金磚國家集團屬性初探
——基于國際組織法學的視角

謝小慶，黃赟琴

金磚國家集團屬性初探
——基于國際組織法學的視角

謝小慶，黃赟琴

金磚國家集團屬于國家間多邊合作的制度化新形式，是論壇性組織的典型代表。金磚國家目前把它們之間的多邊合作形式認定為以國家間論壇的方式來對包括全球經濟和政治重大問題在內的共同關心的問題進行討論和交流以協調相互之間的立場，以期進行合作而提升共同的外交政策利益。選擇這種合作方式是金磚國家在平衡各自在國際社會的個別利益和共同利益的考量下作出的務實選擇。首腦峰會、部長級會議系統和智庫協商體系共同組成了金磚國家集團的基本組織模式。這種特有的三重會議系統在一定程度上彌補目前金磚國家集團缺乏常設機構的缺陷，使其在實際運作中的有效性不亞于任何協定性政府間國際組織。

金磚國家；國際組織法；國家間多邊合作

歷經十余年的發展，金磚國家已從一個學術概念演進為國際社會的政治現實，成為全球化時代國際權力格局重組過程中一股不可忽視的集團力量[1]（P13）。作為金磚國家的一部分，中國深入參與了金磚國家產生、發展和成熟的全過程，金磚國家已成為中國推動多邊外交，特別是同發展中國家之間合作關系的重要平臺。對于金磚國家這一無論是在世界舞臺上，還是在中國外交場合中都極其重要的新生事物，國內學者已從多方面進行了深入研究，涌現出了一批研究成果，但值得注意的是，在既有的研究著述中，絕大多數都屬于國際關系或世界經濟學者的成果，國際法學者的相關成果則幾乎未見。國際法學界對金磚國家的漠視不是孤立的現象，事實上，對于類似于金磚國家這樣的國家間多邊合作的新形式在傳統上都不在國際法學，特別是國際組織法學的研究范圍之內。正如饒戈平教授所指出的，就傳統理論而言，作為國際組織法研究對象的國家間多邊合作形式大多限于協定性政府間組織，而很多特殊的國家間多邊合作型態只要不被認為是協定性政府間組織，就在邏輯上被排斥在國際組織法的研究視角之外[2]（P47）。在這里，漠視的根本原因在于國際法學界對金磚國家的定性，即它并不屬于國際組織法學研究的那種協定性政府間組織。所以，我們要開展對金磚國家合作的法律問題的研究，必須首先厘清金磚國家集團的屬性問題，亦即這一非協定性政府間組織究竟是何種性質的組織，在它其中是否蘊含著法律性的因素而需要從國際法學的角度進行研究。本文旨在探討金磚國家集團的屬性問題，希冀能裨益于進一步的金磚國家合作法律問題的研究。

一、國家間合作與國際組織

毋庸置疑，金磚國家集團首先是中國、俄羅斯、巴西、印度和南非五國間的一種合作形式和平臺。國家間合作是全球公共問題不斷增多的結果。全球公共問題具有外部性與非排他性等公共物品屬性，適合通過世界政府或國家間合作這兩種方式來供給與維護。由于國際社會目前尚未出現世界政府，國家間合作成了解決全球公共問題的唯一

選擇[3]（P6）。國家間合作可以分為雙邊合作和多邊合作，但對于全球公共問題的解決來說，可能更多依賴的是國家間多邊合作。國家間多邊合作大體上包括兩類：一類具有一定的制度性特征；另一類則散見于國際社會和國家間的交往活動中，并不具有制度化的特征[2]（P36）。

對于制度性的國家間多邊合作來說，在漫長的國家間合作史上，涌現出了多種多樣的合作形式。如何理解這些種類繁多的國家間多邊合作的制度形式，在學術上存有爭論。本文無意于這些爭論，僅根據世界政治法律化理論來對國家間多邊合作的制度形式作一種總體上的劃分。世界政治法律化理論是基歐漢、阿伯特等國際關系學者在經驗研究的基礎上提出的一種理論，目的在于描述政治與法律是怎樣通過一系列寬泛的制度形式交織在一起的。他們認為，世界政治法律化是從三個側面的特點定義的一種制度化形式，這三個側面的特點是義務性、精確性和授權性。義務性是指國家在法律上受到規則的制約，并因而進一步受到國際法的一般規則和程序的約束；精確性是指規則是明確的，準確地定義它們所規范的行為；授權性則指授予第三方執行相關規則的權力，諸如對這些規則的解釋、適用、爭端解決和在可能的情況下進一步制定新的規則。這三項特點是相互獨立的，具有程度性和漸變性特征。它們之間的不同組合產生了種類繁多的制度形式[3]（P10）。田野進一步把它們區分為非正式協議、自我實施的正式協議、一般的正式國際組織和超國家組織四類。這四種基本形式分別代表了義務性、精確性和授權性程度不一的不同組合。從授權性的角度而言，非正式協議和自我實施的正式協議的授權性較低，一般的正式國際組織授權性居中，超國家組織的授權性最高[4]（P130-132）。

