論第三方評價與民主懇談相結合的預算績效評價
——基于新預算法背景

朱圣明

(溫嶺市委黨校 浙江溫嶺 317500)

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論第三方評價與民主懇談相結合的預算績效評價
——基于新預算法背景

朱圣明

(溫嶺市委黨校 浙江溫嶺 317500)

新預算法為預算績效評價提供了目標導向。在新預算法背景下，溫嶺市開展了第三方評價與民主懇談相結合的預算績效評價實踐。溫嶺市的實踐為更好地搞好預算績效評價提供了經驗，但是，溫嶺市的實踐仍存在亟待解決的問題。對此，本文提出了相應的對策建議。

新預算法；預算績效評價；第三方評價；民主懇談

美國是績效預算的發源地。1949年胡佛委員會提出了以功能、活動和項目為基礎的預算管理模式，標志著績效預算的誕生。美國于1950年出臺《會計和公共預算程序法》，將績效預算正式應用于聯邦政府。在政府具體運作中所表現出來的低效率、無效益、浪費等問題，由此引發的經濟衰退、財政拮據、管理危機和信任危機是各國推行績效預算的直接動因。績效預算第一次將成本理念引入公共預算，著眼于提高財政資金配置效率，預算的重點從注重投入轉移到產出上來，實施績效預算的根本出發點，就是為了提高政府工作的效率與效益。

預算績效評價是以預算績效為目標，運用科學規范的考核方法、量化指標及考評標準，對預算單位績效目標實現程度、預算執行結果的綜合評價。預算績效評價是績效預算的重要組成部分，政府提供的公共物品或公共服務的數量、質量與成本，其職能的實現程度如何，要通過評價才能反映出來。

2014年8月 31日，全國人大常務委員會審議通過的新預算法，首次以法律形式要求：公共財政預算績效評價要貫穿預算活動的整個過程，編制預算要參考有關支出績效評價結果。新預算法為預算績效評價提供了目標驅動。以此為導向，為了全面、有效地推動預算績效評價工作的開展，浙江溫嶺市對預算績效評價進行了積極探索。其委托第三方中介機構作出預算績效評價，并于2014年9月11日組織召開了“服務業發展引導財政專項資金項目”績效評價民主懇談會，將第三方評價與民主懇談相結合。

一、預算績效評價的目標導向：新預算法

新預算法首次以法律形式要求公共財政預算績效評價要貫穿預算活動的整個過程，從而夯實了預算績效評價的法理基礎。

(一)立足頂層設計

新預算法第五條明確規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。”[1]其明確要求政府性基金、國有資本經營預算和社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。由此可見，績效管理全面步入全口徑管理時代，涵蓋了全部財政資金。

在新預算法第十二條中，將“講求績效”和“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、收支平衡”相并列，列入各級預算所要遵循的五原則之中。在國家法律的戰略層面首次提出預算應遵循績效原則，是對傳統預算理念的一次具有深遠影響的重大變革、頂層設計，其立意高遠，為中國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了法理基礎。

(二)覆蓋預算全流程

1.在預算編制環節，新預算法第三十二條要求各級預算應當：參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后進行編制。

2.在預算審查和批準環節，新預算法第四十九條要求各級人民代表大會有關專門委員會向本級人民代表大會主席團提出關于總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告。審查結果報告應當對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。

3.在預算執行環節，新預算法第五十七條要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。”[1]

4.在決算環節，新預算法第七十九條要求縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮人民代表大會對本級決算草案要重點審查：支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

此外，對建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、預算公開等方面的要求都體現著預算績效管理的理念和內容。

(三)強調目標管理

新預算法首次引入“績效目標”概念，明確將績效目標作為各預算部門編制預算草案的一個有效組成部分。目標實際上就是預期結果，將結果前置作為預算編制的內容，本身就是突出績效預算“結果導向”的核心理念，具有鮮明的目標管理特征。

