通過重大環境決策終身責任追究制度提升地方政府環境治理能力

王　浩

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通過重大環境決策終身責任追究制度提升地方政府環境治理能力

王浩

［摘要］多年環境問題的積累與環境群體性事件集中爆發，顯示政府正在失去環境治理的權威，凸顯政府環境治理能力不足。而地方政府環境治理中的重大環境決策終身責任追究制度就是通過讓政府積極履行職責來重獲信任、重樹權威的重要方式。現有的問責制局限主要在對在任期間的領導問責，很少關注環境決策失誤的終身責任追究。而事實上，重大決策終身責任追究在我國地方環境治理中，可以倒逼地方政府提升環境治理能力。因此，我國有必要在現有的行政問責的基礎之上合理界定重大環境決策終身責任追究的范圍和對象、明確重大決策追責標準、嚴格執行和遵守法定程序、明確重大環境決策終身追責時效、加強重大環境決策問責制度建設，將重大環境決策終身責任進一步制度化、規范化和法律化。

［關鍵詞］地方政府；環境治理能力；重大環境決策終身責任制度

在我國經濟持續快速發展的同時，環境問題卻日益凸顯，資源耗竭與環境污染事件常常見諸報端。面對環境問題的嚴峻性，人們對于健康環境的期待更加迫切。因此，如何治理環境問題，成為建設生態文明國家的關鍵。地方政府是治理污染主要的責任承擔者。《關于加快推進生態文明建設的意見》（下文簡稱《意見》）指出，國家先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態文明建設取得了重大進展和積極成效。然而，頻頻出現PX事件、惡性環境事件，凸顯政府正在失去環境治理的權威，喪失人民群眾的信任。而環境治理中的問責制旨在通過問責倒逼地方政府提升環境治理能力。然而，不難發現，現有的問責制主要局限于傳統行政問責，即對在任任期的領導問責，而很少關注終身責任。2015年8月17日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（下文簡稱《辦法（試行）》，其中第12條明確提出“生態環境損害責任終身追究制”。在生態文明背景下，如何將政策層面的“重大環境決策終身責任追究制度”制度化、法治化是本文需要回答的問題。

一、傳統問責制度的疲軟呼喚重大決策終身責任追究的啟動

我國環境問題在近年來急劇出現，人民群眾對環境問題的關注度也大大提升，而地方政府環境治理能力不足，這自然使人民對地方環境治理能力產生懷疑。一方面，我國粗放式經濟發展模式導致立體污染格局的形成。目前，我國各地出現的環境事件表明我國環境問題已經到了無以復加的程度，水、空氣和土壤的污染狀況都怵目驚心，令人堪憂。另一方面，重大環境問題責任追究的乏力使政府喪失公信力。即使近年來，我國地方政府已經意識到環境問題的嚴重性，并采取了大量的措施予以防范，但實際取得的效果并不樂觀，地方政府備受公眾的質疑。而地方政府延續傳統的經濟發展模式，為了促進地方經濟發展而使大量污染環境項目上馬，激發民眾的不滿，甚至導致環境群體性事件。各地出現群體性事件，這在一定程度上意味著人民對環境問題的嚴峻形勢表達強烈的抗議［1］。使人民對地方環境治理能力產生懷疑，導致地方政府公信力喪失。在我國發生重大環境問題時，一般要進行環境問責，回應社會和民眾的基本要求，以恢復民眾對政府的信賴。

然而，目前在地方政府環境治理實踐中，問責力度不夠，未起到防微杜漸的實際效果，使廣大民眾對地方政府失去信心。由于問責的乏力，凸顯出傳統問責制度的缺位，沒有真正轉化為治理環境的有效約束力。其具體表現在以下幾個方面。

