中國古代“民律官”的三種模式及其借鑒意義

楊文韜，高恒天

中國古代“民律官”的三種模式及其借鑒意義

楊文韜，高恒天

道德的運行存在著自律與他律兩種機(jī)制。就中國古代官員的道德他律而言，除了存在著官方系統(tǒng)內(nèi)在的自上而下的監(jiān)察模式外，還存在著來自民間的他律模式——“民律官”。“民律官”模式可使貪官污吏受到制裁，清官循吏得到褒獎。中國封建社會官員道德的“民律官”模式，不僅是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，而且對于當(dāng)今中國公務(wù)員的思想道德建設(shè)具有重要的借鑒意義。

中國古代；“民律官”模式；借鑒

我國歷代王朝為了防止官吏濫用權(quán)力，產(chǎn)生貪腐，于是設(shè)置了各種權(quán)力監(jiān)督制度和機(jī)構(gòu)，以此來整飭吏治、以鞏固其統(tǒng)治地位。他們在注重自上而下的監(jiān)督和官員之間的監(jiān)督之外，還對“民律官”制度高度重視。就兩者的關(guān)系而言，封建皇權(quán)對文武官員的監(jiān)察以自上而下的監(jiān)督和官員之間的監(jiān)督為主，以“民律官”制度為補(bǔ)充。

一、中國古代“民律官”的三種模式

中國古代“民律官”模式的產(chǎn)生，是中國封建統(tǒng)治階級鞏固自身統(tǒng)治地位的需要。盡管我國封建監(jiān)察制度設(shè)計得十分精細(xì)嚴(yán)密，但其約束的作用畢竟有限。因為在古代，中國地廣人稀，皇帝及其皇權(quán)機(jī)構(gòu)不可能有那么多的時間和精力去考察民情、傾聽民意。官員之間往往因為種種利益糾葛而無法做到公平公正地監(jiān)察自己的同僚或下屬。因此，一種新型的官員約束機(jī)制就應(yīng)運而生，即民眾自下而上對官員行為所進(jìn)行的監(jiān)督和約束——“民律官”形式。這種形式，從堯、舜時期開始，歷經(jīng)數(shù)千年，其形式多種多樣，它不僅包括民眾對官員不法行為的批評、檢舉和告發(fā)，而且還包含了民眾對官員在地方上施德政后的種種褒獎。這是因為，有頭腦、有悟性的社會底層民眾對地方官員的所作所為了解甚多，對官德和官風(fēng)感受頗深，所以，這種來自民間“接地氣”的監(jiān)督對整飭吏治發(fā)揮了重要作用，成為皇帝監(jiān)察制度的重要補(bǔ)充，被歷代帝王所重視。

我國古代常見的“民律官”主要有以下三種模式：

一是輿論監(jiān)督。盡管受時空條件限制，古代輿論監(jiān)督模式雖不能充分展開，但其有效功能卻不容抹殺。在那個科技不發(fā)達(dá)的年代，既沒有廣播、電視、報刊、雜志等新聞媒體，更沒有互聯(lián)網(wǎng)，人們?nèi)粘＝涣骷懊褚庠V求常常是通過民謠、詩詞、歌賦、戲文、碑文等形式進(jìn)行傳遞，通過口說筆寫對皇帝的施政、執(zhí)法加以評價，對官員的任免、升遷產(chǎn)生影響。例如，在我國春秋戰(zhàn)國時期，周朝和各諸侯國都設(shè)有“采詩官”制度，這類官員，在民間采集歌謠，以匡正時弊、求諫納諫。又如，隋代杞州刺史和干子，年老昏聵，以前做趙州刺史時就“暗于職務(wù)，政由群小，賄賂公行”，民眾深為不滿，于是，做歌斥之曰：“老禾不早殺，余種穢良田?！保?］（P10）有大臣把這個情況匯報給隋文帝，于是將他就地免職。類似這樣的事例，史書上記載的頗多。對文武官員的監(jiān)督，除上述負(fù)面的抨擊、評價之外，也不乏正面的褒揚。正面褒揚是中國古代“民律官”的特殊形式。這是因為，按照辯證唯物主義的觀點，對甲的肯定就是對乙的否定。其具體形式有以下四種：一，為官員編頌歌。如東晉時，擔(dān)任吳郡太守的鄧攸，為政清廉，深受民眾愛戴。后稱疾去職，欲趁夜離去。民眾作歌挽留他：“紞如打五鼓，雞鳴天欲曙。鄧侯挽不留，謝令推不去?！保?］（2340）朝廷從歌謠中體察民意，將其留任，委為侍中，次年又升為吏部尚書。其二，向中央政府上書祈求留任官員。隋朝的于璽在擔(dān)任邵州刺史時，“在州數(shù)年，甚有恩惠。后檢校江陵總管，州人張愿等數(shù)十人，詣闕上表，請留璽。上嘉嘆良久，令還邵州，父老相賀”［3］（1457）。其三，為官員立碑頌其功德。隋朝的令狐熙在擔(dān)任滄州刺史時“在職數(shù)年，風(fēng)教大洽，稱為良兩千石……徙為河北道行臺度支尚書，吏民追思，相輿立碑頌德”［3］（1386）。其四，為清正廉明官員求情鳴冤。東晉孝武帝時，王蘊(yùn)補(bǔ)吳興太守，“屬郡荒人饑”，先開倉賑恤，然后才列表上奏，“朝廷以違科免蘊(yùn)官，士庶詣闕訟之，詔特左降晉陵太守”［2］（2420）。