(四)突出績效結果應用

新預算法第七十九條指出：人大審查上一年預算執行和落實本級人民代表大會預算決議的情況，要提出包括提高預算績效的意見和建議，審查本級決算報告，要重點審查資金使用績效情況。各級政府要開展績效評價，評價資金使用結果的有效性，在預算編制、執行和決算中，明確提出資金績效理念，重點突出政府各類資金是否取得應有的效果。

(五)重視利益各方參與

新預算法在規范預算績效管理時，把績效“參與性”擺在突出位置。首先是政府內部，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價，編制預算要參考上一年度績效評價結果；其次是外部監督，明確界定人大預算審查的重點要涵蓋資金的使用效果，并且要對提高資金績效提出建議。這就要求公共利益各方都有效參與到預算政策的制定和執行中來，接受社會公眾的監督，實現公共利益的最大化。

預算績效評價將績效理念貫穿于預算編制、執行、決算和監督的全過程，通過預算決策績效評估、預算執行績效追蹤、決算結果評價，確保支出過程的公正性和支出結果的有效性，是科學理財和依法理財的真正體現。

二、從民主懇談到參與式預算

協商民主是當代中國政治發展的一個重要內容，也是中國治理現代化的一個重要組成部分。基層協商民主是社會主義協商民主最活躍的實踐形式，地方黨委、政府在日常公共事務決策中與社會的溝通銜接構成了基層協商民主的重要內容。溫嶺民主懇談是中國基層協商民主的一道亮麗的風景線。它是1999年基于問題導向在干部和群眾面對面對話中創生的。2005年，以參與式預算為標志，溫嶺市民主懇談進入到完善、深化和提高的新階段。

(一)民主懇談：中國基層民主協商的典型范式

1.民主懇談是在民主選舉的基礎上，向民主決策、民主管理、民主監督的拓展與延伸。從中國特色社會主義民主的形態要求來看，1998年以《中華人民共和國村民委員會自治法》的施行為標志，我國實行村級直接選舉。當村級選舉逐漸成熟和發展之后，基層公共權力的運作開始逐漸進入公眾的視野。人們渴望了解公共政策是如何制定的、公共資源是怎樣分配的等等，這就涉及到基層的民主決策、民主管理和民主監督問題。民主選舉是民主的起點，但絕不是民主的終點；民主選舉是民主的重要內容，但絕不是民主的全部內容；民主選舉是民主的基本標尺，但絕不是民主的唯一標尺。因此，單有民主選舉是不夠的。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上一針見血地指出：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”[2]因此，在民主選舉的基礎上，客觀上需要向民主決策、民主管理、民主監督方面拓展與延伸，這是亟待解決的現實問題，而這正是民主懇談所要解決的問題。這不僅因為民主懇談回應了決策、管理、監督過程中“政府與社會的互動”問題，而且也直面了“如何互動”這個更具操作性的問題。

2.民主懇談程序設計上的三個維度。民主懇談的實效如何在很大程度上取決于程序上的設計，這可以從會前、會中、會后三個維度來加以研究。2004年9月29日，中共溫嶺市委出臺了《關于“民主懇談”的若干規定》，其中第十一條就是民主懇談基本程序——會前“議題的提出和確定”與會中“‘民主懇談’會的議程”的專門條款。其明確規定，會前鎮(街道)“民主懇談”的議題，由鎮政府(街道辦事處)提出，經鎮(街道)黨委研究確定；村“民主懇談”的議題，由村黨組織、村民委員會、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出，由村黨組織統一受理，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出初步意見或方案；會中“‘民主懇談’會的議程”由通報議題、辯論發言、提交決定和宣布決定四個環節構成。第十二條規定了會后“‘民主懇談’討論事項的實施和監督”。明確規定民主懇談討論事項的實施情況，要在下一次民主懇談會或在年終的民主懇談會上反饋，接受群眾的評議和監督。這就構成了會前、會中和會后的三個基本程序。

