古代如何選拔官吏

張國剛

美國著名學(xué)者福山在清華大學(xué)公管學(xué)院有一次演講提出，在世界上大多數(shù)國家都還是世襲制的時(shí)候，中國古代就建立了一套完備的官僚制度。這大約是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。16～18世紀(jì)，歐洲關(guān)于中國的報(bào)道中，無不關(guān)注到中國沒有世襲貴族，文官系統(tǒng)主宰著政治生態(tài)。以史為鑒，可以知興替。歷史上的治國理政經(jīng)驗(yàn)，特別是官吏選拔和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，值得我們今天加以借鑒。

怎樣才可以當(dāng)官？

大約從春秋戰(zhàn)國起，特別是商鞅變法之后，中國職業(yè)官僚選拔體制逐漸成熟。從最初的軍功爵制（按功績選拔人才），到察舉征辟制（推薦與選拔相結(jié)合），再到科舉制（考試選拔人才），逐漸摸索出了一整套職業(yè)官僚管理體制。大體包括選拔、考核、監(jiān)察、升遷、待遇等環(huán)節(jié)。

商鞅變法制度的二十等爵制，是最典型的軍功選官制度。這種制度的缺點(diǎn)是，有軍功者未必擅長治國理政。打天下的未必就能治好天下。因此，隨著官僚制度的成熟，會(huì)把任職與賞功區(qū)分開來。劉備因?yàn)閰⒓渔?zhèn)壓黃巾農(nóng)民軍，立了戰(zhàn)功，獲授縣尉職務(wù)。過了幾年，清理軍功出身的官員，他被裁員，解釋無效，惹得他把前來裁員的上級(jí)（郡督郵）揍了一頓。《三國演義》里把這事“嫁禍”給了猛張飛，其實(shí)是劉玄德自己干的。

察舉征辟制是漢代常用的選官制度，特點(diǎn)是地方推薦與中央選拔相結(jié)合。各地在給朝廷進(jìn)貢自己的農(nóng)副土特產(chǎn)的時(shí)候，有一種特別的“土產(chǎn)”就是當(dāng)?shù)氐娜瞬拧＿@叫“任土作貢”，一方水土養(yǎng)一方人嘛。被推薦上來的人選，需要經(jīng)過書面和口頭考試。內(nèi)容以推薦科目不同而有所不同。

這些科目中，有一個(gè)叫“直言極諫”科。要求考生對(duì)當(dāng)朝時(shí)政得失，做出批評(píng)，并且提出自己的解決方案，叫作“對(duì)策”。漢武帝的名臣董仲舒就是因?yàn)樘岢隽恕傲T黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的對(duì)策，才被選拔上來的。于是，在唐宋以后的歷朝，正常用人渠道之外，“直言極諫”成為人才脫穎而出的特殊通道。唐太宗貞觀年間，門客馬周因?yàn)榻o人寫了一篇擊中時(shí)弊的“千古奇文”，結(jié)果被一路提拔上來。唐代進(jìn)士及第之后的“制科”，也保留了“直言極諫”科，選拔特殊人才。這種渠道要求官員對(duì)于當(dāng)前棘手的社會(huì)與治理問題提出具有操作性的真知灼見。

唐代的科舉制度，特別是進(jìn)士科，主要考試不是死記硬背，除了詩文寫作才能，最重要的是“時(shí)務(wù)策”。進(jìn)士及第只是取得做官的資格，猶如我們今天的大學(xué)畢業(yè)，有參加公務(wù)員選拔考試的資格。初任官的入職考試，與任期結(jié)束等待新職位的前任官員的考試，同時(shí)進(jìn)行。吏部組織的考試內(nèi)容，包括身（身體條件）、言（言談表現(xiàn)）、書（書法水平）、判（處理復(fù)雜政務(wù)和案件的能力）四個(gè)方面。“判”的考題一般是有關(guān)國家大事的問題和疑難案例，考察熟悉法令程度與處理事務(wù)能力。一個(gè)官員在晉升到中高級(jí)職位（五品以上）之前，每調(diào)任一個(gè)新的職位，都有一次任職能力的測(cè)試。這一測(cè)試結(jié)果與其上一任期的政績結(jié)合起來，是擬定其新職位的主要依據(jù)。

如何考績問責(zé)？

除了初次入仕的各種選拔手段，更值得今人關(guān)注的，是進(jìn)入官場(chǎng)之后的選任和提拔機(jī)制。政績是選拔的基礎(chǔ)條件，而政績的考核除了“GDP標(biāo)準(zhǔn)”（賦稅征收）外，最重要的是民生問題，如戶口的變化、社會(huì)秩序的和諧。唐太宗有一次到地方視察時(shí)，當(dāng)?shù)匾晃还賳T征集老百姓穿著統(tǒng)一的服裝，夾道歡迎，還給隨行官員都贈(zèng)送羊、魚和土特產(chǎn)，遭到唐太宗的嚴(yán)厲批評(píng)，說他擾民。