無獨有偶，饒戈平教授則立足于對數量繁多的國際組織的實證考察，從國際組織是國家間多邊合作的制度化安排這一視角出發，在時序上把國際組織區分為傳統的國家間多邊合作形式和國家間多邊合作的新形式兩類。前者即是作為傳統國際組織法學研究對象的協定性政府間組織[2]（P47）。根據歇莫斯（Schermers）和布洛克（Blokker）的定義，協定性政府間組織“建立在根據國際法訂立的協定基礎上，擁有一個以上具有獨立意志的機構的合作形式”[5]（P23）。后者則指那些雖然在具體的機構設置和法律基礎上與協定性政府間組織不同，并且一般不具有獨立的法律人格，但它們同樣是以國家間多邊合作為目標，同樣具有制度化安排特性的國家間多邊合作組織形態。具體而言，這些新的合作形式在當前國際社會中，至少包括如下三類：論壇性組織、國際組織間的聯合機構（項目）和條約性組織。他還根據對《國際組織年鑒》的統計分析，指出了一個重要事實，那就是在國際組織總量不斷增多的情況下，協定性政府間組織的總量出現了下降的趨勢。1986年，協定性政府間組織共有369個，而到了2001年只有232個，總量下降超過了30%。與之相關的則是國家間多邊合作的新形式的數量呈上升趨勢[2]（P41-42，47-48）。

各國對多邊合作新形式的偏好說明了這些新的合作形式確有其功能作用，有助于各國多邊合作目的的實現。各國對于不同多邊合作形式的選擇并沒有絕對的優劣之分。任何一種多邊合作形式對于合作目的的達成，都絕非充要條件。對于合作目的的實現來說，授權性較低或不具有獨立法律人格的合作形式并不在每一具體場合下都必然不如授權性較高或具有獨立法律人格的合作形式[3]（P2）。不管是協定性政府間組織，還是國家間論壇性組織、國際組織間的聯合機構（項目）、多邊條約性組織，都各有其自身的利弊，都不可能獨立實現不同國家間在不同領域的所有合作目標。以協定性政府間組織為例，盡管它是最重要的國家間多邊合作的制度化形態，但也存在機構臃腫、職能重復、效率低下以及對國家具有一定束縛等固有缺陷，并備受爭議[6]（P48-56）。對于國家間多邊合作而言，哪一種制度化的合作形式能夠最大限度地平衡合作各方的各自利益與共同利益之間的矛盾，促進合作目的的實現，就是最為優良的合作形式。國際法學者不必也不應該從法律本位出發，狹隘地認定只有法律化程度越高的合作形式才是更好的合作形式，才可以成為國際法學研究的對象。

二、金磚國家對集團屬性的自我認定

金磚國家集團在目前正是一種法律化程度不高的合作形式。從上述義務性、精確性和授權性三個側面的特點來看，可以認為金磚國家合作的法律化進程還尚未開始。對其目前的集團屬性和定位，金磚國家自有一番認定。

2011年4月14日，金磚國家第三次領導人會議在中國三亞舉行，五國領導人就國際金融、國際經濟形勢、發展問題、金磚國家合作等問題進行了討論，會后發表了《三亞宣言》。這份宣言首次就金磚國家集團的屬性作了表述，指出金磚國家是各成

員國在經濟金融發展領域開展對話與合作的重要平臺。2012年4月13日，在第四次領導人會議結束后發表的《德里宣言》再次對金磚國家集團的屬性作了認定，金磚國家合作是在日趨復雜與全球化的世界中為促進和平、安全與發展進行合作和對話的平臺。結合這兩次認定，2013年4月2日第五次領導人會晤后發表的《德班宣言》提出了對金磚國家集團的全面定位，金磚國家將成為就全球經濟與政治領域的一系列重大問題進行日常和長期協調的全方位機制。從這一定位以及闡述定位的方式來看，金磚國家實際上是把它們之間的多邊合作形式認定為以國家間論壇（領導人峰會）的方式來對包括全球經濟和政治重大問題在內的共同關心的問題進行討論和交流以協調相互之間的立場，以期進行合作而提升共同的外交政策利益。選擇這種合作方式是金磚國家在平衡各自在國際社會的個別利益和共同利益的考量下作出的務實選擇。

