公共政策議程設定能力提升
——基于群體性事件的分析

彭秋云

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

公共政策議程設定能力提升
——基于群體性事件的分析

彭秋云

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

隨著我國經濟建設和社會發展的迅速，社會矛盾和沖突也日益加劇，各種群體性事件的發生給社會和政府帶來了巨大的負面影響。任何社會問題得到解決的首要前提是進入政策議程，面對復雜的社會問題，如何選擇取舍是檢驗政府政策設定能力的重要體現。政府有責任對不同群體利益訴求進行梳理、回應，并在必要的時候做出是否將其提上政策議程的決定，而這個過程是對政府的政策議程設定能力的一次考驗。審視我國政策議程設定現狀，針對群體性事件反映的社會問題進入政策議程的研究較為薄弱，公眾議程走向政府議程的自下而上的途徑存在多種問題，通過對群體性事件的深度剖析從中反思政策議程設定能力存在的缺失并有針對性的重構是政府的當務之急。

議程設置;政府能力;群體性事件

當前我國處于經濟社會急劇轉型時期，社會潛伏了眾多的不穩定因素，各種矛盾沖突不斷滋長，不同利益群體和不同社會領域的訴求沒有通過公共政策得到及時有效的解決，釀成了群體性事件頻發的嚴重后果。群體性事件主要是通過吸引公共政策制定者的關注、制造話題，利用大眾傳媒制造輿論壓力等各種手段來影響政策議程，是政策議程的一個重要觸發機制。因此，探究群體性事件的性質與發生的根源有利于政府更好的對癥下藥，治標治本，提高政府自身議程設定能力，更好地把握不同利益訴求的輕重關系，保證群眾所關心的社會問題和群眾的利益訴求能夠順利進入公共政策議程，一旦從源頭上遏制群體性事件的發生，創造良好的社會政治環境，政府政策設置能力的重大提高和突破也就指日可待。

1 群體性事件下政府議程設置能力提升的必要性

何為政策議程？“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求就構成了政策議程。”①政策議程本身扮演著一個過濾器的角色，面對社會公共領域中眾多的社會問題，政府不可能一一做出及時的回應，政策議程的核心內容就是判斷什么樣的問題，什么程度的問題才能進入議程之中。任何社會問題在公共政策議程面前都會被進行一個孰重孰輕的排序，通過排序、篩選等各種手段的過濾，最終滿足標準的社會問題才能進入政策決策的軌道中從而轉換成政策問題。政策議程有兩個基本表現形式分別是：一種是自上而下的政府議程，即決策者主動的發現認為應該重視的社會問題，將這些問題直接納入政策制定的范圍的過程。另一種是自下而上的公眾議程，即由政府系統以外的個人、社會團體或大眾傳媒將政策訴求傳遞給相關群體的一種眾人參與的議程設置過程。

因此，無論是公眾議程還是政府議程，這一過程的重要性正如托馬斯*戴伊所言：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要。”②而這種決定的權利最終導向是代表公權力的政府，這就要求政府必須擁有敏銳且理智的選擇、判斷、取舍的能力，將真正的有價值的問題提上政策議程，及時有效的解決群眾訴求，降低社會的不穩定性。然而，政府的這種能力在當前受到來自各個方面的限制。由于這些限制因素，造成我國政府目前的政策議程設定能力的嚴重缺失，政府議程獨占一頭，公共議程能力薄弱，不能積極有效的解決社會緊迫性問題，減少群體性事件。因此，政府的議程設置能力不僅要關注對政府議程的重構和建設，也要更加強調公眾議程的重要性。這樣以來，可以為政府議程減輕負擔，給予更多空間進行問題的綜合判斷，而不僅僅花費過多時間去對社會問題進行輕重緩急的排序，同時，對公眾關心問題的及時解決，對于提高政府公信力，進一步加強政府與公眾互動友好關系有著不可估量的作用。

2 群體性事件下衡量政府設議程置能力的標準

群體性事件是沖突的一種表現形式，其發生的直接原因是來自于政治、經濟、文化、社會發展等各個方面的社會問題沒有通過政府得到及時恰當的解決。從它本身的角度來看，必然會對社會產生不良的影響，例如造成群眾恐慌，擾亂和破壞社會秩序等，但是從這種行動最后的結果來看，作為一種議程設置的觸發機制，它很有可能會觸發政府對特定利益群體迫切需求的關注度，從而把這個社會問題直接提上政策議程，快速有效的進行解決。因此，要想從根本上治理群體性事件，關鍵在于政府能夠在群體性事件發生的萌芽階段把握住他們的利益需求，做好資源的合理分配，及時有效的通過政策議程解決這一社會問題，將不穩定因素扼殺在搖籃之中。這種對利益需求的及時獲取能力是體現政府議程設置能力的重要因素。那么，衡量政府議程設置能力的標準有哪些呢？

