破解“大城市病”，北京需“借力”與“助力”

孫爽

京津冀協(xié)同發(fā)展首要的、也是最核心的任務，是有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題。建設以首都為核心的世界級城市群，如何破解北京的“大城市病”是關鍵環(huán)節(jié)和重中之重。

當前，北京人口過度膨脹，霧霾天氣頻現(xiàn)，交通日益擁堵，房價持續(xù)高漲，資源環(huán)境承載力嚴重不足。造成這些問題的根本原因就是，在長期快速發(fā)展中，北京集聚了過多的非首都功能，形成了明顯的“大城市病”，給北京的管理與發(fā)展帶來巨大壓力。要清醒地認識到，北京作為世界為數(shù)不多的超大型城市，再按照老路走下去必然是山窮水盡。建設以首都為核心的世界級城市群，必須牢牢牽住疏解北京非首都功能、治理“大城市病”這個“牛鼻子”和主要矛盾，實現(xiàn)區(qū)域良性互動，促進三省市協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展。

破解首都“大城市病”可資借鑒的國際經(jīng)驗

以首都為中心，促進周邊城市、城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。世界上著名的首都經(jīng)濟圈都是以首都為核心，帶動周邊相關城市發(fā)展的。例如，人口密度最大的世界級城市群——日本東京都市圈，采取的即是設立城市副中心和新城的措施，以緩解中心城區(qū)人口壓力。東京都市圈以約占日本陸地3.5%的面積集中了日本27.8%的人口。為減輕辦公和商業(yè)活動對市中心的壓力，平衡城市土地利用強度，東京于1958年、1982年和1987年分步驟、分階段實施了“副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)——副中心——周邊新城——鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

以制度為保障，保證戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實施。在法國巴黎都市圈的形成過程中，規(guī)劃引導起著至關重要的作用。從1932年開始，法國多次制定、修改巴黎地區(qū)的規(guī)劃管理綱要，并最終于1994年形成了《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》，為巴黎大區(qū)的發(fā)展奠定了法律基礎。此外，歐洲、美國、日本等大都成立了專門的機構，通過這些機構實行統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃，并從區(qū)域整體利益出發(fā)，調(diào)整行政管理體制，以適應空間規(guī)劃編制與實施的需要。例如，法國的大巴黎計劃協(xié)調(diào)指導委員會、美國的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、日本的首都圈建設整備委員會等等。

以城市間分工為導向，首都圈內(nèi)各城市分工協(xié)作、優(yōu)勢互補。以紐約都市圈為例，都市圈內(nèi)城市分工明顯，功能各異。華盛頓是全美的政治中心，主要提供政治產(chǎn)品和政治庇護；紐約是全國的金融中心；波士頓憑借高等學府眾多，發(fā)展“大學產(chǎn)業(yè)”；費城和巴爾的摩則側(cè)重發(fā)展重工業(yè)。紐約都市圈內(nèi)的核心城市均根據(jù)自身特點，謀求與中心城市紐約的錯位發(fā)展，并且，中心城市紐約始終以其金融中心職能和地位對其他核心城市產(chǎn)生影響，使紐約都市圈的發(fā)展呈現(xiàn)出個體獨立、整體互補之勢。

以硬件設施為先導，推動首都圈一體化發(fā)展。從都市圈的形成與發(fā)展過程看，發(fā)達的基礎設施與快捷的交通運輸是都市圈不斷完善的紐帶。倫敦、紐約、東京、巴黎等城市市郊鐵路非常發(fā)達，分別達到650公里、3000公里、2031公里和1867公里。這些發(fā)達的交通網(wǎng)絡有力地促進了城市中心功能的集中、居住地與工作地的分離，縮短了中心城市與周邊城市、居住區(qū)與商務區(qū)的距離，推動都市圈向一體化發(fā)展。以世界上典型的以軌道交通為主導的東京為例，在東京交通圈工作日出行方式中，依靠公共交通出行達到86%，早高峰時段甚至達到91%。

