“成人教育培訓服務三項國家標準”施行阻力因素探究

吳益群+楊澤宇

【摘 要】“成人教育培訓服務三項標準”的發布標志著我國成人繼續教育質量監控制度文化的建立，標志著我國成人教育培訓服務進入法制化、規范化的運行軌道。但發布至今其社會影響力及貫徹執行度不甚理想。探其原因，主要與“三項標準”受限于“成人教育培訓”領域、為推薦性標準、宣傳力度不夠、執行落實條件不夠成熟等因素有關。只有妥善解決這些問題，“三項標準”的價值才能得以真正體現。

【關鍵詞】成人教育;培訓服務;國家標準

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2016）02-0058-03

【收稿日期】2015-09-17

【基金項目】中國交通教育研究會2014—2016年度教育科學研究重點課題“成人教育培訓服務三項國家標準的執行研究”，項目編號為交教研1401-7

【作者簡介】吳益群（1968—），女，江蘇南通人，副教授，研究方向為教育教學管理研究;楊澤宇（1955—），男，江蘇南通人，教授，研究方向為教育教學管理、輪機工程技術。 2012年10月12日，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會發布了國家標準公告（2012年第25號），批準發布《成人教育培訓服務術語》（GB/T 28913-2012）、《成人教育培訓工作者服務能力評價》（GB/T 28914-2012）、《成人教育培訓組織服務通則》（GB/T28915-2012）三項國家標準，并于2013年2月1日開始實施，它的誕生是建立誠信教育服務的重要手段，為實現行業自律、規范培訓市場提供了重要技術支撐。但是發布至今兩年多時間，其社會影響力及貫徹執行度不甚理想。

一、“三項標準”受限于“成人教育培訓”領域，市場輻射范圍窄 目前我國教育培訓市場繁榮的表現之一是教育培訓涉及的領域寬廣，按照接受教育的不同階段及培訓的內容給教育培訓行業進行分類，可以劃分為：幼兒教育、中小學課外輔導、出國留學輔導（主要是英語培訓）、自學考試助讀、職業資格（技能）證書考試培訓、老年大學。“成人教育培訓服務三項標準”直接表明“三項標準”受限于“成人教育培訓服務”的定語。“成人”是指達到法定成年標準的人，我國成年年齡標準下限為十八周歲。因此，成人教育行業內普遍認為的成人教育培訓服務的三個主要發展空間（傳統學校教育影響薄弱的空間;教育培訓需求廣泛與活躍的空間;與成年人社會生活、職業生活聯系緊密的空間）其實都要受到成人法定年齡的限制。由此，以上教育培訓行業細分的類別中，幼兒教育、中小學課外輔導、18周歲之下的青少年留學培訓等似乎皆不在“成人教育”概念范疇之內，自然也就排除在“三項標準”行業規范范圍之外，而它們恰是教育培訓市場中需求量最大、培訓服務行為最需要規范的部分。根據劉延東2012年《全國繼續教育工作會議》講話可知：“全國繼續教育辦學服務機構超過20萬所，各類社會教育培訓機構達15萬所”（這一數據近年來一直被引用，尚未發現新的統計數據，估計目前實際已經超過這一數字）。15萬所中各類成人教育培訓機構如果按60%計算，約9萬所，也就是說，11萬所辦學服務機構可以不受“三項標準”的約束，它們是否愿意以“三項標準”作為行為指標，全靠它們自律。

“三項標準”由教育部委托中國成人教育協會組織專家歷時五年完成，是否因為受中國成人教育協會行業權限的限制使“三項標準”最終規范領域只限于成人教育培訓服務，不得而知。然而，這樣的現狀勢必還要期待一部“非成人教育培訓服務”國家標準出臺，以規范成人教育培訓服務觸及不到的非成人教育培訓市場領域，這顯然是一種資源浪費。因為從“三項標準”當初制定的背景和原則看，它是針對我國整個教育服務市場的亂象行為、為調整服務組織與消費者關系而提供的重要技術支撐。因此無論是它的初衷還是內容，都遠遠超越成人教育培訓的服務領域。

二、“三項標準”為推薦性標準，法律約束力弱 標準有國家標準、地方標準、企業標準等不同類型，根據我國《標準化法》規定，標準分為強制性標準和推薦性標準，強制性國家標準為國家要求必須執行，推薦性國家標準則為國家鼓勵自愿采用。字母GB是國家標準的標志，推薦性標準代號中加大寫字母“T”。成人教育服務三項國家標準即為推薦性國家標準，非強制執行標準。