（一）政治責任追究乏力。所謂政治責任，是指相關公權力機構未履行公共職責及沒有履行好該職責所應承擔的責任。政治責任體現的是環境決策不符合人民的意志，不合理不正當。具體責任承擔方式表現為對政府的行為進行監督，包括彈劾、罷免、質詢、監察等［1］。具體在地方環境治理中，主要由權力機關來監督環境部門履行職責，主要包括聽取和審議人民政府工作報告中關于環境的報告，對環境法律的實施進行檢查監督、質詢、調查、評議，罷免和撤銷政府以及環境部門相關人員的職務。然而，目前我國地方政府環境治理在政治責任承擔中缺乏可操作的程序，從而導致政治責任沒有真正的得到追究。

（二）法律問責體系不健全。法律責任是指政府的重大決策違反了法律的程序以及實體的規定而所應承擔的責任。其中具體包括民事、行政、刑事等法律責任，其主要體現的是環境決策違法。但是，從我國地方政府環境治理的實踐中可以看出，我國法律責任追究存在較多問題。比如，《環境保護法》雖然在第六章里規定了行政機關不當行使行政權力致使環境問題造成了嚴重后果，主要負責人要引咎辭職。但是，如何界定“嚴重后果”還不明晰，以致問責出現空洞化，難以落到實處。另外，在應然層面，《環境保護法》作為環境保護領域的基礎性法律，理應對水源、空氣、土壤等污染防治與居民生活休戚相關的環境問題作出規定，但其規范不足，使問責難以把握［2］。

（三）紀律責任不規范。這里談到的紀律責任是指“根據黨內規范性文件，追究重大決策違反黨內紀律的相關責任人責任”［3］。紀律責任主要違反黨的紀律。中國共產黨歷來重視黨的紀律工作，在紀律處分方面，《中國共產黨紀律處分條例的》規定有警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等幾種責任承擔方式。受到上述紀律處分，將會導致政治信任度降低，升遷受到影響。然而，由于該責任形式主要強調組織對責任者的制約，忽略其規范性建構，導致紀律責任追究制度化不夠。

正是由于傳統的問責制度不能回應現實中嚴重的環境治理問題，導致剛性治理缺失，而重大決策終身責任追究恰恰能形成強有力的倒逼責任機制對其進行糾偏。

二、重大環境決策終身責任追究制度對地方政府環境治理能力的促進作用

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）提出，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。這就要求決策者應當承擔決策嚴重失誤所產生的法律責任。因此，在重大環境決策過程中，只有讓環境決策者真正為決策失誤“買單”，增強環境責任的威懾力，才能倒逼環境決策者減少決策失誤。為此，建立重大環境決策終身責任追究制度，有利于提高政府依法處理環境問題的能力，形成倒逼地方政府提升地方政府治理能力的機制。第一，倒逼地方政府環境民主決策能力的提高。這里所說的環境民主決策是指環境決策主體提供公眾參與重大環境決策的程序，即讓其參與到環境決策過程中，了解民眾的訴求，把民眾的意見和建議作為環境決策時的重要參考，以期獲得多數人對環境決策的理解和支持，進而提高環境決策的水平。在重大環境決策領域，倒逼政府運用協商民主方式，建立政府和民眾環境決策溝通機制及政府、各民主黨派、社會組織在環境決策中的參與作用，通過聽證的形式聽取社會公眾的意見。更進一步要求，重大環境項目啟動前在全社會開展廣泛協商，堅持重大環境問題不協商、不決策的原則。第二，倒逼地方政府科學決策水平的提高。簡單地講，科學決策要求環境部門在決策時要尊重客觀自然環境規律。因此，建立重大環境決策終身責任追究制度倒逼決策者在環境決策過程中發揮專家咨詢作用，組織專家對環境決策方案進行客觀評估和論證，防止環境決策者拍腦袋決策，做到決策時有理有據。第三，倒逼地方政府決策法治水平提高。依法決策就是要堅持各項決策嚴格遵守法律規定，保證環境決策時權限、程序、主體合法。《決定》也對決策從民主性、科學性、合法性、風險性的角度進行了闡釋。因此，重大環境決策終身責任追究制度倒逼政府建立重大決策合法性審查機制，通過法律來規范政府環境決策行為，努力降低決策的法律風險［4］。

