集中行政處罰權的價值與路徑選擇分析

徐繼敏

?

集中行政處罰權的價值與路徑選擇分析

徐繼敏

[摘要]我國將一級政府主要行政處罰權集中到一個部門行使，雖然有行政處罰法法條依據，但實質上違反職權法定等法治原則。行政處罰權從法律授權的行政機關剝離出來交由綜合執法機關行使，不利于實現行政管理目標，出現僵化行政執法，也帶來行政管理體制混亂；不利于行政處罰權正確實施。應當在較小范圍內集中行政處罰權，主要在縱向維度集中，將不同層級政府的行政處罰權集中到一級政府行使。在橫向領域，可以結合大部制改革實現行政處罰權集中。

[關鍵詞]行政處罰；集中行政處罰權；綜合執法；行政體制改革

集中行政處罰權是將原屬于多個行政機關的行政處罰權集中到一個或者少數幾個行政機關，原法律授權行政機關不再行使行政處罰權。經過近20年實踐，盡管集中行政處罰權的范圍、方式等存在差異，全國各地在獲得國務院批準或者省級人民政府批準之后都推進了相對集中行政處罰權工作。2013年以來，廣州市荔灣區、寧波市北侖區、浙江省嘉興市及舟山市等地推行綜合行政執法改革，將一級政府中絕大部分行政處罰權交由綜合執法局行使。我國行政處罰權呈現從相對集中向全面集中發展的趨勢。

對于是否集中行政處罰權，我國學術界存在截然相反的觀點。一種觀點認為，相對集中行政處罰權試點工作由點到面，逐步推開，在解決行政管理領域中存在的問題，提高行政執法水平和效率，改善城市管理，促進行政管理體制改革等方面，取得了顯著成效[1]。相反的觀點則認為，在行政法學的視野中，這是一場成本過高收益甚低的“吃力不討好”的改革，是一個缺乏人文關懷、違背法治行政基本精神的冒險之舉。從我國行政法民主化的發展趨勢上看，這一改革嘗試應當盡快停止[2]。而對近年不少地方推進的全面集中行政處罰權改革，理論界缺乏足夠研究與回應。在有限的研究中，有學者提出執法重心下移問題，提出在大中城市推行以街道辦事處作為執法主體的體制改革，并由省政府通過決定確定街道辦事處行政處罰主體地位。

我國集中行政處罰權制度正處于十字路口，向何處去，除實踐部門積極探索外，還需要理論界予以積極回應。本文擬對我國集中行政處罰權實踐狀況進行評估，厘清集中行政處罰權的價值，在此基礎上提出推行該項制度的路徑，以期引起學界同行對此問題的重視。

一、我國集中行政處罰權的模式及評價

（一）我國集中行政處罰權的主要模式

我國集中行政處罰權缺乏統一模式，各地推行的集中處罰權方式、范圍差異很大。有學者認為，我國相對集中行政處罰權存在五種模式即“4+ 1”模式、“5+1”模式、“6+1”模式、“7+1”模式和“8+ 1”模式[3]。筆者認為，從集中行政處罰權涉及的領域來看，我國目前集中行政處罰權主要有四種模式。

模式一：相對集中城市管理領域行政處罰權。此模式是成立城管局或者城管監察局，將原屬于城市規劃、園林綠化、房產地管理、市政公用管理、市容環境衛生、工商行政管理、公安交通管理等行政機關與城市管理密切相關的行政處罰權集中到城管局，由城管局統一行使，不集中與城市管理無關的處罰權。我國推行相對集中行政處罰權的初衷就是集中城市管理領域行政處罰權，旨在處理城市管理領域出現的多頭重復執法、權責交叉、執法擾民等突出問題。目前，我國主要采取這種模式集中行政處罰權。

模式二：相對集中非城市管理領域行政處罰權。其不僅集中城市管理領域行政處罰權，也在文化、農業、衛生等部分領域推行相對集中行政處罰權工作。例如，上海市在文化領域、遼寧省在農業領域分別推行集中行政處罰權工作。

