公共產品視域下教師培訓供給機制重構

蔣紅星，肖宗娜，韓錫斌

公共產品視域下教師培訓供給機制重構

蔣紅星，肖宗娜，韓錫斌

教師培訓作為具有層次性特征的準公共產品，當前存在著針對性不強、內容泛化、方式單一等問題，其關鍵原因在于財政集權下集中供給、自上而下計劃供給、不完全競爭、信息機制不暢等問題造成了效率損失。文章基于地方分權理論的分散供給、基于投票規則的自主選學機制、基于市場競爭的培訓券制度以及基于信息化平臺的信息機制四個重構策略，提出了教師培訓公共產品雙通道供給框架。

公共產品；教師培訓；供給機制

一、教師培訓供給機制的現狀

2010-2020年國家教育中長期規劃綱要指出，要把教師隊伍建設放在極其重要的位置，要以農村教師為重點，提高教師隊伍整體素質，完善教師隊伍培訓制度，將教師培訓經費列入政府預算，對中小學教師實行每五年一周期的全員培訓。2010年，教育部、財政部開始全面實施“中小學教師國家級培訓計劃”（教師［2010］4號，簡稱“國培計劃”），直接組織實施面向各省（區、市）的中小學教師示范性培訓和中西部農村骨干教師培訓項目；同時，各省級教育、財政部門也組織實施省級中小教師培訓計劃，分類、分層、分崗、分科大規模組織教師培訓。國培和省培計劃的實施加快推進了中小學教師的職后教育，促進了教師隊伍整體素質的提升。

國培或省培計劃項目作為促進教師專業發展的重要資源，目前主要采取以省級教育行政部門集中統一的方式進行管理和配置。根據國培計劃的實施要求，對應納入政府采購范圍的培訓項目要納入政府采購，要建立健全項目招投標和優質培訓資源遴選機制，建立政府購買培訓服務的機制，保證承擔培訓任務的院校、具備條件的培訓機構平等參與招投標。為此，省級教育行政部門一般根據本省當年度國培和省培計劃項目資金總量，確定國培和省培計劃項目，公開發布后供具備一定資質的培訓機構或院校參與招投標，按照“公開、公平、公正、擇優”原則，擇優選擇培訓承擔單位。招投標完成后，由省級教育行政部門制定培訓項目的名額分配計劃，按照省級、地市、縣區、學校的順序，自上而下逐級分配。在學校確定本校具體的送培教師名單后，再逐級自下而上匯總至省級教育行政部門，然后將參訓教師名單轉送對應的培訓承擔單位。培訓課程的設計制作和培訓活動的組織實施由培訓承擔單位具體負責。

應該看到，國培計劃項目存在著以下主要問題：針對性不強、內容泛化、方式單一［1］；教師參訓內生動力不足，工學矛盾下教師參訓難［2］；基層教育行政部門和學校對教師培訓的積極性未被充分激發［3］。從公共經濟學的角度來看，這些問題與現行的教師培訓供給機制失靈存在著直接關系。在此，教師培訓供給機制是指省級教育行政部門將教師培訓公共產品配置給消費者（教師）的途徑、方法和機制。本文將基于公共產品的視角，分析現行教師培訓供給機制的主要問題，并提出供給機制的重構策略以及框架。

二、現行培訓供給機制的問題分析

教師培訓作為提升教師專業能力的服務類產品，在一定范圍內（如容納規模、覆蓋地域等）具有消費的非競爭性和非排他性，但在此范圍以外則不具備以上兩個特征，故教師培訓的產品屬性屬于準公共產品。既為準公共產品，教師培訓產品則具有層次性特征，其受益空間可以分為全國性、地方性和城市性、農村性等不同層次。

隨著教師培訓產品納入政府采購范圍，教師培訓公共產品的生產與供給實現了分離。如前所述，目前教師培訓公共產品一般采取省級教育行政部門主導下的集中式、計劃性供給，從產品供給角度來看，其問題主要有：

（一）財政集權下集中供給的問題

國培計劃和省培計劃項目經費一般由省級教育行政部門直接支配和管理，各級地方政府在培訓資源分配過程中僅有本地培訓名額的分配權，資源配置權力較小，故這種模式可以稱為財政集權下的集中供給模式。由于省級教育行政部門與公共產品需求之間存在“距離效應”，相對于地方政府部門，省級政府部門無法足夠清楚一線教師對教育培訓公共產品的真實需求，無法更好地解決好偏好顯示機制，故而集中供給會導致效率降低。

