城市群：中國發(fā)展主引擎

張學良

要促進城市群的良性發(fā)展，就需要進一步推動人口居住、通勤就業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局的同城化，建立多規(guī)合一的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌規(guī)劃城市的地理、行政和經(jīng)濟邊界

改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市建設成為現(xiàn)代化建設的重要引擎。同時，在空間上也逐步形成了處于不同發(fā)展階段的城市群歷時性共存這一新型城鎮(zhèn)化的空間主體形態(tài)。如何更好地進行城市群、都市圈以及經(jīng)濟帶建設，需要在新形勢下做進一步的深入討論。

正在崛起中的城市群

城市群已經(jīng)是經(jīng)濟活動、社會活動的中心。在未來的發(fā)展當中，國家和地區(qū)的綜合競爭力將很大程度上取決于城市群的發(fā)展狀況。在國際范圍內(nèi)，經(jīng)濟活動以及人口的分布越來越集中在某些特定區(qū)域。根據(jù)世界銀行2009年的報告《重塑世界經(jīng)濟地理》，全球一半的生產(chǎn)活動聚集在僅占全球大約1.5%的土地面積上;在美國，2.43億人口集中在占全國總面積3%的土地上;在日本，3500萬人口擁擠在東京這塊不足日本總面積4%的土地上，財富也主要集中在太平洋沿岸城市群。這些區(qū)域是全球生產(chǎn)效率最高的城市區(qū)域。通常認為，在全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成五大城市群，包括以東京為中心的太平洋沿岸城市群，以芝加哥為中心的北美五大湖城市群，以紐約為中心的大西洋沿岸城市群，以倫敦為中心的英國城市群，以巴黎、阿姆斯特丹、布魯塞爾等為中心的歐洲西北部城市群。

在中國，區(qū)域經(jīng)濟正在由行政區(qū)經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟活動大都集聚在中心城市，以及中心城市周邊的城市區(qū)域。首先，以城市群為核心的空間格局在中國已經(jīng)初步形成，特別是長三角、京津冀、珠三角等城市群已逐漸成熟。其次，中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)從省域經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，城市群逐步突破省域邊界，實現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，中國的區(qū)域經(jīng)濟由原來的板塊經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。2013年，中國的23個城市群，以占全國28.9%的國土面積，聚集了全國63.8%的人口，創(chuàng)造了85.7%的地區(qū)生產(chǎn)總值。其中，長三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群以4.69%的國土面積，集聚了22.24%的總?cè)丝冢矂?chuàng)造了全國40.41%的地區(qū)生產(chǎn)總值。不難看出，城市群是決定未來地區(qū)競爭力的核心，將成為中國未來發(fā)展的主要引擎。

城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)

傳統(tǒng)的經(jīng)濟學忽視了“空間”的概念，只分析“生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、怎么生產(chǎn)”，但對于“在哪里生產(chǎn)”則一般較少涉及。通過區(qū)域經(jīng)濟學、城市經(jīng)濟學以及經(jīng)濟地理學，可以認識到空間是一個重要的生產(chǎn)生活載體，承載著企業(yè)的生產(chǎn)和人的活動。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》以及中央城市工作會議都指出城市群是中國新型城鎮(zhèn)化建設的主體形態(tài)。那么，城市群如何能夠成為城鎮(zhèn)化建設的主體形態(tài)？

首先，經(jīng)濟學中的“外部性”可以解釋城市為什么會集聚。城市群是城市集中化的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟集中化的高度體現(xiàn)。不同類型的城市加強聯(lián)系，可以在功能上實現(xiàn)互補、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實現(xiàn)良好分工。在同一個區(qū)域集聚的大、中、小城市，以及相關的小城鎮(zhèn)，可以充分發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，在推進城鎮(zhèn)化進程中帶來更大的集聚利益。因此，城市群內(nèi)城市的扎堆出現(xiàn)，會獲得比單個城市更大的收益，而這個收益就來自于分工與規(guī)模經(jīng)濟。

其次，城市群經(jīng)濟本質(zhì)上是一種集聚經(jīng)濟。一方面，城市群通過競爭力吸引外部要素流入，使得規(guī)模經(jīng)濟更加顯著;另一方面，城市群作為一種空間組織形式，能夠通過內(nèi)部城市之間相互整合，消除單一城市的規(guī)模不經(jīng)濟，實現(xiàn)“1+1>2”的聚合效應。同時，城市群內(nèi)部城市體系的相對完善，也能進一步明確城市群內(nèi)部各城市分工，從而形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