模式三：全面集中行政處罰權。這種模式是除部分特殊行政處罰權外，將一級政府內各部門的行政處罰權集中到綜合執法局行使，寧波市北侖區、廣州市荔灣區等就采用這種辦法集中行政處罰權。如寧波市北侖區設立區城市管理局，與區城市管理行政執法局合署辦公，集中行使住房和城鄉建設、環境保護、食品藥品監督、農業、林業、海洋與漁業、國土資源、水行政、工商管理等13個部門39個方面1318項行政處罰權。

模式四：執法重心下沉式集中。該種模式是將執法重心下沉，將行政處罰權集中于街道辦事處和鄉鎮。如上海和天津通過立法形式賦予街道辦事處綜合執法權。2014年，天津市人民政府發布《天津市街道綜合執法暫行辦法》，賦予街道辦事處城市管理綜合執法機關全部行政處罰權及勞動保障、公安消防等方面行政處罰權。

（二）我國集中行政處罰權實踐的評價

我國在城市管理領域推進相對集中行政處罰權，在一定程度上解決了行政處罰權分工過細、多頭執法、重復執法、執法擾民等問題，從此角度看，相對集中行政處罰權有積極意義。但相對集中行政處罰權的改革在目前還存在合法性嚴重不足的致命缺陷。對于剛剛確立法治行政觀念的中國來說，這種改革所帶來的負面影響是不難想象的[2]。筆者認為，集中行政處罰權合法性危機表現在以下幾個方面：

第一，行政機關大量調整法律的授權性規定，實質違反法治精神。從形式上來看，行政處罰法賦予國務院或者國務院授權的省級人民政府決定一個行政機關行使另一個行政機關的行政處罰權，國務院或者國務院授權的省級人民政府決定相對集中行政處罰權，是有法律依據的，不存在違法問題。但從法治精神來看，法律將行政處罰權授予一個行政機關，國務院和省級人民政府就應當尊重這一授權規定，調整行政處罰權應當限制在較小范圍內，國務院或者省級人民政府大范圍調整法律對行政處罰權的規定，實質上是違法的。其次，在城市管理領域普遍推行相對集中行政處罰權后，就應當及時修改相關法律，將權力直接授權給綜合執法部門，但我國并未及時修改法律，導致法律授權機關不享有處罰權和法律未授權機關享有處罰權的狀態長期存在，這也是違反法治精神的。

第二，國務院法制辦批準集中行政處罰權方案的做法違法。行政處罰法并未授權國務院法制辦決定相對集中行政處罰權的權力，但在相對集中行政處罰權實踐中，不少改革方案由國務院法制辦以批復的形式決定，這種做法明顯違反行政處罰法第16條的規定。省級人民政府的地位及管轄范圍決定其是地方行政權配置的恰當主體，承擔地方行政權縱向與橫向配置的職能[4]。2002年，國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》明確省級人民政府決定相對集中行政處罰權后，國務院法制辦就無權批準地方相對集中行政處罰權，但國務院法制辦仍然大量決定地方開展相對集中行政處罰權工作，如2013年《寧波市北侖區深化相對集中行政處罰權工作實施方案》就由國務院法制辦批準。

第三，將行政處罰權集中于非行政機關違反行政處罰法規定。依照行政處罰法第16條規定，集中行使行政處罰權的單位必須是行政機關，而非非行政機關。執法中，很多城市集中行使行政處罰權的部門只有事業編制，而無行政編制。如廣州市集中行使行政處罰權的城市管理綜合執法隊伍，至今仍是事業編制，在執法中是以大隊、支隊的名義對外行使職權，他們并不是法律意義上的行政機關[5]。

二、集中行政處罰權的價值分析

法律將政處罰權授予一個行政機關，這個行政機關可以綜合運用行政規劃權、許可權、檢查權、處罰權和強制權等權力實現行政管理目的，將該處罰權從法律授權機關剝離出來交由其他行政機關行使，本身不利于原授權行政機關綜合利用各種行政權力實現行政管理目的。因此，這要求集中行政處罰權具有更大價值。