破解首都“大城市病”，北京面臨的關鍵挑戰(zhàn)

財稅體制的制約。北京是一個市域概念，首都是一個功能概念，實現(xiàn)北京“市域”概念向首都“功能”的轉(zhuǎn)變必須有相應的財稅體制作保障。在我國，實行的是中央和地方分稅制。在這種財稅體制下，一個城市的運行和發(fā)展必須依靠發(fā)展自身經(jīng)濟來提供財力支撐。發(fā)展經(jīng)濟會帶來人口的集聚，而人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加，進而對能源產(chǎn)生消耗，同時帶來生態(tài)環(huán)境方面的壓力。為了維持城市運行和環(huán)境治理，需要投入更多的財力，發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，又會帶來更多的人口集聚。財稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入了循環(huán)“怪圈”，而這種“惡性循環(huán)”方式與首都“四個中心”核心功能定位的需求明顯不符。

作為復合型首都，北京承載功能過于集中。與功能單一、可以依靠“首都財政”來解決城市運營問題的單一型首都不同，北京是集政治、經(jīng)濟、文化等各種功能于一身的復合型首都，承擔著包括行政管理、文化藝術、外交接待、科技發(fā)展、教育基地、經(jīng)濟中心等多重功能。雖然在北京城市總體規(guī)劃文本中不提“經(jīng)濟中心”，但是實際上，全國的經(jīng)濟管理中心在北京，決定我國經(jīng)濟命脈的“中”字頭企業(yè)總部在北京，北京是“不提經(jīng)濟中心的經(jīng)濟中心”。此外，四大銀行總部、三大金融監(jiān)督委員會也在北京，金融資產(chǎn)集中在北京，北京還是“不提金融中心的金融中心”。因此，北京實際上承擔著政治中心、文化中心、經(jīng)濟和金融管理中心、高端研發(fā)中心、信息中心、交通中心、旅游中心、國際交往中心這八大功能。而這也造就了北京超強的集聚力，“虹吸效應”比其他國家首都圈更為明顯。

北京與京津冀城市群聯(lián)動發(fā)展存在障礙。這主要體現(xiàn)在：一方面，京津冀城市群各成員城市貌合神離，城市壁壘嚴重。雖然京津冀區(qū)域地緣相接、人緣相親，但是長期以來，京津冀協(xié)同發(fā)展困難重重，尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃和協(xié)作機制，一體化程度滯后于長三角、珠三角區(qū)域。究其原因，最主要的問題在于無行政隸屬關系的城市之間存在利益沖突和畸形競爭，京津冀三地之間的關系及合理定位問題尚待進一步厘清；另一方面，京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異顯著，產(chǎn)業(yè)對接難度較大。從產(chǎn)業(yè)結構角度來看，北京市屬于“退二進三的后工業(yè)化階段”，天津市屬于“接二連三的工業(yè)化高級階段”，河北省屬于“培二育三”的工業(yè)化中級階段。京津冀不同的產(chǎn)業(yè)結構很大程度上決定了三地不同的發(fā)展階段和發(fā)展水平，造成了當前京津冀區(qū)域“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”的局面。

破解首都“大城市”病，京津冀三地須合理定位、協(xié)調(diào)聯(lián)動

明確京津冀三地關系。要嘗試建立以首都為中心、京津冀內(nèi)部地區(qū)各層級城市分工明確、各司其職的大都市區(qū)治理結構。京津冀三地的協(xié)同發(fā)展不同于長三角和珠三角的合作，三地遇到的問題更多的是大都市區(qū)的發(fā)展與治理問題。原因在于，京津冀三地在實際政治生活中是三個等級不同且差別很大的省級行政區(qū)。北京作為首都，處于京津冀城市體系的第一層級；天津是普通直轄市，處于京津冀城市體系的第二層級；河北是普通的省，面積大、地理條件復雜，省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距較大，其下轄11個地級市分別處于京津冀城市體系的第三層級和第四層級。因此，京津冀建設世界級城市群，必須以“首都”為中心，各個城市漸次展開、合理定位、協(xié)同發(fā)展。endprint

