關于地方國有企業深化改革的對策思考
——以西部C市為例

于代松 魏 勤

(西華大學經濟學院 四川成都 610039)

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關于地方國有企業深化改革的對策思考
——以西部C市為例

于代松 魏 勤

(西華大學經濟學院 四川成都 610039)

在經歷改革開放的各個階段后，西部C市市屬國企主要集中于民生領域、金融地產領域和科技文旅領域，但規模普遍不大，且領域分布偏差較大，部分國企經營狀況堪憂，難以持續發展。黨的十八大確立了國企市場主體地位，要求深化國企改革。本文通過實地調研國內一二線城市國企和學習國外國企改革先進經驗，引進了國企混合所有制改革、組建國有資本投資運營公司、國有資本證券化和國企民營化等先進經驗，并結合C市國企現狀，確立了C市國企改革目標，提出了“01234”戰略，組建國資投資運營公司、國資監管架構，規范國企混改，推動國資證券化，完善國企治理結構和激勵約束機制等對策建議。

國企改革；投資運營；證券化；激勵約束機制

我國國有企業是我國實現中國夢、推進國家現代化、保障社會共同利益的中堅力量。黨的十八大明確要求堅持國有經濟在國家發展中的重要地位不動搖，真正確立國有企業的市場主體地位，把國有企業做大做強做優。2015年6月5日，中央深改組通過了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。在深化國企改革的時代要求下，深化國企改革的主要任務包括：推進國有企業混合所有制經濟改革，推動政府由管人管事管資產向管資本為主轉變，推進國有資產資本化證券化，完善現代企業制度，落實董事會決策權與職業經理人市場化薪酬，強化國資監管。

西部C市國有企業經歷了改革開放的各個階段，在不同的階段為C市經濟建設和社會發展作出了不同貢獻。為了探尋C市國企改革的路徑和方法，課題組對C市、重慶、武漢、廣州、深圳、上海、廈門的國有企業進行了實地調研，在此基礎上，結合國內外國企改革經驗，提出了深化地方國企改革的對策建議。

一、西部C市國企發展現狀

(一)C市國有企業整體發展概況

C市現有市屬國企的基本框架始于2005年。原有國資從工業制造、商貿流通等競爭性領域基本退出后，C市市屬國企更多的是圍繞城市發展建設進行功能布局。經過十年的快速發展，2014年C市市屬國企資產總額13973 億元，所有者權益4465億元，營業收入932億元，凈利潤109億元，比2005年分別增長15.39倍、18倍、6.6倍、43.6倍。與此同時，C市國有企業資產收益率不足1%，處于較低水平，人均產值96萬元，人均利潤率9.21萬元，資產證券化水平較低。

C市國企資產規模排名前5的是C銀行、城建投資管理集團、興城投資集團有限公司、地鐵有限責任公司、交通投資集團有限公司(以下簡稱城投、興城、地鐵、交投)。銀行貸款總額前5名是城投、興城、地鐵、建筑工程集團總公司、工業投資集團有限公司(以下簡稱建工、工投)，其主要承擔地方基礎設施建設。C市國企規模不大，沒有中國500強企業。C市國企營業收入最高的是建工集團，達到292.67億元；凈利潤最大的是C銀行，達到35.52億元。

C市國企從布局來看，城市建設、地鐵、公交、供水、供氣等基礎設施及公共、民生領域的國資占全市國資總額的50%以上，金融、房地產等競爭性領域的國資不足30%，科技、文旅、現代制造等產業引導領域的國資不足20%。

納入C市國資經營預算的平臺公司有9戶，分別是工投、城投、交投、成都文化旅游集團有限公司、興蓉集團有限公司、興城、現代農業發展有限公司、金融控股集團有限公司、城鄉商貿物流投資(集團)有限公司。至2014年底，C市市屬國有平臺公司資產合計3062.81億元，負債合計2035.23億元，所有者權益1027.59億元，其中流動資產1598.29億元，流動負債637.68億元，非流動負債1397.55億元。

(二)存在的主要問題與挑戰

1.既有投融資平臺模式難以持續。經濟整體增幅放緩以及國家出臺新的融資政策后，地方國企原有的銀行融資平臺模式已不可持續，且存在一定的金融風險和財務風險。同時，城市化建設及人民群眾對公共基礎設施的需求不斷提高，國企作為實施這些功能性項目的載體，面臨著投資與融資的雙重挑戰。政府功能性項目市場化程度不足，國企的公益性、發展性功能需要重新定位，其承擔城市建設運營經營的模式需要創新。