（二）自上而下計劃供給的問題

自上而下的計劃供給帶有很強的行政指令性，割裂了培訓項目供應者與消費者之間的必需聯系，導致培訓資源供需失衡：一方面發生部分培訓產品過剩、出現“培訓專業戶”的現象；另一方面又出現培訓產品供給不足、教師真實需求無法滿足的情況。而且，從教育學角度來看，如果教師在培訓項目的選擇、設計、開發、實施的整個過程中，一直被當作培訓的被動接受者，未能獲得在培訓科目、培訓內容、時間安排等關鍵要素方面的話語權，就會造成教育學層面的“主客體錯位”。一旦教師作為培訓對象的主體地位被剝奪，當然就容易出現教師培訓針對性不強、內生動力不足、工學矛盾等問題。

（三）不完全競爭的問題

在國培和省培計劃項目的政府采購過程中，參與招投標的培訓單位一般須具備一定的資質，例如“須具備教育部‘國培計劃’教師遠程培訓資質”。培訓資質的設定屬于政府行政許可手段，旨在要求從事教師培訓活動的機構或組織具備一定的條件或達到一定的標準。由于政府授予的培訓資質一般有數量限制，具備投標資格的單位數量被限定在一定范圍，從而出現行政手段下的不完全競爭。并且，在招投標結束后，供應商（培訓承擔單位）獲得了一定區域內一定對象的培訓標的，培訓產品以計劃配給的方式提供給消費者（教師），不允許消費者根據產品質量選擇供應商，阻礙了市場化競爭。不完全競爭降低了供應商提升產品質量的積極性，降低了教師培訓公共產品的整體效用。

（四）信息機制不暢的問題

信息是決策的依據，資源配置決策是否科學，較大程度上依賴于是否擁有健全的信息機制。信息機制是指為了選擇合理的資源配置方案，需要及時、全面地獲取相關的信息作為依據，而信息的收集、傳遞、分析和利用是通過一定的渠道和機制實現的［4］。省級教師培訓產品供給是一個規模大、涉及面廣、層次復雜的系統工程，在傳統的人工管理手段下，信息獲取、傳遞與利用的難度大、耗時長、成本較高，容易出現信息不完全、不準確、不及時等問題，導致資源配置失衡。在傳統的信息機制下，每年將數以萬計的培訓名額配置到遍布省域各地的一線教師，需要逐級“一下、一上”，信息成本相當高。

三、教師培訓供給機制的重構策略

（一）基于地方分權理論的分散供給

從權力分配角度，教育資源配置可分為集中配置和分散配置。其中，集中配置是指中央政府對教育資源進行統一配置的方式；分散配置是指各級政府按照責權劃分進行教育資源配置的方式［5］。西方學者根據公共產品具有層次性特征，提出了地方分權理論，其中，奧茨（Wallace E.Oates）通過自由配置和社會福利最大化的一般均衡分析發現，在提供等量的公共產品前提條件下，相當一部分公共產品由地方提供優于由中央政府提供［6］。

教師培訓公共產品具有正的外部效應，有必要合理利用財政轉移支付制度，將一定比例的教育培訓經費專項轉移至下級教育行政部門，由下級教育行政部門按照財權與事權相互匹配的原則，結合其本地實際，自主確定培訓科目、培訓時間、培訓承擔單位等，行使相當的培訓資源配置的責任和權力。

當然，省級教育行政部門仍有必要保留一定比例的省本級教師培訓經費，一方面有助于獲得規模經濟效應，降低培訓產品采購成本；另一方面，有助于統籌實施急需類、特殊類等教師培訓項目，促進資源配置均衡。

（二）基于投票規則的自主選學機制

公共選擇（Public Choice）理論的研究對象是公共選擇問題。公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量，是把私人的個人選擇轉化為集體選擇的一種過程（也可以說是一種機制），是利用非市場決策的方式對資源進行配置［7］。公共選擇理論的邏輯起點是經濟人的概念，它采用了基于追求最大化效用的個人的邏輯演繹方法來研究集體行為，認為公共產品的供給不是根據個人偏好而是根據集體偏好決定的，個人對公共產品的需求或偏好，不是通過價格機制傳遞給生產者，而是通過投票表決等政治程序被轉換成集體行動。投票機制是公眾選擇的基本途徑，有必要為教師提供根據自身實際和需求進行投票選擇的機會，通過匯聚教師選擇，將教師個人選擇轉化為公共選擇。

