印度國大黨的當下處境與未來復興

陳金英

國大黨是印度歷史上最為悠久的政黨。在利益高度分化、社會多元化和身份政治動員程度加劇的今日印度，國大黨要恢復昔日一黨獨大的榮光異常艱難。盡管如此，國大黨仍有可能重返政壇中心，并保持自己作為印度兩大全國性政黨之一的地位。

2014年8月，印度人民院議長在致印度國大黨主席索尼婭·甘地的信中稱，根據法律和傳統(tǒng)，國大黨未能達到獲得人民院10%席位的最低要求，索尼婭不能出任官方反對黨領袖一職。自1984年以來，印度議會首次產生了一個由印度人民黨領導、沒有官方反對黨的多數黨政府。沒有什么比這更能說明有著130年歷史的國大黨所面臨的困難處境。

地方選舉和組織建設不力

大選失敗后，印度國大黨主席索尼婭和副主席拉胡爾·甘地分別向國大黨黨中央提出辭呈，對選舉失利承擔責任，并稱國大黨將對黨的選舉策略和組織建設進行反思。但是到目前為止，國大黨在大選中暴露出來的問題沒有表現(xiàn)出明顯改善的跡象。從選舉的角度來看，繼在人民院543個席位僅獲得44個席位的歷史性慘敗后，國大黨在過去的18個月中延續(xù)了選舉中的失利。在2014年5月以來的邦議會選舉中，國大黨先是分別喪失了在哈里亞納邦和馬哈拉施特拉邦的執(zhí)政權，又在德里的議會選舉中一無所獲，而在此之前，國大黨曾在德里連續(xù)執(zhí)政15屆。國大黨在全國的勢力范圍也在迅速縮小。在印度29個邦中，國大黨掌權的邦只有10個，其中在4個邦里國大黨僅僅是執(zhí)政聯(lián)盟中的一員。在北方邦、比哈爾邦、泰米爾納杜和西孟加拉等重要的人口大邦，國大黨的影響力已經趨于邊緣化。在剛剛結束的比哈爾邦議會選舉中，國大黨得益于與地方政黨的結盟，在243個議席中獲得了27個席位，這是自2000年以來國大黨在該邦取得的最好成績。

從黨的組織建設來看，國大黨的最高領導層仍處于代際更替和權力轉移的過渡期。自2013年起，尼赫魯—甘地家族的第四代繼承人拉胡爾·甘地出任國大黨副主席，被認為是國大黨未來的領導人，但他并沒有參加由索尼婭、辛格及國大黨內其他高級領導人組成的核心領導小組，也很少在黨的工作委員會會議上發(fā)言。國大黨政府和國大黨組織之間的協(xié)調工作仍然由索尼婭完成。這是反對黨批評他是“世襲王子”和印度媒體對其領導能力持懷疑態(tài)度的重要原因。此外，由于拉胡爾領導國大黨競選活動的表現(xiàn)以及他在組建團隊、挑選國大黨邦一級領導人等問題上的做法，黨內圍繞黨主席索尼婭是否繼續(xù)作為國大黨的核心而存在、拉胡爾是否應盡早接替國大黨最高領袖職務的問題分成了兩派。一派以黨內資深元老為代表，堅持認為索尼婭仍是黨內無可爭議的核心，并認為只有在她的領導下，國大黨才能克服當前的危機，在2019年大選時再次重返政壇。這些元老包括國大黨最高決策機構中央工作委員會和邦一級國大黨領導人中的大多數。他們中的許多人都是在拉吉夫·甘地乃至英迪拉執(zhí)政時期成長起來的，在1998年索尼婭出任國大黨主席一職以來就輔佐索尼婭帶領國大黨贏得了2004年和2009年的大選，并掌握著國大黨黨內候選人資格分配的權力。另一派則是以國大黨內青年組織領袖、資歷較淺、極其渴望在國大黨內權力階梯上前進的年輕領導人。他們一直呼吁應讓拉胡爾在黨內發(fā)揮更大作用，贊成拉胡爾引入黨內民主選舉機制、在中央領導層吸收更多來自基層領袖的改革思路。索尼婭已擔任國大黨主席一職17年之久，據國大黨高層內部人士表示，她希望能將該主席一職移交給兒子，但不肯定拉胡爾是否能夠處理好與黨內元老的關系。很顯然，黨內元老在這一問題上的態(tài)度是國大黨內權力更替遲遲未能完成的重要原因。

