全面推進依法治國背景下的機關黨員干部法治能力建設

李威利++王紅

[摘 要]

社會主義法治國家建設，不僅意味著更加完備制度建設，同時要求在政治和社會層面具有較高的法治意識和法治能力。機關黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，在法治實踐中必須要全面提升自身的法治能力。這一方面需要在個體層面對機關黨員干部給予一定的支持和激勵，另一方面也需要在體系層面對實踐提供整體性支持。

[關鍵詞]

法治國家；制度化；機關黨員干部；法治能力建設

[中圖分類號] D267.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）02-0043-03

對于現代國家來說，法治是衡量一個國家治理體系成熟度的重要標志。亨廷頓關于后發國家現代化的研究提出了一個重要命題，國家要塑造有效性和穩定性的政府，其關鍵不在于制度的具體形式而在于國家的制度化水平。[1]對于中國的法治國家建設也是如此，它不僅僅意味著更加完備的法律制度，更重要的是要不斷提升國家的法治能力建設。

一、從制度走向制度化：

機關黨員干部法治能力對法治國家建設的重要意義

改革開放以來，我國在法治政府建設方面取得了舉世矚目的成就，形成了全方位的法律體系，基本實現了有法可依。但是，在法治環境得到極大改善的同時，中國的法治國家建設在整體上仍然處于相對落后的水平，根據2014年的全球法治指數，中國在99個列入排名的國家中僅排名76位，遠落后于西方發達國家，甚至落后于印度、馬來西亞、菲律賓等亞洲國家。[2]全球法治指數反映出國家法治水平，意味著中國法治國家建設存在著法治體系完善但法治實踐落后的困境。

從制度化的理論看，制度的穩定有效依賴于國家的制度化水平，而從制度化的內涵來說，制度化首先意味著制度能夠被有效執行。因此，我國社會主義法治國家的建設，就需要全社會具有與之適應的法治能力。這種法治能力的形成，第一意味著有較完備的法律，第二意味著社會總體上有能力通過一定的法治方式實現對法律的遵守與應用；第三意味著國家和人民對現有法律體系形成共同的認同。[3]機關黨員干部是黨治國理政的基礎和依靠，是全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。機關黨員干部的法治能力不僅影響著依法治國的整體進程，而且對其他社會成員有很強的引領和示范作用。

二、有法治知識低法治能力：

機關黨員干部在依法治國實踐中的問題所在

（一）對政策和行政命令的依賴高于法律。盡管黨員干部對法律知識的掌握程度普遍提高，但在實際工作中，許多機關黨員干部仍然習慣于依靠政策和行政命令辦事，特別是在政策與行政命令與現有的法律規范相沖突時，往往選擇以行政命令和政策為準則而忽視法定的規范和程序。因此，盡管機關黨員干部都一定程度上知法懂法，但一些機關黨員和干部甚至在違反法律規范的決策和行為面前不能堅持原則，對政策和行政權力的認同和依賴超越了對法律規范的堅持。

（二）社會治理和工作決策中存在短期行為。由于機關黨員干部在實際工作中的法治能力不強，在工作中對法律規范和程序不夠尊重，從而使行政權力的行使受人治的影響大于法治的影響，進一步影響了機關單位和部門領導的科學決策和民主決策。使黨員干部在工作決策和國家治理行為中往往偏好于效率高、見效快的短期行為。主要表現為機關干部在國家治理和決策中更多地考慮當下而較少考慮未來，更多地關注部門而較少關注全局，更多地考慮工作效率而較少考慮社會效應。這種治理的短期考慮在較極端的情況下往往會造成一定程度的決策失誤。

（三）解決社會問題應對社會矛盾的能力不足。一是由于當前社會治理體系規范化和制度化程度不足，使得機關黨員干部在面對數量劇增、多種多樣的一般性社會治理問題顯得力不從心或資源不足，從而出現了“不立案、不登記、不解決”等消極不作為現象，出現了“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象。二是面對一些形式比較激進的上訪、纏訪、鬧訪事件，往往采取個別補償和利益補償手段，而不是采取正式的法律程序和手段解決。三是面對一些突發事件，黨員干部運用法治能力進行現場處置的能力不足，甚至出現了處理失當、矛盾激化的現象。這三類現象都會在一定程度上損害了黨和政府在人民群眾中的形象，并進一步損害了現有國家體系在社會治理中的影響和效力。