2.部分國有企業財務狀況堪憂。C市市屬國企規模在過去的十年中實現了快速增長，但資產負債率較高，總負債達9703億元，存在資產結構較差、優質經營性資產比重過低、非經營性資產占比較大、部分企業遺留大量呆壞帳和不良資產、部分企業注冊資本不實、所有權和使用權脫節、實際資產負債率過高、可持續性發展后勁不足等問題。市屬國企承擔政府功能性項目，經營效率與資產收益率普遍較低，人均利潤不到10萬元。區縣國企尤其是三圈層項目平臺公司產業投資板塊的資產收入和利潤很低。

3.政企不分，國企現代企業制度改革亟待盡快推動。政企不分仍然是國企經營管理中的最大難題。一些政策性項目的決策缺乏科學性，主要是靠行政指令運營；地方政府監管越位，國企經營管理與決策過程中行政主導性過強，審批程序多、環節長、效率低，不適應市場發展。

國企董事會缺乏實際戰略決策權，考核中政治性、社會性、盈利性、公益性指標過多，且不夠完善。企業在選人用人上缺乏必要的自主權，企業高管角色定位不清，薪酬制度市場化程度不足，高素質人才缺乏，企業精細化管理程度不高。

二、先進經驗做法

(一)國企混合所有制改革

混改的核心在于整合國有和民營的資源優勢與效率優勢，以更好地發揮國有資本的引領作用，提高國有資本效率。國企混改除了允許民營企業或個人購買國企的股票、債券、產業投資基金外，主要采用交叉持股、資產重組、國企資產證券化等方式。

1.股權混改。武漢市市屬國企規模較大，但資產證券化比重較低，僅28%。在此情況下，武漢市國資大量引入民營企業股東，保證國有大于33.4%相對控股，使其能進入財務報表、評級融資中，或采用創新融資工具。武漢市對80%的平臺公司實施公司制股份制改造，發展混合所有制，市場風險大的決不搞國有獨資。如武漢農業引入中農發舟山漁業，同時實行MBO與員工參股；武商集團定向增發民營企業與基金。武漢混改不搞國企近親繁殖，積極引入券商與基金入股；不搞“拉郎配”，其國資不是簡單退出。

2.員工持股混改。武商集團員工持股混改得到的教訓是：實施職工持股，實際上是從大鍋飯到小鍋飯、從鐵飯碗到金飯碗。為此，武商集團又實施職工股權回購，再引入民營資本，國有控股30%～40%，并派出董事長，控制財務制度與合同文件制度兩大關鍵制度。

3.PPP模式的混改。PPP不僅可以破解城鎮建設的地方政府債務難題，還能引入市場機制，部分解決公共產品和服務生產中的壟斷問題，提升國企經營管理水平和公共服務效率。北京4、9、14號線，深圳5號線等都采取了PPP模式，其實際融資成本達9.7%，長期看融資成本較高。PPP也包括許多政府性項目市場化運作與吸收民間資金經營。如廈門馬拉松采取市場化公司化運作，政府沒有投入一分錢，還擴張到了國內其他城市。

混改的關鍵是謹慎選擇民間戰略投資者，并確定合理的國有股份比例。同時，國企混改并不會必然消除壟斷，關鍵是形成有效競爭的市場環境，根本在于打造土地、勞動力和資本等要素公平交易的市場，建立科學透明的壟斷產品定價機制，完善混合所有制企業公司治理結構。最后，也是最重要的，混合所有制的前提是各種所有制資本具有平等主體地位和相互信任。

(二)組建國有資本投資運營公司

國企改革的關鍵是國資改革，主攻方向是政府及國資委由管人、管事、管資產向管資本為主轉變，通過組建國有資本運營或投資公司，實施資本運營。這與民間資本參與國企改革形成混合所有制經濟相輔相成，二者共同實現各種不同類型經濟資源的市場化配置。

重慶渝富集團在國資投資運營管理公司中具有一定的代表性。渝富集團是國家四大資產管理公司外唯一一家地方資產管理公司，下轄50家控股公司，其中有20多家金融企業。渝富集團通過債務重組(廢棄銀行不良債務)、資產重組(虧損企業中心城區土地重組)、農村土地資本化運作(農民轉市民，退出土地)，成功引入國開行、中國人壽等長期低成本資金，實現了國有資本的高速擴張與低水平負債。