二是檢舉告發(fā)。民告官，在古代叫“上控”，這是民眾檢舉告發(fā)各級官吏對皇帝不忠、濫用職權(quán)、欺壓百姓等不法行為的一種舉措。它始見于秦國商鞅實行的告奸政策，此后的歷代史書都有所記載。如《周書·寇俊傳》中就寫道：“永安初，華州民史底與司徒楊椿訟田。”說的是北魏孝莊帝永安初年，華州地區(qū)有個叫史底的農(nóng)民，因為自己的田地被高官楊椿所奪，就和他打起了爭奪田地的官司。在宋代，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民眾的訴訟活動越來越普遍化，繼而產(chǎn)生民間訟學(xué)。當(dāng)民眾與官員之間的矛盾越來越激化后，民訴官的現(xiàn)象也就越來越多了［4］。從西晉開始，中國建立了直訴制度。而從北宋末年徽宗開始，又首開越訴制度。這兩種制度都是非常訴訟的形式，允許民眾不按正常的行政訴訟程序和管轄界限，到京師向中央司法機(jī)關(guān)申訴冤情，舉告不法官吏。一般都是古代百姓沉冤難申時才采取的非常手段。當(dāng)案情重大沉冤難以申訴者，甚至可以不經(jīng)過審判機(jī)關(guān)，攔車馬駕直接向皇帝告御狀。這些制度的建立，為民眾廣開了申訴之門，增強(qiáng)了民眾監(jiān)督官員的作用。

三是暴力抗?fàn)?。這是民眾對官員的監(jiān)督中最為慘烈也是最為極端的一種方式。綜觀中國的歷史，每到一個王朝的中后期，賦稅徭役的增加總是超過了農(nóng)民的承受能力。如秦末，“男子力耕不足糧饟，女子紡績不足衣服，竭天下之資財以奉其政，猶未足以澹其欲也”［5］（1126）。西漢中后期，當(dāng)時的政局是“百姓貧，盜賊多，吏不良，風(fēng)俗薄……制度泰奢，刑罰泰深，賦斂泰重……”［5］（3081），“民有七亡而無一得，欲望國安，誠難；民有七死而無一生，欲望刑措，誠難”［5］（3088）。凡此種種，不勝枚舉。于是便出現(xiàn)了“官逼民反，民不得不反”的局面。

二、中國古代“民律官”三種模式的價值與局限

中國古代“民律官”模式雖說是個難以真正奏效的外在監(jiān)督機(jī)制，但它的歷史價值卻不容抹殺。按照一分為二的觀點，這一模式既有對官員有效制約的一面，又有監(jiān)督失效的一面。制約有效，是指在“民律官”三種形式的強(qiáng)力作用下，官吏們被迫從大局出發(fā)，迫不得已按律辦事。也有的在高壓態(tài)勢下，良心發(fā)現(xiàn)，在表面上維持著社會的公平正義。監(jiān)督失效，則源于封建社會官官相護(hù)，包庇徇私。從深層次講，監(jiān)督失效的根本原因，是封建剝削制度不可能允許“民律官”的真正實現(xiàn)。