一方面，就金磚國家在國際社會的共同利益而言，金磚五國外交的優先目標都是為了鞏固或增強各自的地區和世界大國地位，在國際事務中贏得更多的話語權與更多的主導權。因此，五國在外交利益上至少有兩個共同點：第一，基于目前單個國家力量均有不足的現實，五國都偏向于通過共同合作來發揮超過每個國家單獨發揮的影響力，共同推進國際政治經濟秩序朝向有利于它們發揮大國影響的趨勢發展。例如，透過國際金融危機，五國都看到了危機爆發的根本原因是不合理的國際經濟和金融體制，需要對其改革。然而，盡管五國中每個國家的經濟規模都舉足輕重，但任一國家都不具有獨自和西方國家進行博弈取勝的實力。通過合作“互相借力”就成了不二選擇。第二，金磚五國都傾向于通過共同合作來優化內部經濟發展環境，為各自在國際舞臺上發揮大國作用奠定經濟基礎[7]（P187）。這些客觀存在的共同利益推動金磚國家之間有必要建立某種形式的制度化合作安排。

另一方面，金磚國家之間的個別利益又決定了目前的制度化合作安排只能是法律化程度較低或不以建立協定性國際組織為目標的合作安排。就建立協定性政府間國際組織而言，往往需要成員國擁有一致的政治目標、強大的動力因素，以及包括歷史和文化因素等在內的較高的同質性，而且成員國往往屬于同一個地區。而反觀金磚五國，除了上述提到的兩大共同點之外，同質性卻很低；各自在基本國情、歷史傳統、政治經濟制度和文化理念等方面的差異也很大。不僅如此，從經驗來看，協定性政府間國際組織的形成往往需要成員國對朋友和敵人有著大致相近的認知，以及成員國之間存在著良好的雙邊關系。而這一點在五國間關系中并不完全具備。至為明顯的是，中國雖然與巴西和俄羅斯的戰略關系發展很快，但與印度的關系由于兩國邊界問題總是不太和諧[7]（P189）。這些利益差異決定了在現階段金磚國家之間的合作只能選擇約束性較弱的合作機制，建立協定性國際組織的經濟政治和社會基礎尚且不足。也正是因為此，習近平主席在金磚國家領導人第五次會晤時的主旨講話中明確提出，金磚國家要“加快各領域務實合作，夯實合作的經濟社會基礎，展現金磚國家內謀發展、外促合作的積極形象”。

總之，金磚國家間目前所建立的合作機制是在充分考量現階段各自的具體國情和利益追求的基礎上選擇的一種合作形式，試圖將金磚國家集團發展為協定性政府間國際組織是不顧現實的好高騖遠式的空想。在未來相當長一段時間內，必須立足于論壇性組織這一定位來理解金磚國家集團，探討在這一國家間多邊合作新形式下的法律問題。

三、作為國家間論壇性組織的金磚國家集團

作為國家間多邊合作的一種新的制度化形式，論壇性組織是指由若干國家發起成立并作為主要參與者，通過定期論壇或者會議等形式謀求國家間的共同利益的一類制度化程度較低的國家間多邊合作形態。具體而言，論壇性組織一般具備如下三項特征：首先，論壇性組織一般不具有或者在產生的初期不具有常設的機構，僅僅通過國家間定期會議的形式來對共同關心的問題進行討論，進而采取共同的政策或立場。定期召開的會議或論壇是論壇型組織發揮影響、實現國家間合作的載體。其次，論壇性組織是由國家發起成立并參與的，國家是論壇的主要參與者，而論壇旨在實現的目標也是促進國家之間的合作，解決共同關心的問題。最后，一般而言，論壇性組織并不是直接建立在國家間協定的基礎上，其成立與運作的法律依據、成員的權利和義務并不像協定性政府間組織那樣在創始條約中予以規定，其法律地位是不太明晰的[2]（P49-50）。金磚國家集團目前已發展出來的組織模式使得它在各方面均已符合上述三項特征，具有了論壇性組織的屬性。