組建國有資本投資運營公司主要采用金字塔組織形式，包括三個層次層級：制度層(決策層)、管理層和業務層。制度層負責決定戰略投資方向與政策；業務層實行市場化機制企業化運營；管理層負責國有資本的投資與運營，負責企業之間的產權轉讓、資產流動、國有資產布局。中國建材集團通過金字塔結構帶動了大量的社會資本，其經驗可以概括為“三七原則”：集團以第一大股東身份持有集團內上市公司30%以上股份，上市公司所屬子公司70%的股份由上市公司持有，剩余30%股份由其他社會投資者持有。實行金字塔結構，可以在保證國有資本控制權的前提下，促進企業的市場化。同時，隨著金字塔層級的增加，相關人員可以遠離行政干預，從而有利于提高管理層的職業化程度和運營效率。

在加強董事會建設方面，武漢國資運營公司賦予董事會決策權，國資委管戰略、高管派遣、預算與監管，其余經營管理全部基于公司法。為了去行政化，武漢還立有國資委權力清單，為了理順國資委與董事會關系，還重新修訂了公司章程。

(三)國有資本證券化

國有資本證券化既是目的，也是手段，其實質是通過流動性實現國有資本的保值增值。通過國企上市，可以促使企業規范內部治理結構，提升經營管理效率和核心競爭力，增強資本運作和資源集聚的能力，同時可以將國有資產納入社會監管，包括證監會、媒體、專業投資機構和公眾的監督。上海市混合所有制改革的首選路徑就是使國企成為公眾公司，上海、廣州、深圳的國資證券化比重均達到50%。上海城建、廈門建工都采用主業資產上市模式，也有部分上海國企利用殼資源優勢采取借殼上市模式。

(四)國外國企混合所有制與國有資本運營

西方發達國家的國企改革一般稱為國企民營化改造。作為國企民營化改造鼻祖的英國的主要做法是：國有企業公開上市，整體出售給私人企業，或者職工內部持股。英國混改的關鍵是保證核心產業的國有控制權。英國設計有特別股權安排，如1英鎊的金股，擁有特別否決權。股權設計中包括了對職工和分散的小額股東的權益保護。英國國企民營化后也出現了國企的一些社會性功能削弱的問題，因此其正在討論如何將鐵路路軌設施等公共設施重新國有化。

法國國企標準是國有股份達到30%即為國企。其國企在70個行業中占壟斷地位，主要都是國有參股，很少有國家獨資或控股。國家股權署(APE，相當于我國的國資委)行政上隸屬于財經部國庫司，只以股東身份行使出資人職能。

德國、挪威的國企混改的根本目的在于改變政府與企業的控制關系，改造國企的治理結構，使國企能真正進入市場，參與競爭，到資本市場上籌措資金，增強其責任，形成獨立于政府的經理集團，提高國企的經營效率。在原東德國企改造過程中，德國政府通過在國內、國際資本市場上發行特種債券融得巨額資金，利用托管局對原東德國企進行注資改造，對負債嚴重的國企則重組包裝改造后再出售。

新加坡是國有企業效益最好的國家。淡馬錫金融控股公司目前擁有20家國有出資企業，上市公司占新加坡股票交易所市值約20%，經營指標大多好于民營企業。新加坡國企改革的亮點是：一是將出售國有股權籌集得來的巨額資金用于高技術產業國企的發展，通過政府資金支持等手段使國企向高技術領域轉型，實現國企的結構性改造。二是強調國家控股，尤其對高技術產業實行絕對控制。三是對出資企業財務管理積極主動作為，出售控股企業中那些沒有國際發展潛力的業務。四是打造高素質專業化的精英管理團隊。淡馬錫外部董事在董事會中有很高的比例。其獨立性強，堅持長遠價值投資理念，管理團隊具有國際化、專業化和高端化特點。五是有權責分明的公司治理架構。政府對淡馬錫的干預很有限，淡馬錫對其所控股的投資公司干預也很有限，其追求的是一種授權與守則之間的平衡。

歸納起來看，西方國企改革成功的主要經驗包括：第一，通過引進私有化資本推進國企市場化，激發企業的活力；第二，改善公司治理結構，構建精英管理團隊，提高企業決策的科學性與自主性，使企業貼近市場作決策；第三，對關系國計民生的國企保持一定的終極控制權。

西方國企民營化的教訓包括：難以改變市場壟斷結構，功能性服務價格上漲，政府調控經濟能力下降，同舊體制有聯系的權勢階層牟取改革紅利。

三、對策建議

(一)明確國企深化改革目標，實施“01234”戰略

中央深改組文件要求確立企業市場主體地位，把國企做大做強做優。基于經濟新常態和“一帶一路”、長江經濟帶等格局，基于由工業主導向服務業主導轉化的經濟趨勢正在深化的前瞻，C市國企改革的目標應包括兩方面：一是作為C市公共產品集成服務供應商，為全市人民提供公共服務；二是經營好C市國資資源，為C市經濟發展和社會福祉服務。