總體來看，在中國的城市發(fā)展過程中，存在著由地方化經(jīng)濟到城市化經(jīng)濟再到城市群經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，存在著由企業(yè)集聚到產(chǎn)業(yè)集聚再到城市集聚的轉(zhuǎn)變，以及由專業(yè)性城市向多樣性城市再向城市群的轉(zhuǎn)變。在一個地區(qū)內(nèi)，由于某個產(chǎn)業(yè)的集聚，逐步通過地方化經(jīng)濟形成了具專業(yè)性的城市;而不同類型產(chǎn)業(yè)集聚，便形成了城市化經(jīng)濟，進而形成具有多樣性的城市。大、中、小規(guī)模城市的集聚所產(chǎn)生的經(jīng)濟形態(tài)，是一種城市群經(jīng)濟，其在空間形態(tài)的表現(xiàn)，就是城市群（見圖1）。

中國城市群發(fā)展階段

對城市群發(fā)展的衡量主要聚焦于城市群發(fā)展階段、城市群競爭力以及城市群競爭模式。主要可以從六個方面來進行量化，包括要素集聚能力、整合發(fā)展能力、基礎設施水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化水平以及資源環(huán)境承載力等，每一個維度包括一些具體指標，每個指標的具體得分則根據(jù)專家打分確定。比如，要素集聚涉及到人口規(guī)模，如果常住人口規(guī)模大于5000萬，則得分為3;常住人口在3000-5000萬之間，得2分;常住人口在1000-3000萬之間得1分。以此類推，根據(jù)評分的大小給它進行分類，大于25分的，我們把它稱為成熟型城市群，15-25分之間的叫做發(fā)展型城市群，小于15分的叫形成型城市群。

從發(fā)展階段來看，長三角、珠三角、京津冀城市群屬于成熟型城市群，其內(nèi)部各城市發(fā)展程度較高、城市間聯(lián)系相對較強;包括海峽西岸、山東半島、成渝等在內(nèi)的十個城市群為發(fā)展型城市群，其內(nèi)部各城市發(fā)展與城市間聯(lián)系都相對較弱，城市群經(jīng)濟需要進一步加強;包括北部灣城市群、黔中城市群等在內(nèi)的9個城市群屬于形成型城市群，其城市發(fā)展相對滯后，城市之間聯(lián)系較為松散（見圖2）。

國家為什么要推出城市群規(guī)劃

如果缺乏城市間的統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府之間的激烈競爭會使得一些城市的發(fā)展越來越像企業(yè)一樣運作。比如，一些開發(fā)區(qū)以政策特惠來招商引資，一些地方對國有企業(yè)、外資企業(yè)等輔以政策特惠，使地區(qū)經(jīng)濟得到快速發(fā)展的同時產(chǎn)生惡性競爭。同時，各個城市紛紛追求“大而全”，甚至“小而全”的經(jīng)濟布局，使得地區(qū)之間市場分割、城市分割的現(xiàn)象嚴重。各個城市熱衷于做城市規(guī)劃，但是由于一定區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟、人口資源都是有限的，這些規(guī)劃從單個城市來看可能是合理的，一旦在城市群的空間尺度上看可能就不夠合理。經(jīng)濟活動的布局只有符合各自的比較優(yōu)勢，才能使得該地區(qū)獲得發(fā)展優(yōu)勢。

中央明確提出的“以城市群作為城市化的空間形態(tài)”正隱含統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)城市間發(fā)展的要求。以長三角為例，長三角城市群經(jīng)濟的繁榮，是因為存在正的外部性。這個正的外部性來自于長三角地區(qū)比較合理的城市規(guī)模體系——以上海為中心、以南京和杭州為副中心、以交通網(wǎng)絡為紐帶。這一明晰的圈層結構既保證了上海等中心城市的發(fā)展，又保證了中心城市對周邊區(qū)域發(fā)展起到正輻射作用;同時，在這種相對扁平化的城市體系中，相同圈層的縣市區(qū)表現(xiàn)出了顯著的良性互動關系，而不是惡性競爭。因此，只有通過城市群內(nèi)大、中、小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能破解地區(qū)無序競爭之局，以及各城市規(guī)模孰大孰小的難題。