2.1 設置主體

政府：任何社會問題最終被提上政策議程的唯一行為主體就是代表公權力的政府機關。①政府自身內部的人員配置是否合理、優化。人才的最優化配置有利于發揮不同工作人員的相對優勢，是將集體智慧最大化，工作效率最優化的有效途徑。②政府獲取信息的硬件設備和技術能力是否符合標準。群體性事件的高度突發性要求政府有足夠通暢的信息獲取渠道和信息處理技術。③政府的自我調整能力。面對社會環境的不斷變遷，政府能在多大程度上適應其所帶來的新的挑戰。都在不同程度上限制了政府自身議程設置能力水平的高低

決策者：決策者是代表政府行使決策權力的人員，他們的決策能力水平和整體素質是政府的議程設定能力的直接體現。①決策者對社會問題的認知能力：敏銳的察覺和快速的辨別社會當前最需要解決的燃眉問題，打破政策問題選擇的困境。②處理突發性事件的應急能力：決策者面對突發的群體性事件，必須處變不驚，能夠冷靜理智的快速整合相關資源，在最短的事件內，作出有針對性、科學有效的應急方案。

2.2 設置模式

不同的議程設置模式會影響議程設置能力發揮效果的好壞，長期以來，我國的政策議程設置模式較為單一并且主要由權力精英作為決策主導，這種政策議程設置模式缺乏公民的參與和監督，很容易出現“隱蔽議程”，使公共政策受到強勢利益集團的操控，導致了許多公共政策的形成和輸出所體現的主要是政府決策者的偏好，而并非是公眾真正關心的社會問題。使公共政策缺乏民主性。相反，多元、合理、科學的設置模式，可以有效的將民意最大化的考慮進政策議程，使不同的利益訴求得到充分的溝通交流并且互相達成共識。公共意志有了公平合理的表達渠道，群眾的需求和愿望才能及時出現在公眾領域中，才能使單薄的個人力量匯聚起來引起政府重視，從而把社會問題送進政策議程中。

2.3 設置程序

社會問題進入政策議程的三大主要途徑如圖所示：

無論是通過決策者直接進入政策議程還是通過公眾議程進入或群體性事件觸發間接進入政策議程的，這一過程的運行是否規范即程序的合理性，完整性，嚴密性是否有所保障，也是衡量政府議程設置能力的標準之一。

2.4 政策內容

通過政策議程輸出的政策是檢驗政府議程設置能力的成果標準。政府對進入政策議程的社會問題進行分析討論，制定出的最終政策是否真正有效的解決了相對應的社會問題，該政策是否具有包容性，全面性和可持續性都反映出了政府議程設置能力的水平。

2.5 政府與群眾親密關系程度

議程設置的主要目的是解決群眾所關心的社會問題，其所制定的公共政策必然要密切地符合廣大群眾和社會的需要和愿望。這就要求政府與群眾的關系親密無間，互動頻繁，政府能夠切實認知到群眾內心所想，所需。這樣進入政策議程的社會問題才能真正的反應群眾的意志和利益，有效的增進政府與群眾的相互理解，相互信任和相互尊重，確保政府和群眾間保持良性的互動關系，做到政府對民意訴求的及時回應，樹立良好的政府形象，建立群眾信任基礎，使二者對社會問題的認知達成共識，提升政府議程設置能力，最大限度的預防群體性事件的發生，促進政府走向善治。

3 群體性事件下政府政策議程重構的主要方面

3.1 政府的自我改造

①政府作為一個組織，想要發揮最大的作用，首要的任務就是將組織內部的各項資源進行高度的優化配置。這些資源主要包括：人力資源、財力資源、技術資源、信息資源等。將這些資源充分調動整合起來，使組織工作效率達到最優。充分利用專家智囊團，保證研究的專業性；重視現代高科技技術，利用網絡信息和計算機技術將社會信息進行系統分析；②群體性事件作為一種觸發機制，政府是被動的去關注特定的社會問題。政府應該加強主動發現問題的能力，改變被動決策。提早發現潛在的危機，變被動為主動，有效降低群體性事件出現的可能性。③提高政府的回應能力，對于已經引起民眾注意的社會問題給予及時的回應態度。無論該問題是否能進入政策議程，政府方面都不能有意忽略置之不理，要及時給予公民一個交代。否則，本不是一個“有資格”的社會問題，也會因為政府的不回應不交代而激發公民的不滿情緒，這就給政府議程設置增加了不必要的壓力。