依據公共選擇理論，構建教師自主選學機制，可以在公共產品的需求者（受訓教師）與供給者（教育行政部門或培訓承擔單位）之間構建起媒介。自主選學機制是指參訓者根據組織需求、崗位需求和個人需求，在教育行政部門的統籌協調下，由參訓學員自主選擇培訓機構、培訓內容、培訓形式等，從而提高培訓質量和效益，實現培訓機構與參訓學員共同發展的一種繼續教育聯結關系和運行方式［8］。自主選學機制已經成為中小學教師培訓的基本要求，《教育部關于深化中小學教師培訓模式改革全面提升培訓質量的指導意見（教師［2013］6號）》指出，要探索建立教師自主選學機制，為教師創造自主選擇培訓內容、時間、途徑和機構的機會，滿足教師個性化需求［1］。自主選課機制將教師視為選擇活動主體的經濟人，允許教師在給定的規則和程序下根據自身需求和偏好選擇最大效用的課程，教育行政管理部門則根據教師選擇的項目及數量，配置培訓項目的種類和規模，改變了自上而下計劃配置的盲目性和僵硬性。

（三）基于市場競爭的培訓券制度

教師培訓公共產品在消費上具有一定的競爭性（如容納規模、網絡帶寬資源有限等），且無法實現有效地排他，存在公共池塘資源的“擁擠效應”和“過度使用”問題。為了避免教師培訓公共產品的過度消費現象，有必要構建教育培訓券制度，按年度將一定額度的培訓券發給教師，供教師在消費培訓產品時進行支付。劉麗霞（2013）認為，傳統教師培訓存在培訓需求調查不夠、培訓經費缺乏、培訓機會分配不公等缺陷，通過推行教師培訓券制度可以有效彌補這些缺陷［9］。

另一方面，借助于教師培訓券制度可以實現培訓資源的市場化供應。培訓供應者制作完成的培訓課程，經審核后發布給教師自主選擇，教師選定后向供應者支付足額的培訓券。教育行政部門依據供應者獲得的培訓券收入量，與其結算培訓經費，從而改變了以往利用招標評審分配培訓經費的機制，給教師創造了“用腳投票”的機會，完善了培訓產品供應的市場機制，發揮了市場競爭在激勵、效率和結構優化等方面的功能。

（四）基于信息化平臺的信息機制

無論政府主導下的集中供給，還是基于培訓券的市場化機制，因為信息機制不暢造成的非對稱信息問題，是制約公共產品供給效率的重要原因。當前，信息技術手段已經成為解決信息渠道和信息機制不暢的有效手段，有必要構建教師培訓信息化管理平臺，克服傳統管理手段中的信息不對稱問題。教育部文件指出，“各地要充分利用信息化管理平臺，登記教師參訓學時學分，加強學員選派管理，建立培訓項目招投標機制，對培訓經費使用等進行全程監控”［1］。目前，浙江等省市構建了具備自主選課功能的教師專業成長培訓管理平臺，實現了教師培訓的項目建立、資源申報審批、結果雙向反饋、學分認定、管理與質量評價等功能及流程，有效支持了教師專業發展培訓的實施［10］。

非對稱信息會導致社會總體福利的損失，在政府采購培訓產品和教師自主選擇培訓產品的過程中，都要設法減少培訓產品的非對稱性信息。美國學者韋默將商品分為搜尋商品 （Search goods）、經驗商品（Experience goods）和后經驗商品（Post-experience goods）三種類別［11］。其中，搜尋商品是指消費者在購買之前就能夠確定其特征的商品；經驗商品是指消費者只能在購買后才能知道其特征的商品；后經驗商品則指那些即便在消費者購買之后仍然難以確定其質量的商品。教師培訓產品一般屬于經驗商品或后經驗商品。因此，降低培訓產品的不對稱信息的具體措施，除了建立培訓機構資質制度以外，還應依托信息化平臺建立消費者（教師）反饋評價機制，及時獲取和公開消費者對培訓產品的選擇量和反饋評價等信息。

四、教師培訓供給機制的重構框架

基于上述有關現行供給機制的問題分析及重構策略，本文提出了教師培訓產品供給機制的雙通道框架（圖1）。該框架基于省級政府集中配置、地方政府分散配置、市場機制配置相結合的原則，將教師培訓產品供給劃分為計劃供給和市場供給兩個通道，并且兩個通道均基于信息化平臺完成。（1）計劃供給通道是指政府面向培訓機構進行招標采購，為教師提供計劃性、指令性培訓產品的過程。計劃供給通道的一般流程是：省級或地方教育行政部門采集教師培訓需求，制定本級教師培訓計劃進行招標采購，將培訓經費支付給培訓機構并由后者提供計劃性產品，被選派教師必須完成產品的消費。（2）市場供給通道的一般流程是：教師自主選擇由培訓機構在開放性市場中提供的市場性產品，確定選購產品后須支付一定的培訓券；省級或地方教育行政部門依據培訓機構獲得的培訓券數量，與培訓機構結算培訓經費。