從會前的程序看，它主要決定議題的選擇、參與者的選擇和備選方案的選擇，以及圍繞備選方案展開的調研，提供給參與者的相關材料，確定為參與提供咨詢的有關專家等；從會中的程序看，往往是組織者安排基本情況介紹，再由參與者討論并發表意見，然后根據參與者的意見開展各利益群體之間的交流、溝通與博弈，并由組織者和特邀專家予以解答，最后形成傾向性意見；從會后的程序看，主要包括三個方面：一是將民主懇談形成的意見經過相關程序，體現在決策之中；二是監督相關決策的執行情況，確保根據民主懇談形成的決策能夠落實；三是將形成決策或確因客觀原因所致難以落實的相關情況，向參與者特別是意見的提出者進行反饋。

民主懇談是民主治理的重要內容，是黨的群眾路線的具體化，是社會權利或公民權利空間的擴展過程。民主懇談極大地豐富了基層協商民主的內容，體現了人民群眾民主決策、民主管理、民主監督的真實性、廣泛性和有效性。

(二)參與式預算：尋找公共利益的平衡點

“溫嶺的參與式預算，是指人民群眾以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預算方案協商討論，人大代表審查政府財政預算并決定預算的修正和調整，進而實現實質性參與和監督政府預算執行的民主實踐”。[3]它是民主懇談發展和深化到一定階段的產物。2005年，溫嶺在澤國、新河兩鎮率先試水預算民主懇談，拉開了參與式預算的序幕，至2010年已在全市16個鎮(街道)全面推廣，2008年向上延伸至市級部門預算。

財政預算是資源配置的“節目表”，參與式預算是合理配置資源的權利表達，而這種權利表達需要有基本程序的保障。為此，2009年1月10日，溫嶺市人大常委會專門下發了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，對鄉鎮參與式預算的基本程序作出了明確的規定：基本程序由會前初審、大會審查和會后監督三個環節組成。

1.會前初審。預算初審民主懇談會的主要程序為：(1)確定初審小組。一般設置經濟建設、城鎮建設、社會事業等若干個初審小組，人大代表和選民代表可自由選擇組別。各初審小組推薦組長(應為鎮人大代表)主持懇談。(2)介紹預算情況。鎮人民政府領導參加懇談并介紹預算草案及編制的原則、依據、過程和其他需要說明的情況。(3)分組進行懇談。人大代表和選民代表對預算草案逐項進行討論，充分發表意見和建議。鎮人民政府領導答復預算編制相關問題。(4)形成初審意見。各初審小組組長綜合人大代表和選民代表的意見、建議，形成預算初審意見，提交鎮人大主席團，為人代會集中審查預算草案及預算審查委員會提出預算審查報告作準備。

會前初審采取小會分組討論、大會集中交流的方式進行。小會分組討論，是為了使每個人都有機會充分發言，讓其偏好得到充分的表達；大會集中交流，旨在換位思考、求同存異。大小會交叉進行，信息共享度高，解決了不同意見的碰撞，博弈比較充分。在小會分組懇談時，有價值的意見會被推薦到大會集中交流，這實際上是在“篩選”和“過濾”。

2.大會審查。在人代會期間，通過組織人大代表圍繞預算開展分組和集中審議、專題詢問、提出并票決預算修正議案等，提高預算審查的實效。其基本程序為：組織人大代表審議財政預算報告和草案；政府提供預算草案和重點項目安排表，財經小組作預算初審報告，代表與政府開展面對面審議，提出詢問；人大主席團與政府召開聯席會議，根據初審報告和代表意見，修改預算方案；向大會通報政府預算草案修編情況，各代表團繼續分組審議，代表5人以上聯名提出預算修正議案，并陳述理由；鎮人大主席團審查預算修正議案，遴選合理的預算修正議案提交全體會議表決，對爭議較大的預算修正議案，在票決之前讓人大代表進行充分的辯論；若預算修正議案獲得全體代表半數以上支持，政府必須按此對預算進行修改。