古代輿論監(jiān)督形式的價值與局限。首先，看其價值。在我國從先秦到清代的歷史發(fā)展長河中，以言諫制度和為數(shù)不多的新聞輿論監(jiān)督形式，其歷史價值不可低估。從其內(nèi)容上看，它不僅在歷史上對歷代官員發(fā)揮了監(jiān)督制約作用，而且這些形式對當(dāng)今黨政官員仍具有強(qiáng)大的輿論約束作用。俗話說，人言可畏。實踐證明，輿論是對人性惡施以監(jiān)督的最好形式。從其表現(xiàn)形式上看，它有文化傳承作用。輿論監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式，如歌謠、打油詩、歇后語、碑文、祭文著書立說或直接諫言等，均是中國民眾對歷代官員實施監(jiān)督、評價的具體形式。在當(dāng)今社會主義的法制社會里，這些“民律官”的形式依然可延續(xù)使用。當(dāng)然，它不能脫離法治的軌道。其次，看其局限。中國古代民眾表達(dá)意愿的話語形式空間相對狹窄，內(nèi)容單一，且呈現(xiàn)出分散、滯后、無序、脆弱等特征。這源于古代先民的唯心史觀，即往往將進(jìn)諫局限于對皇帝盡忠的倫理綱常，將目標(biāo)和理想寄托于圣君的橫空出世，而看不到人民群眾創(chuàng)造歷史的作用，想不到、也從未想到和追求過人民群眾在國家中的主體地位。

檢舉告發(fā)形式的價值與局限。首先，看其價值，客觀地講，古代的檢舉告發(fā)行為利國利君。商鞅曾提到：“故至治，夫妻、交友不能相為棄惡蓋非，而不害于親，民人不能相為隱?！保?］（P192）意思是說，好的政治，夫妻、朋友都不能互相包庇掩蓋罪行，但并不妨礙彼此的親情，因為周圍的民眾環(huán)境容不得他們隱瞞。并認(rèn)為，只有這樣，才能實現(xiàn)“群臣不敢為奸，百姓不敢為非”［6］（P156）“民以殷盛，國以富強(qiáng)”［7］（P22）的目標(biāo)。在當(dāng)今中國，檢舉告發(fā)同樣有積極意義，尤其是它有助于消除社會弊端，維護(hù)社會穩(wěn)定，使老百姓順心順氣。這是因為，貪腐官員是經(jīng)濟(jì)上的蛀蟲，政治上的叛徒，道德上的人渣，民眾對其恨之入骨。能將他們成功揪出，此乃國之大幸，民之大幸。其次，看其局限，檢舉告發(fā)的行為易傷人傷情。古人認(rèn)為，告發(fā)“無恩于百姓，無信于諸候。人與之為怨，家與之為愁”［8］（P68）。并認(rèn)為告發(fā)是“出賣、背叛、棄義”的同義詞，不免有些不仗義。而對于今人來說，檢舉告發(fā)行為往往難以被世人所理解和接受，尤其會遭到被告發(fā)者的仇視和報復(fù)。所以，中國公民對不法公職人員的告發(fā)，大多以匿名的形式存在。

暴力抗?fàn)幮问降膬r值與局限。首先，看其價值。在我國近代史上，農(nóng)民起義、農(nóng)民戰(zhàn)爭頻發(fā)。農(nóng)民暴力抗?fàn)幍淖畲髢r值就在于能給統(tǒng)治階級敲響警鐘、提個醒。就拿太平天國農(nóng)民運動來說，盡管許多學(xué)者對其運動持否定態(tài)度，但有一點毋庸質(zhì)疑：太平天國運動發(fā)生的最主要原因是封建主義與人民大眾矛盾的激化。而外國資本主義的侵略，只是起到了促進(jìn)事態(tài)發(fā)展的催化劑作用（當(dāng)然，自然災(zāi)害是太平天國運動爆發(fā)的直接原因）。這是因為，鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府為支付戰(zhàn)爭賠款，加緊搜刮人民，統(tǒng)治更加腐敗。地方的貪官污吏、土豪劣紳也乘機(jī)勒索百姓。不堪忍受煎熬的貧民百姓紛紛揭竿而起。察古知今，當(dāng)下中國的“打老虎”“拍蒼蠅”運動，無疑是黨中央總結(jié)中國歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，面對中國亂象，果斷采取的順乎民意、緩和社會矛盾、加強(qiáng)政治維穩(wěn)的剛性舉措。其次，看其局限。農(nóng)民的暴力抗?fàn)幉]有促進(jìn)當(dāng)時社會生產(chǎn)力的發(fā)展。太平天國農(nóng)民運動由于政治上腐?。ǜ驹颍?；軍事上的失誤、領(lǐng)導(dǎo)人的不和與權(quán)力斗爭（重要原因）；主要領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)和失誤（決定性原因）；農(nóng)民階級不是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，沒有科學(xué)的指導(dǎo)思想武裝頭腦（致命原因）而歸于失敗。而時至今日，面對社會改革中所出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾，執(zhí)政黨要教育人民懂得：對黨和政府的工作有意見，只能通過民主對話、民主協(xié)商的辦法來解決，一時難以解決的問題，只能通過深化改革的途徑逐步解決，而不能通過階級斗爭的方式來給政府施壓，更不能通過反社會的暴力沖突來解決社會難題。

