PPP發展的意義、問題及建議

2014年以來，財政部、發改委等部門大力推廣政府和社會資本(PPP)模式，努力構建系統的管理制度和政策支持體系，并優中選優推出一批PPP示范項目作為發展PPP的重要抓手，但實事求是而言，我國PPP的推進有一定成效，但離決策層所預期的目標仍有很大差距。

一、PPP發展的意義

(一)轉變政府職能的需要。十八屆三中全會提出要“大幅度減少政府對資源的直接配置”，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，對于轉變政府職能、提升現代國家治理能力有著重要意義。但是在社會主義市場經濟體制已經建立并日趨完善情況下，尤其是我國經濟已深度融入國際市場競爭的環境中，地方政府再深度介入競爭性領域的資源配置，反而容易成為經濟持續發展的障礙。畢竟從長期來看，政府配置資源的效率遠遠不如市場。從現代政府的職能來看，提供高質量的公共服務才是政府的本職。

(二)應對經濟下行的需要。受國際金融危機的影響，長期以來拉動我國經濟增長的傳統三駕馬車——進出口、投資、消費先后減速，尤以投資和進出口的下降為甚。而進出口貿易環境非短期可以改善，因此有效拉動投資則是燃眉之急。當前民間投資由于找不到確定性的盈利項目而呈持續下降趨勢，通過政府和社會資本合作推出一批確保中長期盈利的PPP項目，可以有效引導民間資本的投入方向，培植經濟發展的后勁。

(三)平衡財政支出的需要。隨著經濟進入新常態，財政收入也進入低速增長階段，個別地方財政收入甚至有下滑趨勢；而來自公共服務的財政支出需求有增無減，穩增長的財政支出不退反進；財政收支一減一增的矛盾愈發突出。由于PPP模式下新建項目投資不計入政府新增債務統計，且以PPP方式推進的存量項目將把存量債務轉移至企業方，因此PPP既能有效帶動基礎設施投資增長，又確保了政府性債務不增。

二、PPP發展存在的問題

(一)發展不平衡。從全國范圍來分析，根據財政部10月13日公布的第三批政府和社會資本合作示范項目名單，從項目數量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內蒙古并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個、27個、27個，合計占項目總數的43.8%，地區分布集中度相對較高。排在后面的廣西、黑龍江、遼寧僅4個項目入選，天津和重慶僅1個項目入選。

(二)操作不規范。長期以來，行業主管部門在項目立項和管理等方面，已經固化了運作思路和思維習慣，財政部出臺的PPP操作指南等部門規章，難以促使相關部門改變工作方式，運用制度規范項目實施的難度和阻力極大。從調研中發現，由行業主管部門主導的個別項目已經走過了招標程序、具體項目已經進入建設階段，才與財政部門聯系試圖進入財政部的PPP示范項目庫獲得一些政策優惠。

(三)部門不協調。PPP項目的推進需要政府財政部門、發改委等行業主管部門通力協作，但各部門之間職責尚不明確，各有各的項目庫，各自對下發文。比如如何定義實施機構，財政部界定為“政府或其指定的有關職能部門或事業單位”，發改委則定義為“相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構”。又如在合作伙伴的選擇上，發改委規定按《招標投標法》進行，財政部門則要求依據《政府采購法》實施。總體表現為政出多門，市縣政府則無所適從。

(四)能力不夠用。PPP項目運作涵蓋多個領域，專業型強，操作流程多。從實際運作來看，一般是地市一級政府部門承擔主要的項目策劃、組織申報。但各地普遍缺乏具備相關知識儲備和實際操作經驗的領導干部和具體操作人員，導致各地項目儲備不足，項目策劃不夠，符合財政部PPP項目標準的精準率不高。從調研中了解的情況看，相關部門的領導和干部缺乏對于PPP的基本常識，以至于PPP推廣困難重重。

(五)社會資本不積極。PPP項目一般期限較長，資金投入大。由于此前一些市縣級地方政府契約意識薄弱，尤其是在當地政府換屆以及重大政策調整時不能嚴格按照合同履約，影響了社會資本的積極性。從財政部公布的示范項目來看，主要以央企和當地重要的支柱國企為主，以及一些體量大的上市公司。

(六)第三方機構服務不夠。在PPP的推進中，第三方咨詢機構承擔著重要的作用。但從調研了解的情況來看，咨詢機構的水平參差不齊，有時為了迎合實施機構的需要規避必要程序。高水平的咨詢機構收費過高，超出市縣部門承受能力；低水平的咨詢機構低價承攬業務，服務進展緩慢。

三、PPP發展的政策建議

(一)盡快出臺PPP指導意見。鑒于各部門協調不充分，各自為政的情況，為了有效地動員各方力量參與PPP的規范推進，需要從中央政府層面出臺PPP指導意見，以便各部委以及地方政府遵照執行，破解PPP發展中的各種體制機制障礙。

(二)加強宣傳和培訓。一要通過各種渠道加大宣傳力度，在各級政府門戶網站、黨報、都市報、電視臺，以PPP工作專欄、工作專版的形式宣傳PPP理念和政策，介紹項目情況，進一步增進各級政府部門、社會資本共識，提高公眾對PPP的認可度和參與度。二要將PPP的培訓納入各級黨委、各行業主管部門黨組的中心組學習內容，同時在各級黨校開PPP專題學習班。三要組織財政、各行業主管部門具體負責人員的學習培訓，并組織PPP業務知識考試，不過關者不得上崗。四要對第三方機構加強培訓。聯合財政部PPP中心等機構組織對咨詢機構的培訓，并對咨詢機構的從業人員進行考試。

(三)加大獎補工作力度。市縣級財政一般處于緊預算約束狀態，很難拿出足夠的專項資金來推進PPP工作。財政部和省級政府可考慮加大以獎代補力度，對列入財政部和省級示范項目和推廣運用PPP工作成績突出的市縣政府予以獎勵，進一步提高市縣推廣運用PPP模式的積極性。

(四)加強第三方咨詢機構的管理。建立第三方咨詢機構庫和參考服務價格，實行第三方咨詢機構負面清單管理制度，規范第三方咨詢機構的執業行為。財政部門可連同項目實施機構，對第三方咨詢機構的專業能力、履約進展、服務質量進行及時考核，確保第三方咨詢機構提供高質量的服務。