我國過去對相對集中行政處罰權價值的認識是，解決行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉重復和行政執法機構膨脹等問題，提高行政執法水平和效率，降低行政執法成本，建立“精簡、統一、效能”的行政管理體制。因此，實行相對集中行政處罰權的原則就是在多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出、嚴重影響執法效率和政府形象的領域開展這項工作以解決這些問題[3]。

將集中行政處罰權的價值定位于解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題，這明顯有失偏頗，價值定位過于重視表面現象，未認識清楚集中行政處罰權對于實現行政目的及理順行政管理體制的價值。筆者認為，集中行政處罰權的應然價值是實現行政管理目標、理順行政管理體制和促進行政處罰權正確實施。

（一）促進行政處罰實現行政管理目標的價值

行政處罰的根本目的是預防行政違法行為，維護行政管理秩序；處罰的直接目的有三個：懲罰行政違法、伸張社會正義；威脅可能違法者、抑制違法意念；改造行政違法者[6]（P24）。也就是說，行政處罰是通過懲罰違法行為者，達到預防和減少違法行為，從而實現維護良好社會秩序的目的。實現行政管理目的，除行政處罰外，還有行政規劃、行政許可、行政獎勵、行政強制等手段，行政機關可以綜合運用這些手段實現行政管理目的。

總體而言，集中行政處罰權，將行政處罰權從原行政機關剝離出來交由綜合執法機關行使，不利于實現行政管理目標，并出現僵化行政執法。首先，行政處罰是行政機關實現行政管理目標的一種手段，將行政處罰權從原行政機關剝離后，原行政機關失去了行政管理的一個重要手段，不利于其實現行政管理目標。其次，綜合執法機關獲得行政處罰權后，其執法重點考慮的因素是法律規定及違法行為人違法情節及危害后果等，并不會重點考慮實現行政管理目標。

盡管這樣，集中行政處罰權對于實現行政管理目標并非毫無價值。在處罰權力分工過細背景下，一些執法領域需要多種處罰權配合，如城市管理領域就需要多種處罰權配合，這些領域推行集中行政處罰權，對于實現行政管理目標是有價值的。

上述分析可以發現，相對集中行政處罰權應當局限于局部領域，在小范圍內實施，不宜大范圍集中行政處罰權。

（二）理順行政管理體制的價值

我國憲法、地方組織法授予各級人民政府大致相同權力，致使各級政府機構設置重疊，“上下同粗”，地方政府“上下同責”。此種行政體制是典型的網狀行政管理體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉五級人民政府構成，除鄉鎮人民政府外，其他各級人民政府又由幾十個甚至上百個行政機關構成，且行政機關的設置大多上下對口[7]。此種體制的弊端是機構臃腫，人員龐大，行政成本高，行政效率低下，且上下級政府、同級政府工作部門之間權力劃分不清楚，出現權力交叉和空白。集中行政處罰權當然作為行政體制改革的一項內容，并承擔理順行政管理體制的責任。

在實踐中運行集中行政處罰權制度，將城市管理領域行政處罰權集中到城市管理部門，一定程度上解決了多頭執法、重復執法和執法擾民問題，對于理順行政管理體制有一定價值。

我國行政權力實行縱向與橫向劃分，這種權力劃分方式導致權力劃分過細、權力劃分不清楚及權力重疊、交叉等問題。在網狀行政體制下理順行政體制難度極大，行政執法中的權限爭議難于避免。集中行政處罰權在權力縱向、橫向劃分基礎上又增加了流程劃分方式，將原行政機關權力體系中的行政處罰權剝離出來交由綜合執法機關行使，導致行政體制中權力劃分更加復雜，行政體制更加不順。

集中行政處罰權制度將相同領域內的規劃權、許可權、處罰權、強制權等分配給不同行政機關行使，在某種程度上割裂了同一管理流程中幾種權力之間的聯系，導致各種權力行使配合困難，也會出現權力運行不暢。

