治理行動體系：生態治理現代化的困境及應對

楊美勤，唐 鳴

治理行動體系：生態治理現代化的困境及應對

楊美勤，唐 鳴

生態治理現代化是實現國家治理現代化的內在要求。生態治理多元分離的現狀和“治理失靈”所反映的治理能力不足要求我們重視以行動體系為中心的生態治理現代化建設。生態治理現代的關鍵在于實現生態治理的共治共享，從完善生態立法、明確主體權責、構建多元參與機制、打造開放評價機制四個方面入手，構建完善的生態治理行動體系，推進生態治理現代化。

生態治理現代化；生態治理體系；生態治理能力；治理行動體系

生態治理是國家治理現代化進程中一個不可或缺的重要方面。從“五位一體”總體布局到“五大發展”理念的提出，生態治理在國家治理現代化中的重要性和緊迫性日益凸顯。如何實現生態環境的有效治理，解決當前日趨嚴重的生態治理危機，是時代擺在我們面前的一個重要課題。在國家治理現代化總目標的指引下，通過對當前生態治理體系與治理能力的困境分析，探討政府、市場與社會共同參與的多元生態治理行動體系，是我國實現生態治理現代化、解決生態治理危機的必由之路。

一、多元分離：生態治理體系現狀及不足

生態治理體系是整個生態治理實踐的基本架構，主要包括治理主體、治理對象和行動體系三個部分。近年來，國家逐步加大了對生態文明建設的投入力度，但現有生態治理體系在制度建設和行動體系塑造方面仍然存在諸多不足，呈現出多元分離態勢。

（一）治理法律與治理現實的分離

法律規范的相對滯后性和治理中面臨的各種利益因素，造成生態治理立法工作與治理現實之間出現了一定程度的分離。第一，法律規范對象的單一性與生態治理對象的復雜性之間的分離。當前，生態治理立法多針對單一領域進行規范，如水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等都分別進行了立法，但面對諸如農村垃圾治理、工業廢棄物排放等復雜的環境問題則難以用某一部法律進行規范。即使是同一規范對象，也會隨著時空關系的發展與轉換而呈現出復雜的治理態勢，這都是當前單一領域立法無法覆及的。第二，全國性法律法規與地方實施條例之間的分離。以環保法為例，由于相關防污治污法條例多為原則性規定，需要地方立法機關進一步制定實施性法規細則。但地方立法機關的立法實踐多受地方權力和利益的掣肘，導致相關地方環保立法無法落實到位，從而為地方政府通過犧牲環境為代價換取當地經濟增長的行為提供可乘之機。第三，地方創制性立法與地方治理現實的分離。地方生態保護方面的創制性立法供給不足，導致大量的地方環境治理只能依據政府部門規章來進行，給相關治理工作帶來一定難度。

（二）治理主體權責的分離

在當前的生態治理體系中，政府、市場和社會等治理主體所承擔的權責并不一致。對于同一主體，其權力和責任也出現相對分離的不對等狀態。

第一，政府權責均相對較大，規范權力大于治理責任。政府機關在治理主體中居于主導地位是生態治理體系的內在要求，但相對于其他主體而言，政府機關在生態治理過程中往往行政執法和管制型的規范性權力運用較多，而生態修復、危機善后等治理性責任履行的相對較少。第二，企業生態治理責任大于其權力。企業在生產過程中往往存在為經濟利益犧牲生態環境的傾向。政府在加大生態治理力度時，往往單方面強調企業排污減污責任，而較少顧及企業在生態環境改善中的切實收益權問題，使得企業往往存在排污投機心理而缺乏主動治理動力。第三，社會主體權責相對漠視。當前，由于生態問題長期被忽視和政府治理權責的高度集中，使社會民眾與社會組織缺乏參與渠道和參與動力，而造成這一主體的生態治理權力與責任在客觀上處于被漠視的境地。

（三）治理對象歸屬的分離

治理對象歸屬的分離主要表現在治理對象歸屬與使用、治理的分離；治理對象治理權的重復、錯位、缺失；終端治理與預防治理、源頭治理分離。第一，治理對象歸屬與使用、治理的分離。由于生態治理對象的公有物屬性和當前生態治理部門的條塊分割，使得治理對象在其產權、使用權和治理權的歸屬上呈現出一種相對模糊和相對分離的狀態。第二，治理對象治理權的重復、錯位、缺失問題。這主要是指政府環保相關部門對于治理對象的管轄權問題。由于部門利益驅使和條塊分割限制，使得政府部門往往十分重視生態治理的收益而忽視了需要承擔的相關責任。尤其是在環境行政執法中，對于污染企業往往由多個部門分頭執法，出現執法重復和錯位。第三，終端治理與預防治理、源頭治理的分離。生態問題的爆發往往具有時間的滯后性和空間的擴散性，很多生態問題都是在危機完全暴露后才引起人們的重視。對于以政府為主導的生態治理主體，終端治理往往更能凸顯其政績，而預防治理和源頭治理卻不具有相應的政績效應。治理主體對終端治理的重視，導致對預防治理和源頭治理的投入相對較少，人為割裂了生態問題的生成過程。