三、對中國古代“民律官”三種模式的當(dāng)下借鑒

古代的“民律官”制度在當(dāng)時曾產(chǎn)生過積極和有效的作用，其中有許多經(jīng)驗教訓(xùn)依然熠熠生輝，可為當(dāng)下社會借鑒。

首先，就輿論監(jiān)督形式而言，黨和政府應(yīng)該繼承封建明君注重民意的傳統(tǒng)。為此，要為“民律官”廣開言路，暢通渠道，廣泛地聽取民意。當(dāng)今社會是一個科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的時代，輿論監(jiān)督也呈現(xiàn)出百花齊放、魚龍混雜的局面。如運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、微博、微信、政府網(wǎng)站等，這些新技術(shù)改變了人民的政治生活方式，極大加深了“民律官”的廣度與深度?！吧鐣狳c事件視頻曝光”“網(wǎng)絡(luò)民意”“網(wǎng)絡(luò)點贊”“網(wǎng)絡(luò)抨擊”，一次次成為了“民律官”的焦點。廣大民眾通過互聯(lián)網(wǎng)充分行使話語權(quán)，他們可在網(wǎng)上不受時空限制，暢所欲言地發(fā)表對時事政治、國家大政方針的評論以及對政府、官員的建議和意見。這些數(shù)量龐大、無所不在的網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表見解、吐露心聲，使官員的不法、不當(dāng)行為無處藏身。人肉搜索更是令人膽寒的殺手锏。中共中央政治局常委、中紀(jì)委書記王岐山在政協(xié)十二屆全會第七次會議上莊重表態(tài)，反腐工作“要發(fā)揮群眾和媒體監(jiān)督的正能量”?？梢姡鎸碜悦襟w，特別是博客、微博的聲音，使得官員們不得不正視普通民眾的各種訴求，不得不通過網(wǎng)絡(luò)與民眾實行溝通互動。為了適應(yīng)形勢，中國多層級黨政部門開通了政務(wù)微博、政務(wù)微信等，以組織行為的名義與網(wǎng)民保持信息暢通。除了與民眾實施網(wǎng)絡(luò)溝通，我國各級政府還保留了以往有效的與民眾溝通方式。如設(shè)立專門負(fù)責(zé)接待群眾來訪的信訪部門，安排專人處理和接待民眾的來信、來訪；安排公務(wù)人員下基層，了解民眾的生產(chǎn)生活情況，與民眾進(jìn)行面對面的溝通交流等。

其次，就檢舉告發(fā)形式而言，提倡學(xué)習(xí)古代民眾對貪官污吏勇于告發(fā)的精神，牢牢掌握法律武器，使“民律官”走在法律的軌道上。今天，我國黨群、干群、軍民關(guān)系已發(fā)生了質(zhì)的變化，兩者關(guān)系已不再是當(dāng)年封建王朝下統(tǒng)治與被統(tǒng)治、奴役與被奴役的關(guān)系，而是社會主義制度下同志式的分工協(xié)作關(guān)系。但由于舊思想、舊風(fēng)氣對官場的影響，一些陋習(xí)尚未被徹底清除干凈。有的官員在“入黨做官”“升官發(fā)財”思想的驅(qū)使下，對以往養(yǎng)尊處優(yōu)地位喪失心懷不滿，面對黨中央重拳反腐的舉措極度不配合，以行政不作為的手段消極對抗中央政策，出現(xiàn)了一些“不敢為”“不會為”“不想為”“不能為”等“懶政”“怠政”現(xiàn)象。有的政府機(jī)關(guān)，由原來的“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”變成了現(xiàn)在的“門好進(jìn)，臉好看，事不辦”狀態(tài)；有些官員聽不進(jìn)民眾對自己工作的批評和建議，被群眾形象地比喻為“老虎屁股摸不得”。尤其嚴(yán)重的是，自古以來，中國受人分等級貴賤觀念的影響，造成了民眾對官員的訴訟渠道不暢、至今“民告官”大多行不通的嚴(yán)重后果。究其原因，在于法律主體地位的不對等性。

