和支出管理，把有限的資金用在刀刃上，真正發揮財政資金的使用績效；全面推進預算績效管理，不斷改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能，打造高效、責任、透明政府；全面推進預算績效管理，不斷提高財政管理的科學化、精細化水平，為人民群眾提供優質的公共產品和公共服務，促進公共服務均等化，是各行政事業單位共同的奮斗目標。

（作者單位為蒼南縣公安局交通警察大隊）

［1］ 財政部會計資格評價中心.高級會計實務［M］.經濟科學出版社，2016.

［2］ 李少玉.行政事業單位預算績效管理［J］.現代經濟信息，2016（21）.

［3］ 廖賢才.推進預算績效管理提高財政管理水平［J］.行政事業資產與財務，2013（10）：28-29.