（四）治理行動體系碎片化

目前，市場和社會力量不同主體參與生態治理的狀況已有所改善，但生態治理過于依靠政府的現狀并未改變，且不同參與主體之間的協同性無論在參與層次還是參與領域均相對不足，各方治理主體在不同治理領域的各自為政，造成了治理行動體系的碎片化。第一，政府主導的生態治理往往集中于城市治理、國有重點區域和大型危機應對，對治理參與主體的技術、資金、能力等要求也相應較高，使得其進入門檻普遍較高，客觀上限制了市場和社會力量的參與。第二，市場力量的生態治理參與主要集中在企業污染防治、偏遠地區生態改造等方面，這些方面大多與企業自身生產和利益直接或間接相關，政府力量主要以監管形式介入，其他力量缺乏參與動力。第三，社會力量的參與主要集中在個體的社區生態治理參與和民間組織的生態公益參與。參與動力主要來源于個體人居環境的利益關系和志愿組織的公益價值取向，缺乏長遠的動力支撐。政府和市場、社會之間尚未形成基于生態治理的利益關聯性：政府部門偏于集中計劃式動員的治理取向市場主體投資—收益導向的治理取向及民間組織多元協商參與的治理取向，三者之間呈現出相互分離態勢。

二、治理失靈：生態治理能力現狀及困境

生態治理能力是生態治理體系的績效呈現，屬于生態治理現代化的執行層面。目前，在常態治理和危機治理方面，治理績效不容樂觀，均不同程度地出現了“治理失靈”現象，生態治理能力和水平仍有待提高。

（一）常態治理方面

在常態治理中，相關主體治理能力不夠突出。一方面，由于過于依賴政府單一主體治理的現狀，而難以克服權力尋租和“搭便車”行為；另一方面，隨著社會經濟的發展，人們的民主意識提高，“使建立新的政治聯系的基礎問題，以及創造新的既具合法性又具高效能的政治體制問題，都大大復雜化了”[1]（P5），加大了治理難度，使得部分生態問題長期得不到有效治理。

治理主體的參與性、治理對象的完整性、治理工具的有效性、治理方式的多樣性、治理過程的互動性、治理評價的反饋性等方面均存在不足，反映了系統治理、整體治理、協同治理、依法治理、綜合治理及源頭治理等常態治理能力的相對匱乏。第一，系統治理能力匱乏。在生態治理實踐中，黨政權力關系是一個非常重要的因素。當前由于黨政權力關系尚未得到合理限定，導致政府主導作用難以真正發揮，政策性治理行為由政治性權力干預，而形成生態治理中的尋租空間，對生態治理的實際績效造成一定影響。第二，整體治理能力不足。政府生態治理的領域偏好和行動方式決定其只能從全局性的生態問題入手進行治理。“面”上推廣的生態治理

方式往往造成“點”上覆蓋的相對不足和治理深入不夠。如美麗鄉村建設中，很多偏遠地區因配套資金不足而無法展開，成為政策上的遺漏點。第三，協同治理能力不足。由于民間環保組織發育不夠、企業參與生態治理動力不足，導致政府以外的治理主體參與層次偏低、參與能力偏弱，無法有效彌補政府治理的不足。政府在主導生態治理中，過于強調自身權力，對其他參與主體的引導、培育意識不足，造成一些特殊生態領域治理能力偏弱，不能形成有效的協同參與機制。第四，依法治理能力不足。環保法及其他相關法律法規是生態治理的法治保障，相關治理行為也需要納入法治軌道進行合理規范。當前，部分地方政府生態環保意識淡漠、法治意識不足，同時受利益驅使，而長期通過政治權力干預法治，給地方生態治理實踐造成極大阻礙。第五，綜合治理能力不足。當前，生態治理還存在“重治理、輕宣傳”傾向。政府往往重視以大型工程的方式推進生態治理，企業以短期投入換取實際收益，社會組織或個體通過社區參與達到志愿精神滿足和人居環境改善。治理主體往往只是將生態治理理解成簡單的生態環境改善，對于生態意識培育缺乏足夠重視。第六，源頭治理能力不足。生態治理貫穿于生態過程的各個環節，不僅要有終端治理，更需注重源頭治理。從當前的實際治理情況來看，許多如垃圾治理、鹽堿地治理等源頭相對分散和難以發掘的領域源頭治理和預防治理依然不容樂觀。