社會在前進(jìn)，歷史在發(fā)展。隨著歷史的進(jìn)步和改革開放的深入，法律的權(quán)威日益顯現(xiàn)。自習(xí)近平總書記上任之后，提出了“全面依法治國”“全面從嚴(yán)治黨”的理念。自2015年5月1日起開始實施的新《行政訴訟法》，擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，許多原來不屬于法院受理的案件，尤其是原來屬于道德范疇一類的行為，現(xiàn)在也被納入司法審查范圍。隨著民眾法律意識的增強(qiáng)和法律環(huán)境的改善，“民告官”案件隨之激增。同時，新《行政訴訟法》還增加了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，這從根本上改變了以往“告官不見官”的尷尬。以往“只是委派律師或者下屬來出庭應(yīng)訴”的現(xiàn)象難以為繼。這是因為，在新修訂的行訴法中，明確增加了補(bǔ)充條款：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！边@些新法律條文的實施，大大降低了“民告官”的門檻，使得民眾能更加方便地監(jiān)督官員的“行政不作為”和違法亂紀(jì)行為，這就為官員們的頭頂懸掛上了一柄達(dá)摩克利斯之劍。

最后，就暴力抗?fàn)幎?，反思古代勞動人民因不堪忍受統(tǒng)治階級殘酷剝削和痛苦生活而“揭竿而起”的教訓(xùn)，借鑒封建社會“民律官”制度，切實保障人民群眾在社會主義國家的主體地位，是古為今用的價值之所在。官民關(guān)系一直是我國重要的社會關(guān)系之一。官民關(guān)系處理是否妥當(dāng)，關(guān)系到一個政權(quán)的生死存亡。我們清楚地看到，雖然封建王朝一直在宣揚君民的“舟水關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)“民本”思想，但從其性質(zhì)上來說，這與我們當(dāng)今所講的“以民為本”思想有著本質(zhì)的區(qū)別。封建王朝的“民本”思想，實質(zhì)上是以維護(hù)封建皇權(quán)為根本，“民”只是他們掌控的工具和壓榨的對象。他們有時也會假惺惺地給民眾一點恩惠，這只不過是為其統(tǒng)治地位的長治久安。與現(xiàn)在我國人民的“當(dāng)家作主”地位、“為人民服務(wù)”宗旨、“以人為本”原則不可同日而語。老一輩無產(chǎn)階級革命家在新中國成立之初就制定了許多維護(hù)人民根本利益的大政方針，并逐步建立起完整的法律體系作為人民利益保障的根據(jù)，其中就包括了人民群眾對政府及其工作人員的監(jiān)督權(quán)利。隨著人民群眾法律意識的提升，對于現(xiàn)階段的官民矛盾，政府不能再像以往那樣依賴行政手段去粗暴地干預(yù)，而應(yīng)該采取諸如平等對話、民主協(xié)商等方式進(jìn)行民意疏通。

綜上所述，歷史是現(xiàn)實的一面鏡子。借鑒中國古代“民律官”制度，對于當(dāng)今的黨風(fēng)廉政建設(shè)仍具有建設(shè)性意義。盡管古今社會性質(zhì)不同，社會主義國家的公職人員已不是舊時代的舊官吏，而是由人民授權(quán)的公共事務(wù)管理者。但從管理的過程來看，必須協(xié)調(diào)好管理者與被管理之間的關(guān)系，這是古今一致之處。“水可載舟亦可覆舟”，黨和政府要想確保和諧的黨群、干群關(guān)系，除依法辦事外，還應(yīng)繼承和發(fā)揚中華民族“民律官”的優(yōu)良傳統(tǒng)，從建立、建設(shè)和健全現(xiàn)代公共管理體制入手，使廣大民眾直接參與對政府工作的監(jiān)督管理，增加政府工作透明度，完善人民群眾對政府各級部門的監(jiān)督制約機(jī)制，真正實現(xiàn)人民群眾在社會生活中的主體地位。

［1］李延壽.北史［M］.北京：中華書局，1974.

［2］房玄齡，等.晉書［M］.北京：中華書局，1974.

［3］魏徵，等.隋書［M］.北京：中華書局，1973.

［4］牛杰.民訴官-宋代民眾對官員的訴訟抗?fàn)幷撀裕跩］.云南社會科學(xué)，2005，（3）.

［5］班固.顏師古注.漢書［M］.北京：中華書局，1962.

［6］商鞅，等.商君書［M］.北京：中華書局，2009.

［7］司馬遷.史記［M］.北京：中華書局，1999.

［8］桓寬.鹽鐵論［M］.北京：華夏出版社，2000.

［責(zé)任編輯：胡彩芬］

楊文韜，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；高恒天，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖南長沙 410083

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1004-4434（2016）01-0154-04

國家社會科學(xué)基金項目“道德他律視域下的中國古代‘民律官’模式及其當(dāng)代價值研究”（15BZX103）