唐代的考課制度最有特色，通常是每年一小考，三、四年任期結(jié)束有大考。考課的標(biāo)準(zhǔn)，一般分為“四善”“二十七最”。“四善”是在個(gè)人品德、工作作風(fēng)、態(tài)度方面對(duì)全體官員的共同要求，即“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”。“二十七最”是根據(jù)不同的工作性質(zhì)與職責(zé)，對(duì)官員的個(gè)人才干和工作成績提出的不同的原則性要求。比如，管教育的官員，是“訓(xùn)導(dǎo)有方，生徒充業(yè)，為學(xué)官之最”；地方州縣官，是“禮儀興修，肅清所部，為政教之最”。

在任職標(biāo)準(zhǔn)確定的情況下，對(duì)官員的考核，分為3級(jí)9等。列入第一級(jí)的都得達(dá)到任職目標(biāo)（“最”），只是在“四善”上分出優(yōu)劣，分為上上（一最四善）、上中（一最三善）、上下（一最二善）這樣3個(gè)等第。第二級(jí)的3個(gè)等第，雖沒有達(dá)到最佳任職目標(biāo)，但是基本職責(zé)尚能完成。最糟糕的是第三級(jí)的末三等：“愛憎任情、處斷乖理為下上”“背公向私、職務(wù)廢缺為下中”“居官諂詐、貪濁有狀為下下”。他們都犯有瀆職罪，輕則處事不當(dāng)，重則徇私舞弊、貪污腐敗。

威風(fēng)八面“巡視員”

除了年終考核，任期結(jié)束的考績，平時(shí)的巡視制度也是考核官員的重要途徑。漢武帝最早建立了系統(tǒng)的刺史巡察制度。此后，唐太宗的十道巡察、唐玄宗的十五道按察、明代的十三道巡按，莫不繼承此制。

按顧炎武的說法，巡視制度的特點(diǎn)是人數(shù)眾多。因?yàn)椤把惨晢T”（刺史、御史）級(jí)別比較低，相對(duì)而言，不那么世故，具有一股銳氣，敢于揭發(fā)檢舉地方大員的瀆職行為。因?yàn)槭且猿⑻嘏蓡T的身份出巡，位尊權(quán)重，具有震懾作用。東漢李固為荊州刺史，揭發(fā)郡太守的貪腐行為，大將軍梁冀一再維護(hù)說情，李固就是揪住不放，絲毫不給權(quán)臣面子。

與漢代的巡視制度主要是對(duì)地方一把手的監(jiān)察不同，隋唐以后的巡察使、按察使，比如唐玄宗開元年間的“六察”，擴(kuò)大了督察范圍，不僅是地方一把手，還包括所有品官。監(jiān)察的重點(diǎn)也從地方社會(huì)治安轉(zhuǎn)為著重監(jiān)察地方官員的理政能力、對(duì)中央政策法令的貫徹執(zhí)行情況，以及地方官員的貪贓枉法、虐民害政情況。

明朝御史巡按制度，更加嚴(yán)格規(guī)范。巡按御史從十三道（十三省）110名監(jiān)察御史中，經(jīng)過嚴(yán)格挑選產(chǎn)生。他們的行政關(guān)系隸屬于中央的都察院，每名巡按御史的產(chǎn)生，都是先由都察院選出兩名候選人，最后由皇帝欽點(diǎn)其中一名出任。巡按御史的職責(zé)是代天子出巡，“大事奏裁，小事立斷”。行政隸屬關(guān)系雖然歸中央都察院管理，但在履行職能時(shí)并不受都察院掌控，而是直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。雖然級(jí)別不高，但權(quán)力很大，“以小監(jiān)大”“以卑督尊”，他們既有敢于揭露問題的勇氣和動(dòng)力，又有處理問題的權(quán)威。

宋代的通判制度是最有特點(diǎn)的同級(jí)監(jiān)察。通判是皇帝派駐地方監(jiān)察知州（府）的官吏，號(hào)稱“監(jiān)州”，與知州（知府）平級(jí)。電視劇《新包青天》中有一出戲《通判劫》。劇情講的是，新任登州通判唐真，與朝廷派來監(jiān)察登州事務(wù)的命官包拯合作，偵破登州知州與富商李坤官商勾結(jié)所犯下的貪瀆罪行和金融詐騙案件。通判名義上是知州的輔佐，但有權(quán)力直接向皇帝報(bào)告事務(wù)。知州向下屬發(fā)布的命令，必須要通判一起署名，方能生效。除了監(jiān)州的責(zé)任，通判還可以對(duì)兵刑錢谷、戶口賦役之事進(jìn)行裁決，也必須與知州聯(lián)名通簽，方可施行。總之，宋代的通判，實(shí)際上是兼有行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的中央特派官員。