從根本上來說，推行重大環境決策終身責任追究制度的作用在于能夠倒逼機制，提升地方政府環境民主決策、科學決策、依法決策的能力和水平。

三、我國環境治理中重大環境決策終身責任制度的缺陷及其完善

《決定》提出的“建立重大決策終身責任追究制度”在我國的環境治理實踐中已經開始實踐。比如，《湖南省重大環境問題（事件）責任追究辦法（暫行）》（下文稱《辦法》）第12條提出：應當對造成重大環境問題（事件）的歷史過程進行追溯調查，對于因失職瀆職造成重大環境問題（事件）的責任人實行終身問責。這對于提升地方政府環境治理能力具有極大的促進作用。但是，重大環境決策終身責任追究制度只是剛剛起步，在實踐中存在缺陷，需要進一步從理論上予以拓展并在實踐中完善。

（一）我國環境治理中重大環境決策終身責任制度的缺陷

目前，各級政府對因環境決策失誤導致污染嚴重、生態破壞事故，追責力度在不斷加大。但是，重大決策終身責任制存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：第一，責任追究事項范圍的界定不清。在環境保護領域，明確界定追究事項范圍是重大環境決策責任追究程序啟動條件。在具體的實踐中，一些地方制定重大行政決策的辦法，比如，2012年發布的《常州市人民政府重大行政決策程序規定》第3條以及《西寧市人民政府重大行政決策程序規定》規定列舉了重大行政決策的范圍。上述實踐各地采取不同的標準確定重大決策范圍，造成各地標準不一而產生追責混亂的局面。并且，各地只是決定重大行政決策的規定，而對于重大環境決策沒有相應的規定，這勢必給追責帶來困難。第二，責任追究的對象混亂。由于我國地方黨政部門之間職能定位不準，重大事務是由地方黨委和政府聯合決策，而在追責的時候一般由地方政府承擔，很顯然，黨委決策政府買單使政府淪為“替罪羊”，讓真正的責任承擔者避過責任［5］。我國重大事項的決策，采取集體決策，這種決策模式雖然滿足了決策民主性的要求，卻要面臨追責的困境。由于我國是典型的上級導向型行政體制，下級政府決策難免會遇到上級政府干預下級政府決策，出現決策權力在上級、責任承擔在下級政府的權責不平衡問題。另外，專家和公眾參與而作出的決策難以追責也是經常會遇到的問題［3］。上述現象反映出的問題，使重大環境決策終身責任追究制度困難重重。第三，責任追究的依據缺失。目前，我國沒有統一的行政決策法，其主要依據是各黨政部門的政策性文件和地方政府規范性文件，法律位階低、可操作性不強、執行難度大。第四，責任追究效果不明顯。較多地方環境項目的“上馬［3］”缺少專家的咨詢論證，也缺少民眾參與，出現部分領導“三拍”決策，其民主性和科學性備受質疑。

（二）重大環境決策終身責任追究制度完善

建立重大環境決策終身責任追究制度需要健全責任追究制度體系，使其制度化、規范化、法律化，并具有操作性。

1.清晰界定重大環境決策終身追究范圍。重大環境決策一般是指針對重大環境問題制定的具有普遍適用性的政策、措施、決定、命令等。盡管對重大環境決策終身追究范圍的判斷有一定難度，我們還是可以從實踐中達成一些共識：主要是人多、經濟價值大、社會風險因素明顯。我們可以從上述因素中抽象出來一些具體的判斷標準，制定重大環境決策事項目錄。具體來說，下列因素需要參考：其一，與該決策利益相關的人的多少。其二，從經濟的角度考量，自然資源開發利用、對經濟社會發展有重大影響等方面的重大措施等等。其三，環境決策實施的結果。主要是從決策的風險程度考慮，例如，大型的水庫建設或者PX項目的實施，如果決策不當其不利影響將不可逆。此類重大環境決策事項范圍目錄應當根據實際情況進行調整。

