國外社會突發(fā)事件問責(zé)經(jīng)驗(yàn)及其啟示

于秀秀

[摘 要]

對社會突發(fā)事件的處理和問責(zé)關(guān)系到人民的生命安全、國家公共財(cái)產(chǎn)的保障、社會秩序的穩(wěn)定、國家的長治久安甚至是執(zhí)政黨的長期執(zhí)政等，意義重大。中國對突發(fā)事件問責(zé)的研究起步晚、研究范圍有限，而西方國家在社會突發(fā)事件問責(zé)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、理論體系也較為成熟。通過分析西方國家社會突發(fā)事件問責(zé)的實(shí)踐、制度設(shè)計(jì)及成功經(jīng)驗(yàn)，能為改進(jìn)我國社會突發(fā)事件問責(zé)提供一些有用的對策和建議。

[關(guān)鍵詞]

國外社會；突發(fā)事件；行政問責(zé)；黨內(nèi)問責(zé)

[中圖分類號] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）2-0058-03

近些年來，我國突發(fā)事件不斷，而突發(fā)事件如若沒有妥善處理，又很容易引起公民的不滿情緒，造成違規(guī)上訪、集聚抗議等群眾事件，影響黨在人民心中的公信力，進(jìn)而影響黨的執(zhí)政地位。因此，要解決突發(fā)事件帶來的隱患，保障中國共產(chǎn)黨的長治久安，除了從源頭上減少突發(fā)事件爆發(fā)的頻率并做好善后工作外，最重要的就是要從嚴(yán)治黨、嚴(yán)格管理黨員干部，同時(shí)建立起成熟的突發(fā)事件問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格黨內(nèi)問責(zé)。本文通過總結(jié)國外發(fā)達(dá)國家在突發(fā)事件問責(zé)上的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國實(shí)際，給我國突發(fā)事件行政問責(zé)及黨內(nèi)問責(zé)一些借鑒。

一、建立健全問責(zé)的法律體系，

明確實(shí)施問責(zé)的法律依據(jù)

我國目前對突發(fā)事件的問責(zé)還缺乏科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)和操作性很強(qiáng)的問責(zé)程序，在執(zhí)行過程中仍存在著較大的隨意性。國外很多國家的突發(fā)事件問責(zé)制度都擁有相對完備的相關(guān)法律法規(guī)體系為之提供依據(jù)和支持。如德國制定了《懲戒法》和《德國官員條例》，如果官員玩忽職守或者違法亂紀(jì)，就會受到黨內(nèi)紀(jì)律或國家司法方面的相應(yīng)處罰。美國憲法也通過確立彈劾制明確了政府官員的行政責(zé)任，美國受彈劾的官員范圍非常廣泛，上至總統(tǒng)、副總統(tǒng)，下至合眾國的所有文職官員。此外還頒布了涉及突發(fā)事件行政問責(zé)的其他各項(xiàng)法律，為媒體和公眾監(jiān)督、問責(zé)官員提供了法律依據(jù)。公眾和媒體也可以借此打破政府行政機(jī)構(gòu)對突發(fā)事件信息的壟斷，通過輿論壓力和選民民意督促政府機(jī)構(gòu)盡快啟動(dòng)突發(fā)事件的行政問責(zé)工作。同時(shí)，這些法律法規(guī)多是由國家立法機(jī)關(guān)制定的高位法，具備全國性的適用范圍和政治權(quán)威，并最大程度地減少了政府政治干預(yù)的可能性。這些法律還對行政問責(zé)機(jī)構(gòu)的辦事人員的專業(yè)化水平和行政問責(zé)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、具體問責(zé)程序等進(jìn)行了明確規(guī)定，要求行政問責(zé)機(jī)構(gòu)必須雇用一些問責(zé)調(diào)查工作所需的專業(yè)人員，使突發(fā)事件行政問責(zé)在實(shí)際運(yùn)行的過程中得到專業(yè)支持。同時(shí)也杜絕了單純由行政文件指導(dǎo)行政問責(zé)所導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)問責(zé)的情況，使掌權(quán)者難以借助主導(dǎo)地位故意拖延、推遲行政問責(zé)工作的推進(jìn)，社會突發(fā)事件行政問責(zé)得以在實(shí)際工作中實(shí)現(xiàn)快速啟動(dòng)。