理想豐滿VS現(xiàn)實(shí)骨感

唐太宗說過，政之清濁，猶如江河，關(guān)鍵在其源頭。如若源頭渾濁，其流怎么可能清澈？唐太宗的意思是說，作為皇帝，他自己才是政治清明與否的關(guān)鍵。換句話說，中國古代政治制度最大的缺失、官僚制度的最大漏洞，是對(duì)于皇帝權(quán)力監(jiān)管的缺位和無奈。皇帝的世襲，決定了其人選未必賢能。歷朝官僚隊(duì)伍出問題，首先就出在皇帝身上。

按照儒家的理想，要從兩個(gè)方面限制天子（皇帝）的權(quán)力。第一，天子應(yīng)該垂拱而治，讓選賢與能的大臣去獨(dú)立處理各項(xiàng)政務(wù)。這一點(diǎn)與道家的“無為而治”不盡相同而略相通。第二，君主要通過納諫來避免自己決策和行政中的錯(cuò)誤，臣下要敢于動(dòng)用糾錯(cuò)機(jī)制，即敢于直言極諫。

孔子的孫子、孟子的老師子思曾批評(píng)衛(wèi)侯，決策理政，自以為是，聽不到也聽不進(jìn)大家的意見。他說，即使君主的意見正確，也應(yīng)該集思廣益，更何況決策失誤呢？君主搞一言堂，文過飾非，搞得大家都噤若寒蟬，不敢說真話，成天揣摩君主的心思拍馬屁，非亡國不可。

近年出土的郭店楚簡，記魯穆公問子思：“何如而可謂忠臣？”子思回答：“恒稱其君之惡者，可謂忠臣矣。”能夠講真話，指出國君過失的，就是忠臣。傳承子思學(xué)說的孟子，也對(duì)齊宣王說：敢于指出國君重大過錯(cuò)的，乃是貴戚重臣的本分。假如多次指正，國君仍不改正，就應(yīng)該換掉他。這是何等大膽的言論！敢于向君主提意見，彌補(bǔ)君主決策中的失誤，不是拆臺(tái)，而是補(bǔ)臺(tái)，即所謂“和而不同”。

約略晚于孟子的大儒荀子，從操作層面談到進(jìn)諫納諫的現(xiàn)實(shí)意義。《荀子·臣道》有一段話，可以顛覆世俗對(duì)于儒家的看法，大意是：君主決策行事錯(cuò)誤，將危及國家政權(quán)。大臣們能向君主提出不同意見，被采納則罷，不采納則走人，這是勸諫；意見被采納就罷，不采納不惜以身相殉，這是死諍；若能聯(lián)合眾人，率領(lǐng)群臣百官強(qiáng)制糾正君主之錯(cuò)，君主雖然不情愿，卻不能不聽從，從而消除了國之大患，這叫輔弼；如果有大臣能拒絕執(zhí)行君主錯(cuò)誤的命令，借用君之重權(quán)，糾正君之錯(cuò)事，使國家轉(zhuǎn)危為安，除去君主蒙受的恥辱，成就國家的重大利益，這叫作匡正。因此，能勸諫、死諍、輔弼、匡正之人，英明的君主會(huì)尊敬優(yōu)待他們，但愚昧糊涂的君主卻視之為寇仇。

荀子的這番“臣道”，把臣屬在糾正君主錯(cuò)誤方面的職責(zé)講得淋漓盡致。可是，這只是儒家的理想，現(xiàn)實(shí)政治中，秦皇漢武，都不能容納臣屬的直言極諫，只是程度不同罷了。到了明清，皇權(quán)的獨(dú)斷性雖然不至于為所欲為，但是，它作為吏治清濁的總閘門、總源頭的地位更加突出。只要這個(gè)源頭沒有程序化的制約，所有的文官體制，即使再精致，也都只是一種人治的精致。更何況，唐宋以后科舉出身的官僚，選拔程序雖然更加嚴(yán)格，但為“千鐘粟”“黃金屋”“顏如玉”而奮斗的多，懷抱“致君堯舜上，再使風(fēng)俗淳”理想的少。

與西方的權(quán)力制約不同，中國古代強(qiáng)調(diào)權(quán)力協(xié)商。和而不同，進(jìn)諫納諫，本質(zhì)上是要求執(zhí)政者在重大決策問題上要與自己的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行有效的溝通和協(xié)商。盡管道理言之鑿鑿，可是，在現(xiàn)實(shí)政治操作層面，由于缺乏制度化、機(jī)制化的硬性約束，全憑君主的道德自覺，勢(shì)必出現(xiàn)人存政存、人去政息的現(xiàn)象。如果不從最高權(quán)力的源頭建立官員約束機(jī)制，再細(xì)致嚴(yán)密的文官系統(tǒng)，也終究只是人治的陪襯罷了。

（摘自《南風(fēng)窗》）