國大黨的艱難調整

2014年無疑是國大黨史上最為艱難的一年。但是就此斷言國大黨會一蹶不振則是過于夸大其詞。國大黨仍是印度兩大全國性政黨之一，其勢力范圍和組織結構覆蓋到全印度，當年大選中的得票率接近20%（印度人民黨的得票率為31%，獲得282個席位；而議會第三大黨全印安納德拉維達進步聯(lián)盟的得票率為3%，獲得了37個席位。得票率和議席率之間的差距反映了印度簡單多數選舉制度下的巨大偏差效應）。國大黨雖有所衰落，但是它仍擁有強大的生存和恢復能力。在過去的半年中，國大黨重新通過一系列行動策略改變了莫迪政府的發(fā)展勢頭。

第一，沒有資格成為官方反對黨，并不意味著不能履行反對黨的職責。在印度聯(lián)邦院的235個席位中，國大黨有68席，印度人民黨僅有46席。這使得印度人民黨要通過任何法律，都不得不尋求與國大黨的合作。由于國大黨的反對，莫迪政府的征地法案、商品及服務稅法案先后被擱置在聯(lián)邦院。通過將政治中心轉向議會，國大黨將自己從無所作為中挽救過來，迫使執(zhí)政黨尋求與其合作。尤其是在比哈爾邦議會選舉慘敗后，莫迪政府轉變態(tài)度，開始了與國大黨的對話溝通機制。莫迪本人也在上臺18個月后首次邀請索尼婭和前總理辛格對話并商討兩黨在商品消費稅問題上的分歧。

第二，恢復黨在農村地區(qū)的影響力。在快速工業(yè)化、城市化的印度，農業(yè)經濟在GDP中的比重不到15%，過去三年農業(yè)經濟年均增長率約1.7%。與此同時，印度卻有49%的勞動力受雇于農業(yè)。由于農村家庭規(guī)模往往較均值要大，這意味著將有55%至60%的人口依賴于農業(yè)。在選舉政治中，這意味著有大約60%的選票，也是印度政治中的農業(yè)中心主義。在莫迪政府先后出臺“印度制造”、“數字印度”、“智能城市”等一系列戰(zhàn)略計劃在國內外刮起“莫迪旋風”后，國大黨將矛頭對準了農村的貧困問題。國大黨的領導人頻繁走訪受災害影響而歉收的農村地區(qū)，將與“印度制造”等密切相關的征地、農村就業(yè)和補貼等政策和農民利益掛鉤，成功聚集了活力并對莫迪政府形成了掣肘。這些都有助于國大黨恢復其作為窮人利益代言人的形象，擴大黨在農村地區(qū)和農村選民中的影響力，同時影射了莫迪政府為資本家和富人服務的形象。

第三，在黨的組織建設方面，國大黨在選舉結束后就提出了改革黨的意識形態(tài)和各邦黨組織的計劃。其措施包括：各邦國大黨領導人召開地區(qū)和基層各級會議，集思廣益，將形成的政黨復興計劃反饋給國大黨全國委員會；黨的中央選舉機構成立工作組，對收集的反饋意見進行分析，并提交給全國委員會形成最終的具體行動方案。與此同時，黨內領導層在高層權力更替上的共識正在形成。2015年5月以來，拉胡爾開始走向政治前臺。他走訪了所有國大黨執(zhí)政的邦，與當地的國大黨領導人及基層組織工作人員、志愿者和支持者進行交流，將重點政治動員對象放在農民和以學生為代表的青年這兩個群體上。在邦一級黨組織建設上，拉胡爾引入民主選舉的試驗，并嚴厲打擊派系分裂活動。在拉胡爾建議下，國大黨中央新增了秘書長的職務，負責加強黨與非政府組織之間的聯(lián)系并重建黨在公民社會中的組織。他在議會內部的活躍度也明顯上升，成為國大黨議會黨團的事實領袖。黨內元老有關索尼婭無可爭議的領導地位和拉胡爾仍需要歷練的聲音明顯減少。在黨內派系斗爭最為激烈的旁遮普邦，過去兩年多來始終對拉胡爾持批評態(tài)度的國大黨該邦領導人艾邁仁德·辛格（Amarinder Singh），也公開表示拉胡爾接替國大黨主席職務的時機已經成熟。國大黨的組織改革措施和領導層更替方案極有可能在下屆國大黨年會上提出。