3.會后監督。人代會之后，對預算的執行開展跟蹤監督。(1)設立鎮人大財經小組。通過人代會表決產生鎮人大財經小組，在人代會閉會期間，協助鎮人大對預算執行情況進行日常監督。鎮人大財經小組一般由鎮人大負責人兼任組長，5至8名人大代表組成(可聘請相關專業人員參加)。(2)公開預算。人代會閉會后十五日內，鎮人大應督促鎮人民政府按照市財政局核定的預算科目通過網站、政務公開欄、村(居)務公開欄等多種渠道公開鎮級預算。(3)監督預算執行。組織鎮人大財經小組監督本級人民代表大會批準的預算的執行情況。鎮政府每月向鎮人大及審查監督機構報送預算收支表，每個季度報告預算執行情況。

溫嶺參與式預算經過十年的不斷探索，領域不斷擴展，形態不斷豐富，基本形成了人代會之前初審懇談、人代會期間深入審查、人代會會后跟蹤監督等一系列預算審查監督活動，但唯獨缺少最后預算執行情況的評價及其運用。對預算績效進行評價，就成了溫嶺完善“全口徑預算決算審查和監督體系”的重要一環。

三、第三方評價與民主懇談相結合

傳統的預算管理模式，側重抓資金的規范安全和抓財經紀律的執行，對資金使用的有效性往往關注得不夠。關注花錢的效果、資金的使用效益和效率，這正是預算績效評價所要做的。為了全面、有效地推動預算績效評價工作的開展，溫嶺市委托第三方中介機構——臺州天一會計師事務所，對“服務業發展引導財政專項資金項目”開展績效評價。預算績效評價委托第三方作出，是保證評價工作客觀公正的重要前提。

(一)項目基本概況

為促進現代服務業發展，推動經濟轉型升級和產業結構調整，溫嶺市從2008年開始設立服務業發展引導資金，2013年，溫嶺市財政安排服務業發展引導專項資金3088.1萬元，重點扶持服務業重點建設項目，同時用于服務業重大課題研究、規劃編制、招商引資、考察培訓、行業規范、宣傳推廣、人才培養及考核獎勵等。

(二)評價方法

1.詢問查證法。根據溫嶺市第三產業辦公室提供的撥付資金表，2013年度受補單位103個，項目160個，抽查了31個單位54個項目的申報資料，在查閱申報資料的基礎上，選取了15個單位24個補助項目作為實地調查的樣本，受補單位資金抽查面達到了49.72%。

2.問卷調查法。與該項目評價的具體指標相對應，評價小組設計了溫嶺市服務業發展引導資金績效評價調查問卷，通過網絡、實地發放等方式進行問卷調查，收集、分析所取得的樣本數據，從而推斷目標群體的滿意度，進而評價本項目取得的社會效益。

3.實地調查法。評價小組通過對15個單位24個補助項目進行實地訪談、查閱企業有關會計報表資料，了解企業項目資金的使用情況及企業2013年的收入情況、利潤情況及安排就業人數等情況。通過詢問和現場取得書面資料的方式，核實項目資料的真實性和合理性，從而對項目效益作出初步判斷。

(三)溫嶺預算績效評價中發現的問題

在溫嶺預算績效評價中發現的問題主要有：(1)實際執行情況與預算有偏差，預算編制有待進一步細化。(2)重點扶持方向欠明確，補助范圍廣，資金難以形成合力，績效難以集中體現。(3)管理制度不夠齊全，承擔單位未能針對項目設立相應的管理制度。(4)對企業績效自評工作不夠重視。抽查了31個單位54個項目的申報資料，除個別建設項目外，其他項目申報資料基本齊全，但普遍缺少受補項目所要達到的預期目標的資料及績效自評結果。(5)專項資金反映不夠完整、清晰明了，未能完整、清晰明了地反映每個年度服務業發展引導資金的收入、撥付情況。