北京要“強體瘦身”“增減并重”。解決首都功能過度集中的問題，核心是要明晰首都戰(zhàn)略定位。要堅決克服“舍不得”的思想，對不符合首都戰(zhàn)略定位要求的功能，要堅決“瘦身”，徹底“減負”，通過非首都功能的疏解，有效控制人口規(guī)模，緩解資源和環(huán)境壓力。同時，要提升自身城市承載能力，優(yōu)化單一的城市布局，并通過產(chǎn)業(yè)升級，做優(yōu)做強高端產(chǎn)業(yè)，不斷強體健身，努力提效增能。值得注意的是，北京在疏解非首都功能時，要注意處理好“北京財政”與“首都財政”問題；在限制增量、調(diào)整存量的同時，要重點做好北京內(nèi)部的優(yōu)化，實現(xiàn)職住結合；疏解非首都功能，要防止人口的回流和產(chǎn)業(yè)的回遷，防止疏解的過速和經(jīng)濟的失速，防止政府替代市場。在“瘦身”過程中，要重視各項非首都功能疏解的有序推進；在“強體”中，要重視傳統(tǒng)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，在有序疏解中增強依法治國、依法行政意識等問題。

建立三地利益協(xié)調(diào)機制，以中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)與地方平等協(xié)商、合理補償為出發(fā)點和落腳點。過去，京津冀協(xié)同發(fā)展實際上處于三地共“輸”的格局，這種個體理性導致的集體非理性，沒有中央政府的強力干預，三者自身很難打破這個惡性循環(huán)。因此，2014年8月，國務院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，2015年4月，出臺了國家層面的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。高規(guī)格領導小組的成立和國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃的實施將有力協(xié)調(diào)三地關系，促使京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進入實質(zhì)性發(fā)展階段。在以中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)為出發(fā)點的基礎上，還應探索建立以“地方平等協(xié)商機制”和“合理利益補償機制”為落腳點的利益協(xié)調(diào)機制，因為只有共同的利益才是長遠的利益。一方面，要探索構建以京津冀領導聯(lián)席會議為主的決策機制、以政府秘書長工作會議為主的協(xié)商機制、以協(xié)調(diào)會辦公室為主的議事機制、以各專業(yè)委員會為項目合作的執(zhí)行機制；另一方面，要探索建立合理利益補償機制，使北京和天津?qū)ψ鞒鼍薮罄鏍奚暮颖笔∠嚓P地區(qū)進行合理的利益補償，并通過產(chǎn)業(yè)幫扶、人員培訓、產(chǎn)業(yè)合作等形式逐步加大補償力度，進一步建立和深化利益共同體，從而達到長遠合作、互利共贏的目的。

以基礎設施建設互通互聯(lián)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口。國外首都圈建設注重發(fā)揮交通的基礎性和先導性作用，例如，世界最密集的軌道交通網(wǎng)和世界最高效的港口支撐起了整個東京都市圈，紐約都市圈也有著發(fā)達的水陸空交通體系。建議京津冀三地著眼區(qū)域整體利益，積極打造結構優(yōu)化、便捷高效、安全可靠的綜合交通體系。目前，京津冀交通系統(tǒng)已形成一定規(guī)模，應在此基礎上，大力發(fā)展公共交通，優(yōu)先發(fā)展軌道交通，打通區(qū)域間高速公路“斷頭路”，積極打造主要城市1小時城際軌道交通圈、主要城市3小時公路交通圈和鐵路網(wǎng)，進一步促進京津冀交通一體化發(fā)展。

（本文系北京市社科基金青年項目“城鎮(zhèn)化對中國轉(zhuǎn)型期貧富差距的影響研究”的階段性成果）

（責編 / 傅建芬）endprint