（四）存在屢禁不絕的特權和腐敗現象。由于機關黨員干部的法律意識和法治能力的薄弱，使得對行政和執法權力的規范性、制度性和程序性制約不足，而個人違法成本則相對較低。在制約相對不足同時法律權威又不能得到尊重和有效執行時，一方面會出現較為濃厚的特權意識，主要表現為在行使權力時不按程序或超越法律辦事，在工作決策中一言堂，在行使職權時追求差別化待遇等等；而另一方面容易出現各種形式的權錢交易、權色交易等嚴重的腐敗行為。

三、體系與思維問題并存：

機關黨員干部法治能力不足的原因分析

（一）權力的思維定式：思維習慣對黨員干部法治能力的影響。一方面，由于中國傳統社會的“官本位”思想，使中國封建文化有著根深蒂固的“權力本位”意識，在現代化轉型的過程中，這種傳統意識還在一定程度上影響著機關黨員干部；另一方面，在社會主義革命和建設過程中，在制度化程度和法治程度相對較低的情況下，高度集中的組織體系和組織權力是黨和國家贏得了社會主義革命和建設勝利的重要基礎。因此，革命和建設時期的歷史經驗也使得黨員干部比較容易形成權力至上的思維定式。不過也應當認識到，在現代法治國家的建設進程中，從權力至上的思維觀念過渡到法律至上的理念也不是一蹴而就的，需要一個長時期的過程。

（二）長期的發展主義：路徑依賴對黨員干部法治能力的影響。機關黨員干部中廣泛存在著“重實效輕程序”的思維，這也是黨員干部法治能力不足的重要原因。對于現代法治政府建設來說，其最重要的內容是依法行使職權，而這不僅僅意味著從內容上要尊重法律規范，而且意味在過程上要按照法定程序辦事。因此，法定程序對法治政府的實現有著重要的價值，機關黨員干部做出決策或實施某一行為，其過程、步驟、方式、時限等應符合一定的程序性規范。但在實際工作中，由于發展績效成為衡量一切工作的首要標準，這使得一些機關黨員干部為尋求社會發展的捷徑和工作效率，避開程序性思維，轉而選擇更加高效的實踐性思維。在許多情況下，確實在發展經濟、改善民生等諸多領域取得了成效，甚至降低了行政成本。因此，這種短期有效性使得“重實效而輕程序”的思維和工作方式在許多機關黨員干部中成為一種常態。

（三）管理的部門導向：國家體系對機關黨員干部法治能力的影響。對于機關黨員干部來說，法治能力不足其真正內涵并不意味著“不想為”或“不作為”，而意味著“不能為”。在許多情況下，其面臨的主要問題是不同類別、不同層次的法律規范或是不同部門的法律規章或條例之間存在著內容或原則上的相互沖突；在某些時候，也存在法律規章與上級部門下發的指導意見相沖突的情況。因此，在實際工作中他們往往不得不采取“打擦邊球”或“有法不依”的辦事方法。當前我國的國家治理體系來自于單位制下以管理為導向、以部門區隔為特征、以單位管理為內容的行政體系。新世紀以來，隨著單位制的進一步解體和社會流動的增加，社會治理越來越需要以服務為導向、以部門整合為特征、以區域管理為特征的治理體系。因此，以部門區隔為特征的現有行政體系在社會治理中具有一定的滯后性，這種滯后性阻礙了機關黨員干部法治能力的進一步發揮。

（四）信息不對稱問題：科層體制對黨員干部法治能力的影響。對于機關黨員干部來說，其法治能力的發揮還需要處理好上級決策和法律規范之間的關系問題。換句話說，如果上級決策與法律規范的要求之間本身存在沖突時，機關黨員干部如何作為就面臨著一個重要的困境。一方面，機關以集中為特點的科層制結構要求黨員干部必須執行上級決策；而另一方面，法治國家的依法治國要求又要求機關黨員干部必須嚴格依法辦事。從法理上說，在兩個方面相互沖突時違背任何一方面都會消弱現有國家治理體系的合法性。因此，解決這一兩難問題，其關鍵在于機關黨員干部的民主決策和科學決策，使之在決策之初就能與依法治國的要求相符合。但在當前的國家治理體系中，決策者與治理對象之間總是存在著一定程度的信息不對稱問題，導致其經常會做出一些錯誤決策。這種信息不對稱一方面是由于以集中為特點的科層制結構阻礙了信息的自下而上傳遞；另一方面是由于現有體系的部門區隔使得部門間存在信息的孤島效應。

