工業(yè)項目用地規(guī)模核定制度模式構建

李琪

摘要：目前，工業(yè)用地面積超出需求本身的擴張，加劇了資源需求與資源供給之間的矛盾。想從根本上解決工業(yè)用地無序過度擴張，應當從源頭上設定工業(yè)項目用地規(guī)模核定制度，做到事前約束、事前節(jié)約集約。

關鍵詞：工業(yè)用地；用地預審；規(guī)模核定

一、工業(yè)用地過度擴張的現(xiàn)狀

這些年來，全國都處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展階段，招商引資規(guī)模可觀，各地新的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)猶如雨后春筍。過去只占幾畝地，這兩年擴張到占地數(shù)十畝甚至數(shù)百畝的企業(yè)比比皆是。工業(yè)用地超標，可以從供需雙方身上找原因。一方面，以GDP為主的官員考核體系下，地方政府為了完成招商引資任務，不惜以大地塊、減免稅收、財政代繳土地價款、返還土地出讓金等優(yōu)厚條件招募投資企業(yè)。有些地方甚至虛報、夸大投資強度，以爭取大面積的建設項目用地指標。另一方面，一些用地企業(yè)憑借土地套取貸款，也是工業(yè)用地超標背后的驅動力之一。

二、目前控制工業(yè)項目用地規(guī)模的主要制度措施及其局限性

（一）建設項目用地預審的實際效用

目前，在項目正式立項和用地正式批復前對其規(guī)模的控制和約束主要依靠建設項目用地預審制度，并按照《工程項目建設用地指標》和《工業(yè)項目建設用地控制指標》加以核定。

目前，全國各地都按照要求開展了用地預審工作，但由于預審介入時間尚無細致、統(tǒng)一的規(guī)定，在具體的用地預審審查過程中存在一定差異。全國很多省、市、縣（市、區(qū)），主要是對單獨選址項目進行用地預審，而對于通過招拍掛方式提供國有建設用地使用權的，則不需要另行辦理用地預審，只要國土部門會同有關部門擬訂招拍掛出讓方案時，明確相應的產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)要求及土地用途即可，缺少對于用地總規(guī)模的審核；或者是用地招標拍賣掛牌出讓確定用地者后，市、縣國土資源部門“要向”競得人、中標人“出具”建設項目用地預審意見，使得用地預審走了過場，不能起到約束用地規(guī)模的作用。

（二）制度局限性

目前各地雖然實施了建設項目用地預審制度，但是因為開展用地預審大都需要先由投資主管部門出具項目建議書或者同意開展前期工作的通知等文件（備案項目則是發(fā)改部門先批準項目后用地預審），并且現(xiàn)在新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)開始實施，用地預審中對于是否符合規(guī)劃，是否符合國家供地政策等實際只是一個形式審查，缺乏實際意義；同時，補充耕地方案和征地補償費用及復墾資金擬安排情況也只是要求將相應資金列入項目概算即可，缺乏實質性審查內容。

1.相當一部分項目的用地預審還停留在形式上，預審滯后

很多項目往往是用地單位先提出來了，或者是發(fā)改、城市規(guī)劃、文物、環(huán)保等部門已經(jīng)定了，國土資源管理部門才去預審。對于“建設項目是否符合建設用地指標”的規(guī)定，則是有的行業(yè)用地標準過于陳舊，有的新興行業(yè)還缺乏標準，用地預審在政策制定和實施執(zhí)行中存在很多不足。從嚴格意義上說，建設項目用地預審參與工業(yè)項目用地規(guī)模控制的技術準備還很不充分。

2.是用地預審的分類管理不很明確.