推薦性國家標準的意義在于：表明了國家的鼓勵、認可態度， 體現了技術發展趨勢，產品符合推薦性國家標準有利于取得許可證、營業執照等資質，也有利于獲得消費者的信任與認同，同時，推薦性國家標準在一定條件下可能會轉化為強制性國家標準。[1]但是，不得不承認推薦性標準的法律約束力確實不如強制性標準，重視度和執行度都會相對較弱。因為弱，所以“三項標準”發布后，目前只能通過試點的方法加以推廣。需要明確的是：這里試驗的不是“三項標準”該不該執行，而是試驗“三項標準”應如何執行，試點不成功即意味著未能找到執行“三項標準”的有效途徑。據《武漢市成人教育培訓服務三項國家標準試點工作調研報告》：“深入實施‘三項標準遭遇瓶頸。成人教育培訓機構對‘三項標準的認識存在極大的差距……深入實施‘三項標準亟待尋求新的突破口。”[2]由此可見，執行推薦性標準難度較大，“三項標準”的貫徹實施尚需通過一定的行政措施及有效途徑去保障。

三、“三項標準”宣傳力度不夠，社會關注度不高 通過上網查詢關鍵詞“成人教育三項國家標準”，可獲取不同標題的相關信息20多條，其中包括標準發布公告，教育部、中成協、試點單位文件，召開學習培訓班的通知等，信息發布時間主要集中于2013年2月到10月，2014年的相關信息已經不多。通過主題“成人教育三項國家標準”進入中國知網數據庫進行搜索，共搜索到研究性論文8篇，調研報告1篇，其中，2013年發表5篇，2014年發表3篇，2015年發表1篇。搜索到期刊上的通訊報道或體會感想類6篇，其中，2013年發表4篇，2014年發表2篇。搜索到報刊上的訪談2篇，于2013年發表。以上數據可見，需要提升媒體和學界對“三項標準”的興趣濃度。

“三項標準”是經由中國成人教育協會成人教育培訓機構工作委員會（簡稱：“中成協培工委”）組織專家組，在教育部職業教育與成人教育司的指導下，歷時五年，完成了立項、調研、起草、修改與公示征求意見、審查、批準、發布的全部工作流程。成人教育培訓機構工作委員會于2014年工作總結中寫道：“印發了三項國家標準協調指導工作小組《關于開展試點工作若干問題的意見》。建立了聯系點制度，確定北京、武漢、江蘇、廣東、湖南、山西、中國煤炭工業協會、中國交通教育研究會等八個省、市、行業協會為聯系點。深入推動試點地區、單位的學習和培訓工作，先后舉辦培訓班204期，培訓的總人數為8 759人。”盡管中成協從試點到全面推廣開展了不少工作，但是這種宣傳方式時間成本較高，加上“中成協培工委”人力、精力和權力有限，對試點地區、單位的工作進程難以及時有效把控。

四、“三項標準”執行落實到位有待各行政主管機構通力合作 1.尚未形成配套的質量評估指標體系

對于行業規范管理來說，制訂標準并成功發布僅僅是剛剛開始，宣傳并推廣也只是從思想上提高認識以提醒行業有意識地對照標準開展工作，但是行業是否遵守并執行標準，則需要通過相應的質量評估體系來檢查和評判。中成協《關于落實教職成廳函【2013】2號文件精神，做好成人教育培訓服務三項國家標準的宣傳、試點工作的通知》（中成協【2013】3號）中寫道：“力爭用3年到5年時間（從標準發布后），初步建立起成人教育培訓服務標準體系（即非學歷教育質量標準和評價體系）。”目前，中成協培工委正在組織專家擬訂質量評估體系和實施細則。按照這個時間進度，體系的出臺最快將在2016年上半年，目前尚不清楚此評估體系除了用于培訓機構自評外，具體由哪個部門負責檢查整改的實施，若仍由行業協會來主抓，擔憂行政力度欠缺。