（五）治理的破窗效應：法治環境帶來社會弱治理的連鎖反應。所謂破窗效應，是指一種不良現象可能會傳遞一種信息，導致不良現象的無限擴展。而機關黨員干部法治能力的缺乏，則會在社會治理中帶來連鎖效應。其對法律的尊重程度不夠，或有法不依、違法不究的行為，會使得法律規范在社會中的合法性和有效性減弱，從而使社會其他成員也會對法律規范不尊重、產生對執法機構不信任，從而產生了形形色色的社會矛盾和社會問題。由于機關黨員干部法治能力的缺乏，使得這些問題和矛盾的處理解決往往采取法律和制度之外的非正式方式，而這則進一步降低了法律規范和執法機構的有效性。因此，機關黨員干部的法治能力對法治國家的建設具有非常重要的引領和示范效應。

四、國家法治能力的體系化重建：

加強機關黨員干部法治能力建設的對策建議

（一）充分認識機關黨員干部法治能力建設的全面性。國家法治能力的提升，是一個體系化的重建過程。對于機關黨員干部來說，這個體系化過程至少應該包括三個層面：第一，在決策層面要實現科學決策和民主決策。這就需要在整體戰略上進一步推進信息的公開與共享，來有效克服存在的信息不對稱問題。第二，在行為層面，要強調機關和黨員干部的服務能力。所謂法治國家，就是要在法治的基礎上實現政府與社會的良性互動。在市場經濟條件下，機關黨員干部與社會之間已經轉變為服務與被服務的關系，因此良性互動就需要黨員干部更加重視自身的服務角色和服務功能。第三，在工作層面，必須重視對社會需求的有效對接。服務的前提是對社會需求的發現、對接和回應，這也是實現有法必依和違法必究的前提條件。

（二）以黨建為引領推進國家治理體系現代化。提升黨員干部法治能力，需要國家治理體系的整體支撐。當前，國家治理體系存在的主要問題是既有行政體系的部門區隔問題。這不僅意味著現代中國的國家建構還遠未完成，同時也是十八屆四中全會提出全面推進依法治國的內涵所在。從現有條件來看，在國家各個領域存在的黨建資源和組織體系是推動國家一體化建構的重要資源。只有黨的組織既具有核心性的政治優勢，同時也具有整合性的資源優勢。因此，現代國家的法制能力建設，就是要充分利用黨建資源，以黨建為引領推進國家治理體系的現代化。機關工委是國家機關內部組織和推動黨建工作的重要部門，因此在全面推進依法治國的背景下，機關工委應該以黨建為引領在推進國家治理體系現代化方面承擔起應有之責。

（三）重視機關黨員干部法治能力的統一性和差異性。從統一性來看，機關黨員干部和普通公務員一樣都需要強化法治思維和法治意識，都需要結合自身職業崗位特征增強專業化的法律知識和法律意識，在條件成熟的部門，還要將領導決策與法律顧問機制結合起來。但從差異性來看，機關黨員干部相較于普通公務員，其法制能力還有一個獨特的內容，即在國家治理體系轉型的過程中，機關黨員干部其身份首先是黨員，需要認真發揮黨組織的政治引領和核心作用，通過黨組織體系的一體性，通過黨的工作方式中共同協商和柔性互動機制，推進國家治理體系的一體化建設。

（四）機關黨員干部法治能力建設應與干部考核評價機制相銜接。要使機關黨員干部在國家治理體系轉型過程中充分發揮其政治能力，并整體上為國家的法治能力的提升提供支撐，就必須轉變長期以來以發展績效為中心的干部考核評價機制。中國當前的改革已進入縱深發展的階段，發展不再是國家和政府的唯一目標，黨和國家已經提出了推進治理體系現代化的全面要求。因此，對于機關黨員干部的考核評價，不應延續以發展績效為中心的機制，而應將整合資源能力、化解復雜問題的政治能力、推動體制機制改革發展的能力作為考核評價的重要內容。

參考文獻

[1] 塞繆爾·亨廷頓，王冠華譯.變革社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.1.

[2] The World Justice Project： Rule of Law Index 2014[EB/OL]. http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.

[3] 馬振清，孫留蘋.法治中國建設與社會主義法治國家能力的提升[J].理論探討，2015（1）.

作者李威利系復旦大學馬克思主義學院講師，王紅系上海市市級機關工委研究室主任

責任編輯：劉 捷