二、問責(zé)主體多樣化，加大新聞媒體和民眾的問責(zé)力度

我國突發(fā)事件的問責(zé)一般是行政部門內(nèi)部同體問責(zé)，異體問責(zé)渠道有限。而國外很多國家十分重視政黨、利益集團(tuán)、公民、新聞媒體等異體問責(zé)的作用，強(qiáng)調(diào)對行政部門做全方位的監(jiān)督和問責(zé)。美國的突發(fā)事件問責(zé)制度最具代表性，問責(zé)形式較為全面，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)、公民的問責(zé)以及政府自身的問責(zé)等。美國憲法還規(guī)定，選民可以對官員進(jìn)行問訊、彈劾和直接罷免。2003年美國加州時(shí)任州長戴維斯因?yàn)樵撝輫?yán)重的財(cái)政危機(jī)引起了公眾廣泛的不滿，從而引發(fā)美國82年來首次罷免州長的投票。這個(gè)“倒戴”過程就是先由選民聯(lián)名簽字，達(dá)到一定的法定數(shù)字后生效，重新舉行大選。[1]

此外，新聞媒體的問責(zé)和社會公眾的問責(zé)是政府問責(zé)的基礎(chǔ)。媒體與其他問責(zé)主體相比具有獨(dú)特的優(yōu)勢，媒體以其信息傳遞的迅速性、受眾的廣泛性彌補(bǔ)了單個(gè)公民或組織在發(fā)起問責(zé)方面的局限性，媒體問責(zé)所具有的時(shí)效性、公正性、廣泛性和發(fā)散性等特點(diǎn)使媒體成為強(qiáng)有力的問責(zé)發(fā)起主體之一。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)普及率的不斷提高以及廣大人民群眾民主意識的不斷提升，媒體問責(zé)在政府行政問責(zé)中的重要性也不斷提升。從問責(zé)程序上來說，媒體問責(zé)是政府行政問責(zé)的問責(zé)發(fā)起部分和貫穿始終的有力監(jiān)督力量；從問責(zé)內(nèi)容上來講，媒體發(fā)起問責(zé)的內(nèi)容要寬泛的多，為政府行政問責(zé)提供了足夠的質(zhì)疑點(diǎn)。實(shí)際上，根據(jù)各國政府問責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，其他各種形式的政府問責(zé)通常都是在新聞媒體的引發(fā)、推動(dòng)和施壓之下才得以實(shí)現(xiàn)的。被喻為“第四種權(quán)力”的新聞媒體，不但是一種獨(dú)立的問責(zé)形式，更是其他各種問責(zé)形式的重要推動(dòng)力量。

在國外，社會公眾，包括公民個(gè)體、社會群體、非政府組織以及其他各種公民社會組織，可以基于言論、集會、結(jié)社、游行、示威等各種表達(dá)自由和政治自由，以及知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過各種形式的公益表達(dá)和維權(quán)活動(dòng)，監(jiān)督、問責(zé)政府。根據(jù)民主憲政的邏輯，人民是國家的主人。無論是議會問責(zé)、政黨問責(zé)、司法問責(zé)還是政府內(nèi)部的自我問責(zé)等，最終也都是選民問責(zé)和人民問責(zé)的制度表達(dá)。因此，人民通過行使民主憲政的憲法權(quán)利，才是政府問責(zé)的最終目的和終極源泉。[2]民眾知情權(quán)的充分保障以及公眾的參與是突發(fā)事件問責(zé)得以實(shí)施的基礎(chǔ)。行政問責(zé)得以實(shí)施的基礎(chǔ)或前提是公民的知情權(quán)得以充分保障，問責(zé)主體想要實(shí)施問責(zé)，首先應(yīng)了解政府及其官員的行為。所以，西方國家強(qiáng)調(diào)行政公開、信息透明，通過法律體系確保公民知情權(quán)的暢通，如果有官員未能及時(shí)準(zhǔn)確向公眾通報(bào)情況，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有行政公開、透明，才能保證問責(zé)的真實(shí)性、可靠性。美國的憲法規(guī)定國會必須就其每次會議的內(nèi)容、辯論、表決、國會的開支等方面的情況向公眾定期發(fā)布。另一方面，西方國家也積極鼓勵(lì)民眾和媒體參與行政問責(zé)。讓政府信息進(jìn)入公眾領(lǐng)域，能有效反映政府的自信與開放，是對人民的信任，也是尊重人民知情權(quán)的體現(xiàn)。為此，我國應(yīng)通過法律體系確保政府除必要機(jī)密信息外的信息公開、民意的充分表達(dá)和新聞媒體的監(jiān)督作用，使官員的行為得到有效的監(jiān)督制約。