(四)民主懇談會上問診把脈

預算績效評價一般由單位自評、財政部門重點評價、委托專家和中介機構等第三方評價構成，稀缺的是民主的程序和環節。將第三方評價與民主懇談相結合，正好彌補了這一不足。

溫嶺市人大常委會在中介機構評價的基礎上，圍繞獎補政策的科學性、績效目標設置的合理性、資金使用的效果與效率等內容，于2014年9月11日上午，“首次召開服務業發展引導財政專項資金績效評價民主懇談會，由溫嶺市人大常委會組成人員、市人大代表、政府部門負責人、專家、企業負責人、中介機構、普通公民等組成的100多人，首次就溫嶺市2013年3千余萬元的服務業發展引導財政專項資金使用績效情況和2014年績效目標進行懇談。”[4]

在民主懇談會上，與會代表認為：服務業發展引導財政專項資金為促進溫嶺服務業創新發展發揮了積極作用。但是也存在著資金投向太分散、獎勵門類太齊全、重點不夠突出等問題。由于各部門都有自主權，存在“攤大餅”、“擺平衡”問題，難以形成集聚效應。此外，資金安排計劃性不強、資金導向性不夠明顯，許多獎補項目需要用市場經濟來調節，不需要政府補貼。針對存在的問題，與會代表對160個獎補項目提出相關建議12條，其中建議退出的項目4條，建議加大扶持的項目有3條，需要完善政策的5條，同時還對工作層面提出了9條建議和意見。

四、進一步的改進與完善

預算績效監督是完善“全口徑預算決算審查和監督體系”的重要一環，是推進預算績效管理、優化財政資源配置的重要途徑。而預算績效評價則是對預算資金使用效果、效益和效率的評價，直接構成預算績效監督的核心環節。預算績效評價以提高公共支出的有效性為主要目標，在對公共支出合規性進行監督的基礎上，增加了對公共支出有效性的監督，從而使預算監督的內容更加豐富。通過對一系列績效指標進行評價，跟蹤資金流向，能夠促使資金使用單位嚴格執行預算，努力提高資金使用效益；能夠滿足管理部門對預算資金使用全過程進行監督的需要，有助于推動各預算單位建立責任機制，建立以結果為導向的管理體制，從而實現對公共支出的規范化、科學化、制度化監督。

預算績效評價的價值體現在以下幾個方面：一是可以加強政府決策的科學性，加快政府職能轉變，提高政府的治理能力和治理水平；二是有利于增強政府的效益、效率意識，正確處理發展的數量與質量、速度與效益的關系；三是更加清楚地了解公共支出的績效情況，掌握公共資金使用效益方面存在的問題并采取切實措施“對癥下藥”；四是可以根據對預算支出合規性、合理性的分析和社會、經濟、環境綜合效益的評判，調整和優化財政支出結構，使有限的財政資源更好地發揮作用。

但從溫嶺的實踐來看，仍存在著以下幾個問題亟待改進：(1)精細化管理有較大差距，績效評價指標體系不夠完善。(2)績效評價結果與預算安排還未有機結合。績效結果應用還存在著脫節現象，對資金劃撥沒有起到應有的參考作用。績效評價與績效審計、財政監督存在部分重合交叉，易使被評價部門疲于應付和無所適從。尚未形成事前、事中、事后通盤連接的“閉環”系統。(3)許多預算安排的依據是地方政府的相關文件，部分政策已經跟不上形勢的變化，尚未及時加以調整和改變，導致有的項目盡管績效評價結果不佳，但按照政策文件仍對得上號，績效評價難以發揮應有的作用。(4)部門資金除了人大審議通過的年初預算之外，還有一些臨時性追加的預算，以及爭取到的部分配套資金，無法事前對此開展績效評價。(5)在會計核算方面，行政事業單位大多實行“收付實現制”，而不是“權責發生制”，側重于政府投入資源而非實際產出控制，對相應的財政成本缺乏考量，這在某種程度上弱化了對資金使用績效的約束。