金磚國家集團脫胎于金磚國家之間的部長級，特別是外長級會議。較為重要的有2002年中國、印

度與俄羅斯建立的旨在增進三國政治互信、擴大交流合作的三國外長會晤機制。2008年5月，巴西、俄羅斯、印度和中國四國外長首次以“金磚四國”的名義在俄羅斯舉行外長會議，決定在國際舞臺上進行全面合作。此外，2008年11月，“金磚四國”在巴西圣保羅舉行財政部長會議，呼吁改革國際金融體系，使之能夠正確反映世界經濟的新變化。通過這些密集召開的部長級會議，金磚國家集團首先形成了一個穩定的涵蓋多方面多領域的部長級會議系統。

在多次部長級會議的基礎上，2009年6月，金磚四國領導人在俄羅斯舉行首次會晤，會后發表《“金磚四國”領導人俄羅斯葉卡捷琳堡會晤聯合聲明》。這次會議開啟了金磚國家集團首腦峰會機制的建構過程。在此之后，2010年4月、2011年4月、2012年3月和2013年3月分別舉行了金磚國家集團第二、三、四、五次領導人會議，完成了金磚國家第一輪領導人會晤。不僅如此，第五次領導人會晤后發表的《德班宣言》還明確了第二輪領導人會晤的承辦順序原則上為巴西、俄羅斯、印度、中國和南非。根據這樣的順序，第六、七、第八次領導人會議分別于2014年7月、2015年7月、2016年10月舉辦，顯然，首腦峰會機制已形成了一套明文化的定期機制。

在部長級會議系統和首腦峰會之外，金磚國家集團還存在著智庫協商體系。例如，2012年8月27日，在印度新德里召開的金磚國家農產品和糧食安全專家會議，就金磚國家間在農業領域的合作達成了廣泛共識。2012年9月26-27日，在重慶舉行了金磚國家智庫論壇,在為期兩天的會議中，來自金磚國家的四十多位專家就國際金融危機背景下金磚國家發展模式的調整、創建金磚國家開發銀行可行性、進一步推動金磚國家之間的經貿合作等議題進行了討論，達成了廣泛共識。

首腦峰會、部長級會議系統和智庫協商體系共同組成了金磚國家集團的基本組織模式。這一以首腦峰會為核心的多層組織模式的穩定大大加深了金磚國家集團的制度化程度。盡管目前金磚國家集團不存在一個常設的機構，而且在可見的將來也沒有提出這樣的發展目標，但它目前所特有的三重會議系統可以在一定程度上彌補這一缺陷。首先，首腦峰會的召開規范而穩定。目前已舉行了七次領導人會晤，基本上每年一次，在會后都會發表一個共同宣言。其次，盡管金磚國家集團沒有一個常設機構來連接前后會議，但是一年之中不定期召開的外交、財政、央行行長、國家安全事務高級代表、衛生部長乃至稅務局長等各部門的部長級會議與首腦峰會緊密銜接，組成了一個內容豐富、體系嚴密的網狀結構。在這種情況下，一個常設機構所應發揮的作用已然達到。再次，金磚國家集團不是一個孤立封閉的集團，它一直致力于同集團外的國家和國際組織建立合作關系。第六次領導人會晤后發表的共同宣言明確指出，金磚國家集團對與其他國家，尤其是新興市場與發展中國家以及全球與區域性國家組織持續深化合作持開放態度，愿同各國政府與人民進一步發展團結合作關系。最后，金磚國家集團已經形成了協商一致的決策原則。這一原則在接納南非加入金磚國家集團的過程中體現得最為充分。金磚國家集團最初為中國、俄羅斯、印度和巴西四國。2010年11月，南非正式申請加入“金磚四國”；次月，中國作為金磚國家合作機制輪值主席國，與俄羅斯、印度、巴西一致商定，吸收南非作為正式成員國加入金磚國家合作機制，“金磚四國”變成“金磚五國”，并更名為金磚國家（BRICS）。

四、結 語

以首腦峰會為核心和基礎，連同部長級會議及智庫協商制度，金磚國家集團已具有了穩定、持續、高效的合作機制，已能為金磚國家間的多邊合作提供充分的制度保障，這一制度化安排在實際運作中的有效性不亞于任何協定性政府間國際組織。因此，我們應該從這一集團的合作功能出發，將其納入國際法學，特別是國際組織法學的視野進行研究，探討它作為一個典型的論壇性組織的法律性問題，以促進金磚五國的深入合作，同時豐富國際法學的研究內容。

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[責任編輯：劉烜顯]

謝小慶，西南政法大學國際法學院副教授，博士后研究人員；黃赟琴，西南政法大學國際法學院講師，法學博士，重慶 401120

D910.4

A

1004-4434(2016)10-0160-04

中國博士后科學基金面上資助項目“全球治理背景下中國在國際法制定中的影響力提升研究”（2015M 572438）