為此，建議C市實施“01234”戰略，解決國企改革政企不分的癥結，推動國資國企深化改革。“0”是指實施政府對國企管理的負面清單，政府只作為投資人行使股東權利，全面落實現代企業制度。“1”指的是深化改革的主要方向是混合所有制改革。通過所有權混合，完善公司治理結構，恢復企業固有的活力、動力，增強政府對經濟的引導力與控制力。“2”是指成立2家國有資本運營投資公司，加快市屬國企上市融資步伐，搭建市級國有資本流動平臺，帶動產業轉型升級平臺，探索國資監管轉型平臺。“3”是指實行國企分類管理與評價，將國企分為競爭類、功能類和公益類3類，實行分類考核。“4”是指國企發展的4個產業方向——高技術與先進制造業、休閑文旅與健康產業、金融業、現代智慧城市綜合服務業。C市早期國企全面退出了競爭性行業，建議本次改革實施有進有退戰略，堅持少而優、大而強的原則，參股投資四大產業，推動國有資本向四大產業集中。

(二)盡快組建國有資本投資運營公司，建立國資監管三級架構

中央要求加快國有資本投資運營公司試點，把加快存量資產的流動和重組提到了前所未有的高度，并要求加大投融資體制改革的力度，提高增量資源的配置效率。這說明傳統的帶有行政色彩的國有資產處置方式已無法滿足全面深化改革的要求，深化國企改革要以資本為紐帶，實現國有經濟布局調整和結構優化。

國有資本投資運營公司的功能有幾方面：一是實體產業投資，重點發展前瞻性戰略產業、高新技術產業、城市功能與公益類產業。二是資本運營，推進國企股份制改造與改制重組。三是企業托管。對不良資產進行專業化處置。四是金融投資。新組建的國資投資運營公司，必須是國有全資或獨資，不吸收非國有資本，但社保基金、金融保險等國有機構可以入股。

C市國有資本運營載體主要是9大平臺公司，目前基礎較好的是工投、興蓉與建工，發展潛力較大的是文旅與投控。建議以工投、興蓉為基礎，成立2家市屬國有資本投資運營公司，作為產權市場和資本市場的競爭主體。新組建的國有資本投資運營公司可參照匯金公司、新加坡淡馬錫運營模式，在投融資管理、公司治理、職業經理人管理、管控模式、考核分配等方面，采用市場化模式，實行董事會負責制。股東董事由市政府或人大派駐；獨立董事由與公司沒有業務關聯的專家或民營企業家擔任，向社會公開招聘，實行市場化薪酬。

國有資本投資運營公司成立后，C市國資監管將變為三級架構，即國資委—國有資本投資運營公司—混合所有制企業。在三級架構中，通過負面清單與政府權力清單約束政府行為，國資委只作為出資人，通過向國資投資運營公司選派董事、監事等方式行使股東權益，不得直接干預企業的經營。

國有資本投資運營公司投資公用事業類、公共保障類企業時，可以采取絕對控股、相對控股或參股等方式，并將其余股權向民資開放。為確保國有資本控制力，可以采取金股制度。投資戰略類企業可采取控股或參股方式，大力吸引民營資本。為了激發民營資本投資新興產業的積極性，可以采用優先股形式參股，將日常經營權賦予民營資本。投資競爭類企業，應按市場規律進行投資，認真評估風險，保證國有資本的保值增值。

(三)規范推動C市國企混合所有制改革，積極探索實現混改的路徑

國資混改及PPP的核心是收益。混改只在C市國有資本投資運營公司之下的二級或三級公司中進行，國有資本投資運營公司必須保持國有全資，并在二級或三級公司混改中以國有資本的主體身份出現。

實行國資混改，首先應明晰產權與資產評估。全面啟動市屬國企產權明晰工作，實施資產評估，擬定參股、相對控股、絕對控股混改方案。制定國企產權流轉、資產監管等規范性措施，健全混改規則或法規，堅決防止在混改過程中國有資產流失。建立國有資本有進有退的動態調整機制，推動國企從一般競爭性產業和非行業骨干企業退出。其次，制定與完善國企產權流轉、資產監管等規范性措施，完善產權、資本交易制度與交易市場。按照擬定方案實施混改，通過發展國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，促進市屬國有資本與其他國有資本、非公資本融合，培育以產權為紐帶的大型企業集團，促進國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，提高市屬國有資本對全市經濟的控制力。第三，建立政府功能性與公益性項目建設補償機制。為了彌補國有企業對政府功能性項目或者公益事業項目的投入，可以設計一套投資收益補償機制，平衡功能性、公益性項目和經營性項目的投入產出。城市公用事業還可以采取特許經營方式，或通過政府采購，民營企業提供，人民群眾評價監督的方式開展。