國外的城市群

根據(jù)法國地理學家簡·戈特曼（Jean Gottmann）的標準，世界現(xiàn)存的六大城市群，都是由地域上相近、規(guī)模不同和功能不同的多個城市聚合而成。在城市化水平較高的國家與地區(qū)，相似的空間尺度是最初于1910年代出現(xiàn)的以勞動市場為導向的都市經(jīng)濟區(qū)，并在此基礎上逐漸形成的歐美“巨型城市區(qū)域”，如美國的“都市統(tǒng)計區(qū)”、加拿大的“都市普查區(qū)域體系”、英國的“通勤區(qū)”、日本的“都市圈”和“城市雇傭圈”、歐盟提出的“三層級區(qū)域單元體系”和世界經(jīng)合組織的“功能性城市區(qū)域”等。我們把上述這個空間尺度統(tǒng)稱為“都市經(jīng)濟區(qū)”，它們的共同特征就是以人口密度或人口規(guī)模識別核心區(qū)，再以某個水平的通勤率，識別核心區(qū)的腹地，構成經(jīng)濟一體化區(qū)域。

這些在世界典型國家和區(qū)域普遍存在的“都市經(jīng)濟區(qū)”與歐美正在出現(xiàn)的“巨型城市區(qū)域”密切相關，是構成“巨型城市區(qū)域”的基本單元。這些“巨型城市區(qū)域”無論在功能上，還是空間尺度上，都與我們的“城市群”相似。在某種程度上，它或許是城市群的變形和升級，有著比城市群更加注重扁平化、多中心和組團式的發(fā)展傾向。

中國的空間形態(tài)很獨特。一方面，中國的地域范圍很廣，巨型經(jīng)濟區(qū)域如長三角，確實非常大，但是它的功能性如何、組合性如何，還有待考察。另一方面，高鐵空間聯(lián)系比較密切，在世界上沒有任何一個國家有中國這樣高的高鐵發(fā)展速度和城市間的聯(lián)系強度。在這些條件下，未來的中國，將很可能出現(xiàn)一個以高鐵為城市群與城市群之間聯(lián)系的紐帶，由長三角城市群、皖江城市帶、鄱陽湖城市帶、長江中游城市群等城市群連綿而成的巨型城市區(qū)域。這個與歐美的“巨型城市區(qū)域”既有聯(lián)系又有區(qū)別的空間形態(tài)，這種“多中心、扁平化和功能組團式”的巨型城市群或帶，值得我們深入研究與總結。

中國城市群未來發(fā)展方向

第一，應當加強城市群內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，最大限度地發(fā)揮城市群經(jīng)濟作用。首先，需要在機制上實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，合作機制的逐步完善能夠促進各城市之間形成一種聚合力，從而發(fā)揮出整體大于部分之和的效應;其次，應該在產(chǎn)業(yè)分工上實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強化城市體系內(nèi)各類型城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào);最后，應該實現(xiàn)城市間的同城化效應，包括在交通同城化的基礎上促進人口居住的同城化、通勤就業(yè)同城化、產(chǎn)業(yè)布局同城化，從而促進區(qū)域合作和城市發(fā)展。

第二，應當促進并實現(xiàn)城市內(nèi)和城市間的多規(guī)合一。多規(guī)合一不僅包括單個城市內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的多規(guī)合一，還包括同一規(guī)劃如“十三五”規(guī)劃在城市群內(nèi)不同城市間的協(xié)同，實現(xiàn)真正的多規(guī)合一。目前出臺的一些區(qū)域性規(guī)劃也在嘗試突破單個城市內(nèi)部的空間框架，如在長三角、京津冀等城市群內(nèi)部。未來的城市群發(fā)展規(guī)劃要加強頂層設計，編制完善城市群發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，注重城市之間各類規(guī)劃的銜接和協(xié)同，各個城市在制定規(guī)劃時既要立足于本地發(fā)展基礎、比較優(yōu)勢和實際發(fā)展需求，又要與城市群其他城市對接，明確自身在城市群中的功能定位。

第三，應當合理明確城市邊界，在地理邊界、行政邊界和經(jīng)濟邊界之間形成耦合。要在地理邊界相對固定、行政邊界變化較小、經(jīng)濟邊界變化又比較大的情況下，思考如何把這三個邊界統(tǒng)一起來，突破由于地理因素與行政區(qū)劃的制約所造成的行政區(qū)經(jīng)濟，真正實現(xiàn)城市群經(jīng)濟向“市場主導、政府引導”的轉(zhuǎn)變。

第四，用多學科方法科學界定城市群范圍。在討論城市群界定等問題時，應當綜合利用經(jīng)濟學、地理學、社會學等多學科方法對城市群的空間范圍進行科學界定，對城市邊界、城市群內(nèi)部城市聯(lián)系、城市間產(chǎn)業(yè)分工等進行合理測度，從而對當前的城市群發(fā)展狀況、城市群作用范圍等做出準確描述。