（二）危機治理方面

除各種常態治理外，生態治理也需要面對很多生態危機事件。生態危機是“生態系統的失衡和人與自然關系的不協調而導致的嚴重威脅人類社會生存與發展，并在極其不確定的環境中，要求迅速做出應對的事件或狀態”。“生態危機治理是現代社會危機治理體系中的重要組成部分。”[2]生態危機應對不僅是政府應急管理體系的重要方面，也是生態治理能力的主要體現。

根據生態危機治理的不同環節，可以將生態危機治理能力分為應急預警能力、應急反應能力、應急動員能力、應急執行能力四個方面。從這四個方面看，當前的生態危機治理能力均存在較大的提升空間。第一，應急預警能力不足。生態危機事件中的預警機制對于人們提前進行危機應對、減小危機損失有很大幫助。如河流水位線預警，泥石流、尾礦潰壩評估預警及氣象災害等生態危機，可以提早預報和應對，以在適當程度上化解甚至消除危機。但當前我國尚未建立完善的生態危機預警機制，尤其是生態環境容量的動態評估預警方面亟待建立和完善。第二，應急反應能力不足。生態危機爆發后，從發現到采取行動的間隔期，稱為應急反應期。由于各種權力、技術因素，我國生態危機的應急反應能力表現相對滯后。第三，應急動員能力不足。在危機事件中，政府動員的主要力量多為武警和相關特種力量，缺乏民眾和社會力量參與，動員力量單一。尤其是在各種官辦的與生態環保有關的慈善機構遭遇信任危機后，社會力量捐助大幅減少，政府對于民眾的危機動員能力也進一步削弱。第四，應急執行能力不足。危機應對執行過程中，由于參與主體單一，缺乏對政府治理的有效監管，導致部分貪污腐敗和尋租行為的出現。如災后重建中出現的部分“豆腐渣”工程和救災專款被挪用等，都反映出單一主體的應急執行能力不足。

三、共治共享：生態治理現代化的提升路徑及應對

推進生態治理現代化是國家治理現代化的內在要求，必須從生態治理體系和生態治理能力兩個不同層次入手，進行相關治理行動體系中的體制機制創新。生態治理現代化的關鍵在于實現生態治理的共治共享，打破政府單一主體的治理體制和治理機制，構建完善的治理行動體系。為此，可以從完善生態立法、明確主體權責、構建多元參與機制、打造開放評價機制四個方面入手，探尋生態治理現代化的提升路徑。

（一）完善生態立法體制，奠定生態治理現代化的法制基礎

生態法律制度是生態治理體系的重要組成部分，是生態治理能力實踐的重要前提和依據。完善生態立法體制，對于推進生態治理立法工作具有十分重要的意義。第一，強化立法工作中的生態立法思維。強調用“五個發展”理念指導地方立法工作，從“五位一體”的角度強化生態立法與其他領域立法的關聯性，突出地方生態立法的重要性。第二，加強地方生態立法調研和立法規劃工作。通過地方立法調研活動，發掘地方生態治理立法需求。立足地方生態治理需求現狀，及時將相關政府生態治理部門規章或相關生態治理法規草案納入地方立法規劃，形成地方法規條例，以作為常態性生態治理的重要法律依據。第三，提升生態治理在地方立法評估與執法監督中的比重。嚴格按照“五位一體”總體布局與“五大發展”理念要求，根據地方生態治理需求，提升生態治理在地方立法評估和執法監督中的地位，尤其要加強對影響地方經濟社會發展和關系