對此，可從以下幾方面著手進一步完善：(1)在預算編制階段，就要明確各資金所要實現的績效目標，既要確保建設資金所需，又要避免資金閑置和沉淀。控制好預算成本，做到每一筆財政支出資金都符合“績、預算、效”三個維度要求，設定好申請撥款所需的量化業績指標，科學合理編制具有明確量化標準的預算。(2)績效評價是績效管理的核心環節，注重結果運用又是衡量績效評價效果的關鍵。要完善評價結果反饋渠道，針對績效監督過程中發現的問題，要以書面文件形式反饋相關部門，督促整改，并將績效評價結果作為市財政部門安排年度預算的重要參考依據。對評價發現的問題督促整改，對不進行整改或整改不到位的，根據情況相應調減預算。不斷完善績效評價結果和預算安排結合機制，績效評價結果不好的，原則上不予安排或調減預算，績效評價結果好的，優先安排預算。(3)建立績效評價信息公開制度，對每年度財政資金補助項目和績效評價情況，要積極創造條件向全社會公開。對社會關注度高的民生項目、重點項目的績效評價情況，可以通過政府門戶網站公開，接受社會公眾的監督。(4)加強績效管理信息系統建設，為績效管理實施提供有效的技術支撐。通過加強績效數據的收集和整理，建立健全績效基礎數據動態采集機制，構建績效信息數據庫，實現績效信息數據資源共享。(5)加強績效問責、激勵約束機制建設。對資金使用評價結果較差的，要及時開展事后績效評價問責，并與部門預算、項目監管、干部任用獎懲相結合，形成全方位、多維度的績效評價問責制度體系。

五、研究結論

實現國家治理體系和治理能力現代化，主要看政府績效，而預算績效是重點。按照建立全面規范、公開透明的預算制度要求，政府預算、部門預算、項目預算及其預算調整和決算都要依法公開，預算績效已經成為社會關注的焦點。政府出臺的財政政策是否達到預期效果，以及重大項目預算績效如何，需要通過預算績效評價反映出來。通過預算績效評價，進一步優化資源配置，最終要讓納稅人明白財政資金投向了哪里、取得了哪些成效、配置效率改善了多少。

在預算公開成為新常態的新形勢下，人們已經不再滿足僅僅知道財政資金用在哪里、用了多少，而更渴望知道財政資金的實際使用效果、效益和效率，預算績效評價正好契合了人們這一需求與關切。預算績效評價，就是為了實現預算監督從“管住”向“管好”轉變，從使用“對與錯”向“好與壞”轉變。

新預算法為預算績效評價提供了目標導向，同時也是預算績效評價過程實現結果激勵的規劃指引。預算績效評價除了傳統的單位自評、財政主管部門重點評價、委托第三方評價之外，還需要什么？溫嶺預算績效評價民主懇談為此提供了經驗參照，從中可以拓展績效評價的視域，發現更多的政策選項。注入民主這一關鍵因子之后，預算績效評價就形成了自我評價、外部評價和民主評價三者有機結合的監督機制和訴求回應機制。如果說傳統的評價側重于技術理性的話，那么民主的評價則更富有價值理性。

預算績效評價向前延伸至政策，向后延伸至執行結果，使“全口徑預算決算審查和監督體系”形成了一個完整的循環體系，既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年的工作。從根本意義上來說，預算績效評價就是為了使今后預算的編制更加科學、合理。

[1] 法規出版分社.中華人民共和國預算法[M].北京：法律出版社，2014：30，47.

[2] 習近平.推進人民政協理論創新制度創新工作創新，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展[N].人民日報，2014-09-22.

[3] 張學明.參與式預算：協商民主的生動實踐[J].人大研究，2013(3)：25.

[4] 周旻澍， 趙棠.溫嶺:圍繞專項資金開展民主懇談[N].臺州日報，2014-09-14.

[責任編輯 楊 瑜]

2016-06-01

本文系浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心2016年第十八批規劃課題“新預算法背景下的預算績效評價：過程、方法與步驟” (ZX18257)之研究成果。

朱圣明(1956—)，男，高級講師，研究方向為地方治理與基層民主。

F812.3

A

2095-1124(2016)04-0074-04