2.明確重大決策追責標準。重大環境決策追責標準即是對重大環境決策不當的認定，該標準是追責制度化的前提。根據《決定》要求，“未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交討論……對于決策嚴重失誤……造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究責任”［3］。可見，重大行政決策不當包括程序不當與結果不當。對于程序不當的判定，具體標準如下：重大環境決策是否聽證，環境決策有沒有經過專家的論證，對潛在的環境風險是否評估、是否對重大環境決策進行合法性審查，有沒有遵循集體討論的程序。若沒有遵循上述程序，重大環境決策面臨民主性、科學性、合法性問題，可能導致鄰避事件的發生、環境風險的出現以及違法的困境。對于結果不當主要是對造成的重大損失以及惡劣影響的判定，在實踐中，2007年出臺的《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規則》第27條以及2012年南京市發布的《南京市重大行政決策程序規則》第39條分別規定了經濟損失，政治、社會影響作為追責的標準。實質上，上述規定的重大經濟損失，嚴重的政治、社會影響應當作為判定決策結果不當的標準，只是這些標準在實踐中還需要進一步細化。

3.明確重大環境決策追責對象。在重大環境決策過程中，需要堅持“誰決策、誰負責”的原則，厘清重大環境決策責任主體。首先，在地方合理劃分黨政在環境決策中的職責權限，應明確黨、政人員的分工與職責，決策失誤仍然與政府官員同樣的責任追究，實際上，中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2009年聯合發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》已經表明了上述態度。其次，明晰對應決策集體的具體責任。明確領導在集體決策中發揮的作用，避免“集體決策，責任主體虛化”問題出現，因而應當規定個人在集體決策中所承擔的參與性責任。再次，明確上下級政府在決策中的職責權限進行追責。上級政府不能干預屬于下級政府應該決策的事務，然而，在我國的行政體制內，一般是上下級隸屬關系，下級決策一般會受到上級政府的影響，對此種情況，現行《廣西行政過錯責任追究辦法》第25條規定“上級行政機關改變下級行政機關的決定，導致行政過錯發生的，上級行政機關承擔行政過錯責任”，該規定上級行政機關承擔行政過錯值得借鑒［5］。最后，對于公眾或者專家對決策產生實質性影響的決策責任，仍然由聽證負責人承擔，原因在于，承擔行政決策責任的前提是行使行政決策權，決策對于聽證意見的采納仍然由聽證負責人把握，公眾參與和專家更多的是體現決策民主與科學的要求而已。

4.明確重大環境決策終身追責時效。何為“終身”值得分析，在法律上其實是一個追訴時效的問題，對于重大環境決策追責時效主要是指在什么時間段追責會得到法律的支持。在刑法、民法中有具體的關于追訴時效的規定。從行政法一般原理來看，環境決策屬于內部行政行為，對其決策失誤主要在行政體系內處理［6］。然而，我國關于內部行政行為產生的行政法律責任沒有追責時效制度；也就是說，重大環境決策追究的時效就不能套用行政訴訟法時效的規定；與此對應的外部行政法律責任，是通過司法權對行政機關進行追訴，理應受到《行政訴訟法》第46條時效制度的約束。綜上所述，行政機關內部責任不用受時效制度的約束就可以追究終身責任；外部行政法律責任與民事責任和刑事責任一樣，應當遵循法定的訴訟時效。對于紀律責任而言，由于其與黨員身份相統一，黨紀與國法在不違反法律的前提下，可以終身追責。就政治責任來說，主要考量其政治地位，領導干部對在任責任者與離任或者退休責任者可以追究責任，只是離任退休干部承擔的責任方式不一樣。與此同時，在法治精神的指引下，應當盡快制定重大環境決策相關法律，協調黨內法規、紀律與法律之間的關系，將重大環境決策納入法治軌道。

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［6］徐繼敏，熊麗珠.領導干部重大決策終身責任追究制探析［J］.中國井岡山干部學院學報，2015，（4）.

［責任編輯：索原］

［基金項目］國家社科基金一般項目“‘省直管縣’改革法治保障研究”（12BFX036）

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004- 4434（2016）04- 0028 -04

［作者簡介］王浩，西南石油大學法學院講師，四川大學法學院2013級憲法學與行政法學博士研究生，四川成都610064