三、突發(fā)事件問責(zé)常態(tài)化，

成為一種深入人心的政治文化和政治慣例

行政問責(zé)制在西方并不具有新鮮感和罕見性，而是一種追究公職官員責(zé)任最基本、最常用的制度，已經(jīng)是一種深入人心的政治文化和政治慣例，是西方政治生活中的一種常態(tài)。政府行政官員為政府決策失誤或行政轄區(qū)內(nèi)嚴(yán)重危害公共利益的突發(fā)性事件承擔(dān)政治責(zé)任已基本成為政治慣例。有時(shí)一些政府官員甚至?xí)橐恍┛此婆c其職責(zé)沒有直接責(zé)任關(guān)系的事件而引咎辭職，這是一種現(xiàn)代民主政治中政治責(zé)任意識的體現(xiàn)，反映了西方國家問責(zé)制度的發(fā)展在意識、程序、監(jiān)督等方面都達(dá)到相當(dāng)成熟的水平。

在西方發(fā)達(dá)國家，從官方到民間，人們已經(jīng)形成一種習(xí)慣性思維，即在突發(fā)事件中若是因?yàn)檎賳T的失職、瀆職行為造成了不良后果或嚴(yán)重?fù)p失，或者出現(xiàn)個(gè)人行為不端、生活丑聞并造成不良社會影響等問題，該官員就應(yīng)立即主動(dòng)出來公開道歉，甚至辭職；情節(jié)嚴(yán)重的，其上司也要公開道歉或辭職；若該官員是中央政府的內(nèi)閣要員，在情節(jié)特別嚴(yán)重的情況下，還有可能導(dǎo)致內(nèi)閣官員總辭職。[3]1994年10月，位于韓國漢城（首爾）的圣水橋由于年久失修倒塌，造成五十多人死傷，隨后七名市政官員被捕，市長被免職，韓國總理向國民道歉并引咎辭職，韓國總統(tǒng)也發(fā)表電視講話，就此突發(fā)事件向全體國民道歉。1972年6月，在美國總統(tǒng)大選前夕，共和黨為獲取民主黨內(nèi)部競選情報(bào)，闖入民主黨位于華盛頓水門大廈的全國委員會辦公室安裝竊聽器，并被當(dāng)場逮捕，這便是震驚國際政壇的“水門事件”。由于此事，美國總統(tǒng)尼克松不得不引咎辭職，成為美國歷史上首位辭職的總統(tǒng)。無論是社會上的突發(fā)事件還是政壇上的政治丑聞，行政問責(zé)已經(jīng)成為國外政治制度的必不可少的重要部分，在國外很多國家已經(jīng)培養(yǎng)出一種官員對自己言行和決策勇于承擔(dān)責(zé)任的文化，對于提高政府公務(wù)員特別是主要官員的政治責(zé)任心，澄清吏治是有積極意義的。

四、成立擁有獨(dú)立問責(zé)權(quán)力的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)問責(zé)的實(shí)行

許多國家設(shè)立了擁有獨(dú)立監(jiān)督問責(zé)權(quán)力的各種類型的議會監(jiān)察專員，議會監(jiān)察專員不受黨派之爭的干預(yù)，獨(dú)立受理民眾對于政府和其他公職人員違法行為的申訴。瑞典最為典型。瑞典在議會中設(shè)立了議會監(jiān)察專員辦公室和憲政委員會等專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)一些突發(fā)事件以及由于官員瀆職行為而造成嚴(yán)重后果的問責(zé)。議會監(jiān)察專員辦公室由4位監(jiān)察專員組成，他們由議會選舉產(chǎn)生，分工不同而且相互獨(dú)立。監(jiān)察員們對議會負(fù)責(zé)，但工作不受議會干預(yù)，也不受政府、法院的干預(yù)，絕對獨(dú)立地行使監(jiān)督問責(zé)權(quán)力，主要處理公眾對政府部門或公務(wù)員的各類投訴。而憲政委員會有權(quán)監(jiān)督內(nèi)閣部長履行職責(zé)的情況，如發(fā)現(xiàn)部長嚴(yán)重失職的，由憲政委員會提出彈劾事項(xiàng)，交最高法院審理。類似的機(jī)構(gòu)在芬蘭等國家也有設(shè)立。除北歐國家外，法國在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。20世紀(jì)70年代，法國參照北歐國家的議會行政監(jiān)察專員制度，設(shè)立了頗具法國特色的行政調(diào)解專員制度。行政調(diào)解專員由部長委員會任命，具有相對的獨(dú)立性，行政調(diào)解專員的問責(zé)職權(quán)涉及上至中央各部門下至地方各部門。除監(jiān)督政府官員行為是否合法外，行政調(diào)解專員還可以監(jiān)督政府行為的適當(dāng)性，并可以對政府的行為提出改進(jìn)的建議。行政調(diào)解專員可以利用各種不同的方法調(diào)查法國的行政部門，有權(quán)要求有關(guān)部門提交所需要的各種文件材料。行政調(diào)解專員在調(diào)查后可以提出相關(guān)的建議，如果有關(guān)部門不執(zhí)行其建議，行政調(diào)解專員則可以采取有關(guān)制裁性措施。[4]