綜上所述，集中行政處罰權對于理順行政管理體制并無多大意義。

（三）促進行政處罰權正確實施的價值

集中行政處罰權制度將城市管理領域的部分處罰權集中到城市管理局，有利于解決城市管理領域處罰權力劃分過細、劃分不清等問題，有利于行政處罰權正確實施，提高行政處罰效率。在實踐中，一般將附屬于行政處罰權的行政監督檢查權、行政強制措施權也一并集中，也便于行政處罰權正確實施。例如，《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》就將與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權一并集中到上海市城市管理行政執法局。

然而，集中行政處罰權制度割裂了行政處罰權與其他相關權力的關系，由不同行政機關分別行使同一領域不同性質的權力，必然帶來各機關的協商、溝通問題，如果不能夠建立有效的協調、溝通制度，將會影響行政處罰效率或者影響行政處罰正確實施。相對集中行政處罰權專業性問題必須慎重考慮，一些專業性、技術性強的行政處罰權，是不適宜集中到綜合執法機關的。將專業性、技術性強的行政處罰權集中到綜合執法機關，勢必影響到權力的正確行使。

因此，集中行政處罰權的前提是原處罰權機關與綜合執法機關之間建立順暢的溝通協調機制。另外，專業性、技術性強的行政處罰權不宜集中。

三、集中行政處罰權的路徑選擇

將行政處罰權從原行政機關剝離出來交由綜合執法機關行使不利于實現行政管理目標，增加權力流程劃分也使得行政管理體制更加復雜，未實現理順行政體制目的。我國需要反省已推行的相對集中行政處罰權制度，重新思考集中行政處罰權的路徑。

（一）集中行政處罰權的范圍

將大量行政處罰權從原行政機關剝離交由綜合執法機關行使，說明行政處罰權不是為了實現行政目標而存在，其存在的目的是為了懲罰違法行為人。行政權力是實現行政目標的手段，應根據行政目標設定行政權力，這些權力包括規劃權、處罰權、許可權、強制權、監督檢查權等。加之，行政處罰權作為行政機關完成行政目標的一種重要手段，原則不宜交由其他行政機關行使。集中行政處罰權將行政處罰權剝離出來交由其他機關行使，使原行政機關缺乏實現行政目標的手段，從總體而言這種做法不具有科學性，不利于行政目標的實現，也對行政處罰權合理性產生質疑。因此，全面集中行政處罰權模式是缺乏科學性與合理性的，并且集中行政處罰權行使的范圍受到了限制，次數也不宜過多。鑒于此，集中行政處罰權應是局部集中而非全面集中。

我國相對集中行政處罰權的初衷是在城市管理領域集中行政處罰權，這種思路無疑是正確的。我國按照行業和管理領域劃分行政權力，并將這些權力賦予按行業和管理領域設置的行政機關，這種做法在城市管理領域面臨問題。城市管理的目標是實現有序的城市秩序，在農村由多個部門承擔的職能，在城市就體現為城市管理一種職能，這種職能包括市容衛生、環境污染、城市交通管理等，應由城市管理部門統一行使。在法律未修改情況下，為實現城市管理職能，就有必要將其他機關擁有的市容衛生、環境污染、城市管理交通等領域的處罰權交由城市管理部門統一行使，也就是在這些領域有必要集中行政處罰權。城市管理領域集中行政處罰權的合理性依據是這些權力原本應當由城市管理部門行使，只不過法律將其賦予各個不同的部門來行使。所以，城市管理領域相對集中行政處罰權是行政處罰權的合理性回歸。

除城市管理領域外，亦可將分散集中的方式推行相對集中行政處罰權運用到其他領域。如在文化、農業等領域可以采用小范圍的集中。分散性集中方式是不成立綜合行政執法局，將相近領域部門的行政處罰權集中到一個職能相近的行政機關行使，其實施處罰時就可以考慮行政目標的實現，且未增設行政機關，也未帶來行政管理體制的混亂。