圖1教師培訓產品供給的雙通道框架

信息化管理平臺是培訓公共產品有效供給的重要手段，針對圖1所示雙通道供給機制的管理需要，結合教師培訓管理實際，教師培訓信息化管理平臺應具備招標評審、自主選學、培訓券管理、前臺門戶系統、系統基礎管理、學分管理以及評價監測等主要功能。（1）招標評審功能。具備培訓項目發布、項目申報、項目評審和學員名額分配的功能。考慮到集中供給和分散供給的管理需要，該平臺應采取分級負責、分級管理的模式，省級、市級、縣級和校級單位均可發布相應級別的培訓項目。與傳統的手工管理方式不同，為解決非對稱信息狀況下計劃供給的盲目性，該平臺應提供培訓需求預報功能，教育行政部門可以利用它來采集教師參加培訓的偏好，依比制定培訓產品采購計劃，減少供需之間培訓產品種類和數量的失配。（2）自主選學功能。在自主選學機制下，培訓機構公開發布培訓課程供教師自主選學，實現了培訓產品供應的市場化。為此，該平臺應具備自選課程發布、自選課程報名、選課學分管理等功能。（3）培訓券管理功能。提供培訓券分配、支付、統計和結算等功能。（4）評價監測功能。提供項目信息統計、學員信息統計、區域培訓統計、機構培訓統計和質量評價監測等。

五、結　語

公共產品供給的制度性缺陷所帶來的直接后果是資源配置的低效率和公共福利損失［12］。教師培訓公共產品需求具有多樣性、彈性化和層次性，單一的政府集中計劃供給模式無法滿足現實需求，通過構建由省級政府集中配置、地方政府分散配置、市場機制配置相結合的混合供給模式，并充分利用信息化管理平臺解決供給過程中的信息非對稱問題，可以促進教師培訓公共產品供給效率的提升。

本文從公共產品理論的視角闡述了教師培訓供給機制重構框架的基本邏輯，為教師培訓供給模式的改革和優化提供了思路。當然，教師培訓公共產品不管采用哪種供給機制，優劣兼具，例如，過多的分散化和市場化供給容易造成質量失控，對培訓質量控制提出了更高的挑戰。雙通道模式的供給機制難免會產生各種新的問題，引發各種對其供給有效性和可操作性的質疑，但這些問題可以在實踐中不斷優化解決。目前，部分省市開始試行地方政府分散配置和市場機制配置，通過加強頂層設計和實踐改革，該教師培訓供給機制有望發揮更大成效。

［1］中華人民共和國教育部.關于深化中小學教師培訓模式改革全面提升培訓質量的指導意見（教師［2013］6號）［Z］.2013.

［2］周海濤.構建教師自主選學的培訓機制［J］.教育發展研究，2010，（6）.

［3］張二慶，王秀紅.我國教師培訓中存在的主要問題及其分析——以“國培計劃”為例［J］.湖南師范大學教育科學學報，2012，（7）.

［4］王強義.論教育資源配置改革與教育管理經濟化［J］.中國勞動關系學院學報，2008，（1）.

［5］許麗英.教育資源配置理論研究［D］.東北師范大學，2007.

［6］葉文輝.中國公共產品供給研究［D］.四川大學，2003.

［7］宋延清，王選華.公共選擇理論文獻綜述［J］.商業時代，2009，（35）.

［8］肖遠軍.中小學校長培訓“自主選學”機制探討［J］.浙江外國語學院學報，2011，（7）.

［9］劉麗霞.對我國實施教師培訓券制度的探討［J］.繼續教育，2013，（9）.

［10］王曉冬.浙江省教師專業成長培訓管理平臺的設計與實現［J］.中國教育信息化，2013，（10）.

［11］戴維·L·韋默.公共政策分析理論與實踐［M］.北京:中國人民大學出版社，2013.

［12］盧洪友.中國公共品供給制度的缺陷分析［J］.財經問題研究，2002，（5）.

［責任編輯：陳梅云］

蔣紅星，清華大學教育研究院博士研究生，廣西教育學院教務處處長，副教授，北京100084；肖宗娜，廣西國際商務職業技術學院金融系講師，廣西 南寧530007；韓錫斌，清華大學教育研究院副院長，博士，副研究員，北京100084

G451.2

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1004-4434（2016）01-0168-04

廣西教育科學“十二五”規劃2015年度教育信息化工作專項課題“教師混合式培訓中網絡研修活動的設計與實踐研究”（2015ZKY24）