3.2 決策者整體素質的提高

決策者要通過主動系統的學習來提高自身決策能力。在決策過程中，決策者需要結合有關的累積經驗，充分將理論與實踐相結合，達到決策的科學化。①加強對社會問題的正確判斷的能力，能夠審時度勢，鎖定并且確定社會問題的優先順序。②重視自身的魄力與膽識修養。加強在議程設置過程中的果斷性和堅定性。③提高對環境變遷的適應能力，能夠在環境出現突發性變動時順利借鑒他人或自身以往經驗進行有效的調適。

3.3 改變政府與大眾媒體互動關系模式

當前，新媒體的發展是日新月異樣，社會的信息化程度越來越高,我們足不出戶就可以感知世界。媒體在社會中扮演的角色變得至關重要。政府與媒體保持良好的互動關系，能夠平等交流、并且通力合作顯得尤為重要。媒體要充分利用其專業技能覺察出社會中潛在的端倪并及時反饋給政府,使政府能夠形成早發現，早解決的行為模式，達到用最低的成本收獲最好的效果的目的。如果政府一味的去利用權力對媒體進行不合理的控制，媒體受政府壓力的束縛處于無自我的狀態，報道的內容不能深刻反映民心所向，不但違背了媒體的行業宗旨也不符合服務型政府的工作理念。

3.4 完善公眾議程制度,擴大公民參與

公眾的意志以個人的形式進行表達時，往往不具有一定的話語權，社會公共領域的組織化，影響力必然會大于公民個體，可以彌補單個公眾意志的權力缺陷。①增強公眾議程的合法性，將社會的非政府公共組織納入制度化、規范化、法制化的軌道。有了合法的表達渠道，公民的訴求合理有序的進入公共議程，社會問題才能在公共議程中有條不紊的占領一席之地。②提高公眾議程的影響力。構建公民參與的多元化渠道，拓寬意見輸入的范圍，增加公民在社會治理問題上的政治參與機會，使公民能夠自由平等的參與政策議程，實現政府與公民的直接對話，形成上下互動的良性治理過程。實現公共議程和政府議程的有機銜接。

3.5 政府走向群眾

提高政府議程設置能力的最終目的就是能夠更好的解決社會問題，更好的分配社會利益，為廣大人民群眾服務，提高民眾對政府的信任度和對生活的滿意度。①政府走進群眾，可以更好的聆聽群眾的心聲，獲取更加真實的一手信息，減少信息的中間傳送環節，防止信息失真，實現基層信息的準確傳遞。②在有矛盾沖突的問題上，政府與公民可以面對面進行交流商談，良好的溝通可以幫助雙方理解彼此的立場，使政府全面了解公民的真實訴求，同時公民也充分理解政府意圖。在此基礎上雙方或妥協或商量出雙贏的方案來達成共識，通過這種和平方式化解矛盾與沖突。

注釋：

① [美]詹姆斯．E．安德森．《公共決策》[M]唐亮譯 北京：華夏出版社，1990

② [美]托馬斯R 戴伊《理解公共政策》[M]彭勃譯 北京：華夏出版社，2004

[1] ．黃健榮 胡建剛 公共危機治理中政府決策能力的反思與前瞻[J]南京社會科學，2012

[2] 孫志建 政府決策過程中的“草根性隱蔽議程”:內涵、誘因及雙向危害[J]2008．

[3] 劉廣磊 任澤偉 關于政府治理能力的研究評述[J]學習與思考 2011，13(5)

[4] 黃健榮 中國若干重要領域政府決策能力論析[J]

[5] 何華兵 中國公共政策的公眾議程設置模式探析[J]甘肅行政學院學報 2008(1)

[6] 陳新喆 網絡背景下政府政策議程設置能力研究[J]學術研究,2009，9

[7] 易學志 論我國政府治理能力的現狀及提高途徑[J]時代人物，2008．10

[8] 畢雁英 群體性事件的性質及其根源分析[J]

[9] 匡武英 群體性事件問題研究[D]華中師范大學

[10] 昌葉云 馬曉黎 協商民主在預防和處置群體性事件中的功能[J]山東社會科學，2011,9

彭秋云(1991-),女,藏族，四川人，碩士，四川大學公共管理學院，研究方向：社會風險與治理。

D630

A

1672-5832(2016)04-0175-02