2.多頭行政管理的格局將阻礙“三項標準”的貫徹落實

教育培訓市場不規范的一個很重要的因素源于社會培訓機構多頭管理，各行其是又相互推諉。從資質審批源流來看，教育培訓機構主要有四種類型：[3]一是教育行政部門主辦的成人教育學校，如普通全日制高校的成教培訓一般由高校繼續教育學院或二級學院開展。還有以社區教育學院為龍頭、街鄉社區成人學校為依托的教育行政部門設置主辦的成人教育學校。這兩種成人教育培訓機構教學設施完善，師資力量雄厚，辦學穩定，接受成人教育行業協會指導;二是教育行政部門審批注冊并在民政部門登記的民辦非學歷教育培訓機構，這類培訓機構審批門檻較高，辦學較規范，市場競爭能力較強;三是經人力資源和社會保障部門許可設立的職業技能類培訓機構，這類培訓機構主要從事人社部指定的相關職業資格證書培訓;四是經工商部門注冊成立的經營性教育咨詢類公司，它們多以“教育咨詢”或“文化培訓”等為經營范圍，不具備辦學資質，實際上卻以教育咨詢之名行教育培訓之實，避開了教育行政部門的審批和監管。它們是造成教育培訓市場亂象的重要因素，也是實施“三項標準”難度較大的一塊。事實上，還有一種情況是未經任何政府部門許可，在相對固定的場所開展有償教學培訓活動的事實性機構，逃避了各種監管。

教育主管部門對工商、人社、民政部門只能通過協調來解決問題。在審而不批、批而不管并各自為營又協調不力的情況下種種管理弊端顯露無遺，培訓市場失范成為必然。由此，“三項標準”為教育培訓機構的規范化運行和各行政監管部門的有效管理提供了一種積極的、工具性的可參照的框架和技術指標，但需要教育部門、人力資源社會保障部門、工商部門、民政部門達成共識，通力合作，否則“三項標準”前途渺茫。

3.“三項標準”中提到的“教師職業資格”需要管理層認真籌劃

在《成人教育培訓工作者服務能力評價》（GB/T28914-2012）標準中，規定了“從事成人教育培訓工作的專職教師和管理工作者應當取得相應的教師等職業資格”。根據《教師法》和《教師資格條例》的相關規定，成人教育的教師資格雖也列入“教師資格”的序列中，但由于諸多原因，現在從事成人教育培訓工作的專職教師和管理工作者有相當一部分未能取得教師職業資格，因此本標準中列入了“成人教育培訓師資格”和“成人教育培訓管理師資格”，作為成人教育培訓工作者獲得職業資格的補充渠道。[4]

在近期國家開始清理整頓各種職業資格證書考試和發放的背景下，“成人教育培訓師資格”和“成人教育培訓管理師資格”這兩證的申辦無形中增添了不確定因素。即使認可可以申辦，那么資格審批權賦予誰，是教育部還是人社部，亦或是相關的行業協會？如果能夠等同于“教師資格證”，走與“教師資格證”申辦相同的辦理流程，其含金量毋庸置疑，否則可能出現濫發證現象，從而大大降低資格證書的質量。

“三項標準”的發布和實施，是我國成教界數十年來探索和研究的重要結晶，也是成教培訓工作者多年來追求行業標準化的必然結果，是發展和規范教育培訓服務的重要措施。[5]標志著我國成人繼續教育質量監控制度文化的建立，標志著我國成人教育培訓服務進入法制化、規范化的運行軌道。[6]若能盡快妥善解決上述問題，“三項標準”的價值將得以真正體現，“三項標準”的能量也將得以充分釋放。

【參考文獻】

[1]龔貴寒.試論國家標準的法律性質[J].內蒙古農業大學學報：社會科學版，2010，（5）：15—17.

[2]陳潔.規范培訓市場推進成教培訓服務標準化建設和規范化管理：武漢市成人教育培訓服務三項國家標準試點工作調研報告[J].成才，2015，（4）：59—61.

[3]胡天佑.我國教育培訓機構的規范與治理[J].教育學術月刊，2013，（7）：14—19.

[4]成人教育培訓服務三項國家標準培訓讀本編寫組.成人教育培訓服務三項國家標準培訓讀本[M].北京：中國質檢出版社，中國標準出版社，2014.

[5]宋亮.成教“三項國標”的政策指向[J].教育旬刊，2013，（10）：27—28.

[6]丁紅玲，孫景昊.成人教育培訓服務三項國家標準價值分析[J].職教論壇，2014，（36）：49—51.

Study on the Resistance Factors of “Three National Standard for Adult Education and Training Service”

WU Yi-qun， YANG Ze-yu

（Nantong Shipping College， Nantong 226010， China）

【Abstract】The release of “Three National Standard for Adult Education and Training Service” （hereinafter referred to as the “Three Standards”） marks the establishment of our adult education quality monitoring system culture， and marks the moment when Chinese adult education and training services enter the legalization and standardization. But after more than two years since the release， its social influence and implementation is not satisfactory. The main reasons are as following： the “Three Standards” are limited in the field of adult education and training， its recommendation and the propaganda is not enough， and its implement condition is immature. Only by properly solving these problems， the value of the “Three Standards” can be truly reflected.

【Key words】adult education; training service; national standards

（編輯/喬瑞雪）