（二）集中行政處罰權的維度

實踐中運用相對集中行政處罰權是行政處罰橫向的集中，將一級政府內部若干部門處罰權集中到一個部門。橫向維度集中處罰權在行政權力縱向與橫向劃分現實基礎上，添加了按權力類型劃分的形式，反而導致行政體制更不順。

我國不同層級政府行使相同行政處罰權，導致權力劃分不清楚，出現權力重疊、交叉和權限爭議，有必要將這些權力集中到某一級政府。因此，我國行政處罰權力集中的維度應當是縱向，將縱向由中央、省、市、縣甚至鄉鎮政府共同行使的同一種行政處罰權集中到某一級政府。縣級人民政府離社會公眾較近，有較健全的行政機構體系，也有較多可支配的資源，可以承擔較多行政職能，因此，行政執法權力應當主要賦予縣級人民政府[7]。將省、設區的市人民政府承擔的行政處罰權轉移至縣級人民政府，這才是集中行政處罰權應當做的核心工作。

運行相對集中行政處罰權制度可與“省直管縣”改革結合起來。我國目前推行的“省直管縣”改革主要是財政領域“省直管縣”改革和擴權強縣改革，擴權強縣改革賦予縣級政府大量原屬于地級市政府的權力。在推進“省直管縣”改革時，將擴權的重點放在行政處罰領域，也就是將原屬于地級市的行政處罰權集中到縣一級政府，從而實現行政處罰權的縱向集中。從長遠來看，我國“省直管縣”的目標是實現市、縣分治。“省直管縣”改革并不意味著取消地級市一級，而是讓縣和地市處在相對平等的層次上，區和鄉鎮成為地、市、縣一級政府的派出機構[8]。市、縣分治后，原屬于設區的市的行政處罰權自然由縣級行政部門享有，實現了權力縱向集中。

（三）大部制改革與集中行政處罰權

解決一級政府行政機關數量過多、權力劃分過細、出現權力重疊和多頭執法等問題，除集中行政處罰權外，推進大部制改革是更好的方式。此項改革對政府部門設置，遵循將職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，交由一個部門統一管理，減少部門數量，最大限度避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。推進大部制改革，必將帶來行政處罰權集中。原分屬于幾個部門的行政處罰權，因行政機關的合并，行政處罰權也集中到一個行政機關。

將法律授予某一個行政機關的權力調整為另一個機關行使，實質違反職權法定原則，相對集中行政處罰權制度存在實質不合法的問題。通過大部制改革實現行政處罰權集中，并不涉及調整行政處罰權，也就不存在違法問題。且這種形式的集中不存在行政規劃權、許可權、監督檢查權、強制權、處罰權分離問題，能夠保證行政機關統一行使幾種權力，有利于提高行政效率。因此，我國應將大部制改革與相對集中行政處罰權結合，通過大部制改革實現行政處罰權集中。

[參考文獻]

[1]青鋒，江凌.相對集中行政處罰權制度發展歷程及實施情況——城管執法體制改革十三年回顧[J].城市管理與科技，2010，（1）.

[2]章志遠.相對集中行政處罰權改革之評述[J].中共長春市委黨校學報，2006，（1）.

[3]青鋒.行政處罰權的相對集中：現實的范圍及追問[J].行政法學研究，2009，（2）.

[4]徐繼敏.論省級政府配置地方行政權的權力[J].四川大學學報，2013，（4）.

[5]王叢虎，陳建宏.論我國相對集中行政處罰權的合法性[J].中國人民大學學報，2006，（3）.

[6]徐繼敏.行政處罰法的理論與實務[M].北京：法律出版社1997.

[7]徐繼敏.地方行政體制變革與服務型政府建設[J].中共浙江省委黨校學報，2009，（2）.

[8]周天勇.從市管縣到省管縣的體制變遷[J].中國黨政干部論壇，2014，（7）.

[責任編輯：索原]

[中圖分類號]D912.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)03- 0077 -05

[作者簡介]徐繼敏，四川大學法學院教授，博士研究生導師，四川成都610207