五、改進(jìn)我國社會突發(fā)事件問責(zé)的啟示

我國行政問責(zé)制度實(shí)施至今雖已取得有目共睹的成績，但應(yīng)該看到，我們在很多方面做得還不夠到位。分析國外突發(fā)事件問責(zé)的實(shí)踐情況和制度設(shè)計(jì)，可以為改進(jìn)我國突發(fā)事件的問責(zé)工作提出一些對策和建議。

第一，要注重突發(fā)事件問責(zé)實(shí)施的專職化和透明化。對突發(fā)事件的行政問責(zé)應(yīng)設(shè)置專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實(shí)施，保證權(quán)威性和獨(dú)立性。同時(shí)，問責(zé)工作在踐行過程中還要秉持透明化原則，突發(fā)事件因其特殊性往往很容易在短時(shí)間內(nèi)引起媒體和公眾的關(guān)注。因此要主動(dòng)召開新聞發(fā)布會，向外公開透明，讓公眾切實(shí)了解問責(zé)的進(jìn)行情況，對新聞媒體和公眾輿論進(jìn)行正確的引導(dǎo)，以保障公民的知情權(quán)。第二，在推行突發(fā)事件問責(zé)制的過程中應(yīng)當(dāng)注意問責(zé)主體的多元化、外部化，問責(zé)行為和過程的法律化和制度化，從而強(qiáng)化問責(zé)制的科學(xué)性、有效性。同時(shí)，要完善各項(xiàng)法律法規(guī)，對問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)事由、問責(zé)程序等做出明確規(guī)定，并做好問責(zé)法律知識的普及工作，讓公民意識到問責(zé)不僅是政府部門的事情，而且與自己的利益休戚相關(guān)，以喚起公民的權(quán)利意識和問責(zé)意識，使廣大民眾參與進(jìn)來，從而對政府官員的行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督。第三，保證突發(fā)事件問責(zé)結(jié)果的公開化和長效化。針對突發(fā)事件的問責(zé)是否有效最終體現(xiàn)在問責(zé)的結(jié)果上，如果問責(zé)結(jié)果不能及時(shí)公開或者問責(zé)結(jié)果不適當(dāng)，很容易引發(fā)新的社會矛盾和不滿，并有可能導(dǎo)致新的社會安全事件誘因積聚與爆發(fā)。因此對突發(fā)事件問責(zé)的結(jié)果一定要做到公開、公正、權(quán)威，問責(zé)結(jié)果的內(nèi)容要合理清晰，問責(zé)結(jié)果的執(zhí)行要及時(shí)徹底，問責(zé)結(jié)果的有效性必須得到保證，不能在較短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)事實(shí)反復(fù)或人為逆向操作，要保證對失責(zé)官員進(jìn)行有效懲罰。最后，在突發(fā)事件中違反行政職責(zé)要求的行為一般也都違背了黨內(nèi)法規(guī)的要求，為黨紀(jì)所不容，因此突發(fā)事件行政問責(zé)離不開黨內(nèi)問責(zé)。[5]我國政治體制中的黨政關(guān)系也決定了在推行突發(fā)事件行政問責(zé)的同時(shí)必須發(fā)展黨內(nèi)問責(zé)，只有黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制配套發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起科學(xué)、合理的問責(zé)體系，才能使問責(zé)制公正、有效地發(fā)揮作用。同時(shí)，黨內(nèi)問責(zé)制對于提高黨的執(zhí)政能力，維護(hù)黨的執(zhí)政合法性也具有重大意義。要促進(jìn)問責(zé)制的健康、有序發(fā)展，就要處理好行政問責(zé)和黨內(nèi)問責(zé)的關(guān)系，要合理劃分黨政職責(zé)界限，此外，還要避免以黨內(nèi)問責(zé)取代行政問責(zé)、法律問責(zé)。

完善和規(guī)范我國突發(fā)事件問責(zé)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。“如果一個(gè)政黨不嚴(yán)明政治紀(jì)律，不堅(jiān)守政治規(guī)矩，遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”[6]，只有以“權(quán)責(zé)對等”為基本原則的問責(zé)制，才能為中國政治的健康發(fā)展、黨的長期執(zhí)政提供有力保證。

參考文獻(xiàn)

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[6]張力夫.學(xué)黨章 守紀(jì)律 講規(guī)矩 慎用權(quán)[J]. 海南人大，2015（7）：10-13.

作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部研究生，指導(dǎo)老師周敬青

責(zé)任編輯：周奕韻