國大黨的未來復興之路

在利益高度分化、社會多元化和身份政治動員程度加劇的今日印度，國大黨要恢復昔日一黨獨大的榮光異常艱難。盡管如此，國大黨仍有可能重返政壇中心，并保持自己作為印度兩大全國性政黨之一的地位。國大黨的核心意識形態(tài)是包容性發(fā)展、社會公正、消除貧困、保護弱勢群體尤其是少數族群、女性、達利特種姓和部落民的利益。但是，正如國大黨資深議員沙希·塔魯爾（Shashi Tharoor）所言，這些意識形態(tài)在一定程度上被描述并歪曲成了撈取選票的機會主義，黨要致力于將它們恢復為真正的價值理念。[1]在印度學者看來，未來國大黨的復興之路有賴于在以下三個方面的改革。

第一，重新定義“包容性發(fā)展”的經濟綱領。印度的經濟學家在爭論印度的“發(fā)展”問題時，左派認為應該在解決貧困人口、性別平等、飲水、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育等方面有更多投入，這些基礎問題威脅著印度長期的經濟增長需求。其代表人物有阿瑪蒂亞·森和讓·德雷茲，后者是索尼婭·甘地的長期經濟顧問。右派則認為，“發(fā)展才是硬道理”，沒有經濟增長，印度的窮人永遠沒有出路，以貿易自由化和消除管制為核心的經濟自由化改革才是印度經濟發(fā)展的根本。其代表人物是賈格迪什·巴格沃蒂為代表，他曾擔任世界貿易組織和聯(lián)合國經濟政策顧問，是莫迪“古吉拉特模式”的支持者。

在2004—2014年國大黨聯(lián)合政府執(zhí)政十年間，辛格政府的政策重點集中在社會保障和公平方面，沒有在經濟改革方面持續(xù)深入下去，同時又未能制定有效政策以應對國際金融危機帶來的經濟放緩。缺少經濟發(fā)展和就業(yè)機會，國大黨消除貧困和實現(xiàn)社會公正的目標就變成了空洞的政治口號。2014年大選中，在北方邦、比哈爾邦等經濟最為落后的地區(qū)，那些長期依靠民粹主義、通過打宗教和種姓牌而長期執(zhí)政的政黨都遭到了慘敗。此外，印度也面臨著許多發(fā)展中國家的共同困境，即普遍的福利必須建立在經濟增長和就業(yè)的基礎上，而民主的制度又迫使國家發(fā)展更加導向分配。早在2014年大選前，印度政黨研究專家索亞·哈桑（Zoya Hasan）就指出，國大黨必須平衡發(fā)展與分配的關系，制訂真正能夠實現(xiàn)增長的“包容性”經濟政策綱領。[2]2014年5月24日，《經濟學人》雜志在《印度強人莫迪》一文中也特別指出，國大黨政府的失敗是引進社會福利保障制度的同時未能執(zhí)行能夠帶來增長的經濟政策所導致的。[3]

第二，重申“世俗主義”。印度政治中有關“世俗主義”的爭議主要是圍繞廢除穆斯林屬人法、制定統(tǒng)一民法典、是否對穆斯林實行保留政策等問題而展開的。總體而言，國大黨的世俗主義立場則從獨立初期尊重和保障穆斯林的個人宗教自由轉向了強調穆斯林作為整體的集體權利，針對穆斯林的“生存政治”走向“發(fā)展政治”。這種發(fā)展政治的邏輯是：國家不僅由單個的公民組成，更是由宗教群體中的公民組成；國家不僅保障穆斯林享有憲法和法律上的宗教自由和平等，而且將改善穆斯林的整體社會地位和生存處境視為其責任。然而，由于缺少明確的行動綱領，國大黨的穆斯林政策被批評為“支持我們，否則印度人民黨上臺后你們的處境將會變得糟糕”的“勒索型世俗主義”。[4]而且，出于現(xiàn)實政治需要，國大黨在選舉中也常常借助宗教性議題，以致有學者稱印度兩大政黨在“世俗主義”上的差異僅僅表現(xiàn)為在如何更有效地吸引穆斯林選票的同時又不得罪印度教徒。

印度獨立以來的發(fā)展證明了“世俗主義”是印度民主政治的精髓，沒有宗教平等和寬容，印度就不可能真正走向繁榮。國大黨的歷史、立場都決定了它天然地被賦予了遏制教派主義威脅、捍衛(wèi)世俗主義和宗教寬容的使命。德里發(fā)展中社會研究中心的研究者認為，國大黨應在意識形態(tài)、宗教、文化領域恢復獨立之初的多元化傳統(tǒng)，并通過在地方上的實踐來真正改善穆斯林的經濟社會處境。[5]2015年以來，印度發(fā)生的針對少數族群的暴力和不寬容事件也迫切要求國大黨旗幟鮮明地重申“世俗主義”。