針對增量和存量兩種類型建設用地的預審重點沒有相關區(qū)分，是否對存量建設用地實施用地預審審查存在爭議，各地區(qū)在具體執(zhí)行過程中沒有統(tǒng)一標準和口徑。

3.用地預審針對供地階段項目用地規(guī)模審核的銜接作用難以充分發(fā)揮

現(xiàn)用地預審主要是項目正式立項批復的前置要件，而在供地階段時，又因大部分工業(yè)項目屬于市、縣級批準權限的備案類項目，市縣政府為了招商需要，往往企業(yè)要多少政府給多少，使得供地階段的規(guī)模核定和與預審階段的規(guī)模審核銜接失去作用。

4.供地階段，用地預審效用降低

供地中，地塊出讓條件中主要是對土地用途、容積率、建筑密度、綠地率、控制高度等規(guī)劃設計指標進行硬性限制，但是對于與工業(yè)項目設備工藝條件、生產(chǎn)規(guī)模密切相關的項目總用地規(guī)模卻無相應限制，使得《工程項目建設用地指標》在供地階段基本失效。因此，我們需要將工業(yè)項目用地規(guī)模核定以制度確定下來，并進一步前置。

三、工業(yè)項目用地規(guī)模核定模式構建

（一）工業(yè)項目用地規(guī)模核定的內涵

由于用地預審作用的局限性及供地制度的制約，為了加強工業(yè)項目用地審批中的用地規(guī)模控制，提高土地集約利用效率，防止工業(yè)用地過度擴張，建議設立工業(yè)項目用地規(guī)模核定制度，做到項目供地、審批與用地規(guī)模控制核定的結合。

工業(yè)項目用地規(guī)模核定是指國土資源管理部門在在發(fā)布國有建設用地使用權出讓公告前，依項目單位申請，在符合國家產(chǎn)業(yè)政策前提下對工業(yè)項目用地規(guī)模進行的審查和核定。作為要件，出讓公告中應明確項目核定規(guī)模如小于擬出讓地塊面積時，此申請人不具備競買資格。符合條件的申請人競買成功后，需將《項目用地規(guī)模核定報告》與可行性研究報告（項目核準申請報告或項目申請報告）一同上報投資主管部門對建設項目進行審批、核準或備案。投資主管部門應將是否符合供地政策、經(jīng)核定的用地規(guī)模寫入批復文件。未經(jīng)規(guī)模核定，投資主管部門不得批復可行性研究報告、項目核準申請報告和備案報告；已經(jīng)規(guī)模核定的工業(yè)項目，如需對行業(yè)類型、生產(chǎn)規(guī)模等進行重大調整的，應當重新進行用地規(guī)模核定。

（二）規(guī)模核定依據(jù)和技術路線

工業(yè)項目用地規(guī)模核定主要依據(jù)《工程項目建設用地指標》、《工業(yè)項目建設用地控制指標》和各省工業(yè)項目建設用地控制指標等標準。對于一些無法納入《指標》的新型工業(yè)行業(yè)，根據(jù)擬用地項目單位提供的項目可行性研究報告，擬用地單位的基本情況，選址情況，用地規(guī)模，投資規(guī)模等條件，并對比類似行業(yè)用地數(shù)量，采用專家打分、建立數(shù)學模型等辦法給予核定其用地規(guī)模，并積極探索用地規(guī)模評估制度。

（三）分級核定，以省為主

由于市、縣政府沒有批準新增建設用地的權限，缺少建設用地規(guī)模審核的內生動力，因此，建議加大省級國土資源部門的審核范圍。省級及以上人民政府或有批準權的人民政府發(fā)展和改革等部門審批、核準或備案的工業(yè)項目，或申請建設用地規(guī)模超過20公頃（按照投資總額10億元，投資強度5000萬元/公頃反算確定）的工業(yè)項目，由省級國土資源部門出具《用地規(guī)模核定報告》；其它需當?shù)厝嗣裾蛴信鷾蕶嗟娜嗣裾l(fā)展和改革等部門審批、核準或備案的工業(yè)項目，由當?shù)貒临Y源管理部門出具《用地規(guī)模核定報告》。