(四)積極創造條件，努力推動國有資本證券化

1.國有資產資本化——證券化準備。要實現國有資本證券化，必須加快國有資產資本化。C市應加大市屬國企股份制改造力度，對擬上市國企的稅收問題，應加強與稅務部門溝通，綜合設計上市國企稅收方案；對擬上市國企的土地權證、土地用途變更等問題，應加強與規劃、國土、財稅及土地原所有者之間的協調。對存續資產的處置，應設計整合與優化方案:后續進入上市公司，或者清理并徹底剝離，或交給資產管理公司等第三方平臺，通過資本運作處置。

C市國資上市目標是：到2020年末新增上市及掛牌國企30～50家，國資證券化率達30%～50%。建議采取分類分步推進辦法：一是分類重組優質資源。推動公用事業、休閑文化旅游健康、房地產開發、金融、傳媒、能源、交通等業務板塊的優質資源向龍頭企業集聚，打造優良的國有上市平臺。二是分步推進企業上市融資。按照“上市一批、培育一批、儲備一批”的思路，加快培育一批有上市潛力的企業，積極充實上市后備力量。三是加強與境外資本市場合作。

與產業集團的證券化相比，非產業集團部分的資本化、證券化程度更低，也更亟待實行證券化。建議市政府把資本化、證券化工作的重點放在非產業集團上，嘗試創新性解決方案。

2.國有資產證券化實施。國有資本證券化的路徑有：整體上市或核心資產上市；已有部分資產上市的國有企業集團，可以通過增資擴股、股票置換，或者向母公司非公開發行股票購買資產模式，實現整體上市，充分發揮上市公司的融資能力，并將募集的資本投入到地方經營性基礎設施項目建設中；鼓勵具備條件的企業經過國家批準到境外上市融資；積極培育和輔導更多的高新技術企業通過創業板募集資金。

由于大量公益性國有資產很難上市，建議運用資產證券化創新金融工具直接融資。資產證券化即以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券。資產證券化的關鍵是信用增級設計。資產證券化可以采用基礎設施收費證券化、應收賬款證券化、商業銀行信貸資產證券化等方式。

(五)完善公司治理結構，健全激勵約束機制

公司治理主要規范股東、董事會、經營管理班子責權邊界并相互制衡，關鍵是企業決策權和激勵約束制度。

1.深化公司治理結構，落實董事會經營決策權。要規范國有公司治理結構，規范國企黨委紀委、股東大會、董事會、監事會、經營管理者的權責，形成國企權力機構、決策機構、監督機構與經營管理機構五位一體格局。

加強董事會及其戰略決策委員會、提名與薪酬委員會、審計委員會等專門委員會建設，是健全公司治理結構的重點。國企董事會中的國有股權董事一般應少于一半，同時應加大外部董事比例，增加高管和債權董事。有針對性地在世界500強和中國民營企業100強中招聘外部董事，形成決策層專業化、多元化和市場化。

加強董事會的決策職能。董事會必須獨立于股東大會和經營管理層進行自主科學決策。董事會既有企業發展目標和重大經營活動決策權，又有經理層業績考核評價和任免權。

2.完善激勵和約束機制。國企要做大做強做優，關鍵在于制度和人。必須堅持與完善分類分級管理，建立與企業功能定位相適應的差異化薪酬分配與薪酬管控辦法，綜合考評國企高管當期和中長期持續發展業績。

國企必須接受三重績效評價：經營績效、國家戰略與社會責任。對于壟斷性與資源性國有資本，應把社會責任的考核放在第一位；對于競爭性國有資本，應鼓勵其承擔發展責任，對標國內外行業先進水平。

完善國資量化評價指標體系。主要考核指標除了傳統的經濟增加值與資產報酬率外，還要體現投資增值率、投資退出收益率、盈利退出項目百分比，以及收益來源占比。

建議對代表國有資本的出資人代表與職業經理人實行分開管理。對政府任命的國企高管適用“黨管干部”原則，規范其職務行為和待遇，實行薪酬限高；對市場化選拔的高管人才采用市場化薪酬，根據企業經營管理績效、風險和責任，確定薪酬水平，吸引優秀社會人才，從根本上激活國有企業激勵約束機制。

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[責任編輯 楊 瑜]

2016-06-27

于代松(1966—)，男，教授，研究方向為區域經濟、市場營銷、生態旅游等。

F276.1

A

2095-1124(2016)04-0064-05