第三，國大黨的組織建設。2012年，政治學家勞倫斯·塞斯（Lawrence S?ez）在其研究中提到，在政黨競爭最為激烈的北方邦議會選舉中，印度人民黨和大眾社會黨的黨員上街聚會時，國大黨的基層組織卻像什么都沒有發(fā)生一樣。[6]這正是當前國大黨組織建設面臨的突出問題。印度政治中底層民眾的覺醒，使得以地方權貴人物或政治家族為核心的庇護政治不足以應對各級政府面臨的大眾需求。克服組織上的缺陷和提高社會滲透能力，仍是國大黨未來的艱巨任務。長期來看，國大黨任重道遠的挑戰(zhàn)是，在過去二三十年就已經失去權力的那些邦，逐漸恢復國大黨的存在，尤其是北方邦、比哈爾邦、西孟加拉、泰米爾納杜邦。在上述四個邦，國大黨已經被邊緣化，而這四個邦在人民院543個席位中就占據了201席。如果不恢復黨在這些邦的組織網絡及其人力資源和動員能力，國大黨的上述目標就不可能實現(xiàn)。

事實上，國大黨一直強調要加強黨的組織建設，并把其列入了2013年齋普爾年會的決議中。黨內高層領袖和地方領導人都呼吁恢復其多元化和黨內民主的傳統(tǒng)，打開黨內政治錄用和競爭的大門，真正實現(xiàn)選賢任能。在黨的領導層，要發(fā)揮黨內民主選舉機制，允許黨的主席、中央委員會、工作委員會和邦一級領導人由周期性的選舉產生。與此同時，在地區(qū)和基層潘查雅特層面重建和加強黨的組織，并克服黨內派系斗爭現(xiàn)象。當前，拉胡爾正在領導國大黨進行組織革新，其成功與否取決于這些原則能否真正得到落實。

小結

印度人民黨政府還有三年執(zhí)政任期，并有機會在2019年大選中連任。國大黨的高層已認識到，在議會內外發(fā)揮更加積極的反對黨角色，改變公共話語議題被印度人民黨控制的局面。與此同時，輿論普遍認為，國大黨應盡快完成權力更替。如果拉胡爾擔任國大黨主席是遲早的事，那么應盡早讓其開展黨的改革實踐，即使這些改革存在風險，也不可能出現(xiàn)比目前黨在議會中僅有44個席位這一處境更糟糕的結果了。這與黨內基層及青年組織要求拉胡爾發(fā)揮更大作用的呼吁一致。

從選舉的角度來看，比哈爾邦的議會選舉結果不僅極大地鼓舞了國大黨的士氣，還使國大黨擁有了全面審視印度人民黨政策并在這些議題上動員民眾、打造黨內團結、聯(lián)合其他反對黨的機會。2016年，泰米爾納杜、喀拉拉、西孟加拉和阿薩姆邦都將迎來邦議會選舉。選舉結果將直接影響到國大黨能在多大程度上恢復其實力。考慮到國大黨在這些邦的地位及比哈爾邦選舉的經驗，與地方政黨合作以共同應對印度人民黨勢力擴張的策略在黨內領導層存在一定共識。因而，制定各邦的具體競選策略和結盟政策將是國大黨未來一年的主要任務。而在此過程中，通過在那些仍然掌權的邦提高治理績效；同時在沒有掌權的邦關注基層自治機構潘查雅特和基層政府的選舉、關注普通印度人日常政治中的治理和腐敗問題，將有助于國大黨恢復和擴大自己的影響力。

（作者系上海外國語大學國際關系與公共事務學院副教授）

（責任編輯：張凱）

[1] Shashi Tharoor， Eight ways to rescue Congress， India Today， June 2， 2014.

[2] Zoya Hasan， The Congress and its future，http：//www.india-seminar.com/2013/641/641_zoya_hasan.htm.

[3] Indian Strongman， The Economist， May 24th 2014.

[4] BJPs Hindutva and Congresss Black Mail Secularism： Two sides of the same Coin， http：//indiaopines.com/bjp-congress-secularism/.

[5] Seth，D.L.（2010）Political communalization of religious and the crisis of secularism， in G. Mahajan and S.S.Jodhka（eds） Religion， Communities and Development： Changing Contours of Politics and Policy in India， New Delhi： Routledge.

[6] Edited by Lawrence S?ez and Gurharpal Singh， New Dimensions of Politics in India： The United Progressive Alliance in Power，Routledge，2012，pp18.