地方民生的生態法規條例的執行力度。

（二）明確權責關系，實現生態治理主體權責的有機統一

當前，生態治理中的治理主體越位、缺位和錯位以及治理對象的不完整，都根源于治理主體權責關系的混亂。只有明確權責關系才能運用法律有效規范地方政府的生態治理行為，并明確其他相關主體的參與治理行為。第一，理順生態治理中的黨政權力關系、強化黨政權力職責分工，是明確政府生態治理權責的根本。明確黨政權力關系，一方面可以規范政府的生態治理行為，斬斷生態治理中的利益鏈條，避免政府部門依靠生態治理權力尋租牟利；另一方面也可以幫助政府部門從巨大的生態治理責任中擺脫出來，專注于做好生態治理的相關管理與服務。第二，在明確政府生態治理權責范圍的基礎上，進一步理清政府內部不同部門間的生態治理權責劃分。嚴格按照目標責任制的要求，做好政府內部不同層級和不同部門間的生態治理權責分工。同時，根據當地生態治理需求，逐步加大政府工作中生態治理責任和考核的比重，并嚴格規范環境執法部門行政處罰權限，防止出現“重環境執法、輕環境建設”的局面，做好部門利益的協調。第三，明確企業和社會組織參與生態治理的職責權限范圍，做好向企業、社會組織等不同參與主體的治理賦權工作。周慶智認為，創新地方政府，關鍵在實行“政社互動”的治理模式，其前提就是要“促進政社分開和民間組織的自主發展”，“向社會組織轉移職能”[3]。生態治理作為公有物品，具有全社會共治共享的性質。根據生態治理需求和企業與社會組織的治理能力，適當向市場與社會主體讓渡放權，是生態治理現代化的重要途徑。

（三）構建多元參與機制，實現生態問題的多中心治理

公共物品的“治理失靈”在其本質上即是“政府失靈”，是政府在其職責權限范圍內所提供的公共服務無法滿足社會治理現實需求的表現。因此，減小政府權限范圍，轉變政府服務職能，走“小政府、大社會”的新型治理之路，是當今世界公共服務的發展趨勢。從治理的現實需求與供給來看，單一的以政府為中心的供給模式很難滿足全社會的公共服務需求，而且供給效能也不盡如人意。俞可平指出，“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者”[4]（P19）。為實現生態問題的多中心治理，必須從參與、行動、保障三方面入手。第一，建立多元主體參與治理機制，暢通多元化參與渠道。企業和社會組織是政府生態治理的有益合作伙伴，充分聯合發揮不同主體優勢，將有助擴大生態治理覆蓋，實現從常態治理逐步擴展到危機治理，從而大幅提高政府生態治理效率。第二，運用市場手段和生態治理補貼機制，建立企業、社會組織的生態治理利益連帶關系。在生態治理中適當地引入市場化手段等外部治理機制，將生態問題的“外部利益內部化”，既能進一步明確不同主體的生態治理權責，也可以形成針對利益相關主體的激勵機制，以確保生態治理過程的可持續性。第三，建立企業和社會組織的生態治理培育孵化機制。限于企業和社會組織參與生態治理的能力與水平，政府部門要適度放權，不斷強化對企業和社會組織生態治理機構的孵化與培育工作，以逐步提升其生態治理能力。

（四）建立開放評價機制，實現生態治理過程的良性循環

目前，生態治理評價工作主要采取政府驗收形式予以考核，評價主體單一、評價過程相對封閉，不利于生態治理的反饋和提高。因此，要實現生態治理過程的良性循環，必須建立開放的生態治理評價機制。第一，建立生態治理信息實時發布與反饋制度。政府部門和其他參與主體均要參與生態治理信息的實時發布與反饋，既要主動接受相關民眾和組織的監督，又要積極向社會傳導相關生態治理信息。信息的發布與反饋既可以通過網絡平臺，也可以依賴其他相關媒體或渠道。通過這種信息反饋機制，既可以確保生態治理評價的及時接收掌握，又可以促進生態治理宣傳教育。第二，建立生態治理專項財務公開制度。在政府和相關主體的生態治理實踐中，強化相關財務公開制度，確保生態治理資金使用的公開性、透明性，防止在生態治理中可能出現的腐敗行為。第三，建立生態治理績效的第三方評估機制。對于專業性較強的生態治理項目，采取第三方評估的方式進行驗收，確保評估主體的獨立性、客觀性和公正性。同時，將第三方評估與信息披露相結合，保證評估過程與結果公開、公正。

[1]亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2]向良云.生態危機及其治理:現代社會發展的新挑戰[J].理論與改革，2008（1）.

[3]周慶智.從地方政府創新看國家與社會關系的變化[J].政治學研究，2014（2）.

[4]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[責任編輯：索 原]

楊美勤，華中師范大學政治學研究院2015級科學社會主義與國際共產主義運動專業博士研究生；唐鳴，華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師，湖北 武漢 430079

D0-05

A

1004-4434(2016)10-0031-04

華中師范大學中央高校基本科研項目“中國地方治理現代化及國際比較研究”（CCNU 14Z02008）