關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)管理新政

關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)管理新政

話(huà)題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財(cái)稅理論與政策等

崔惠玉：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政系主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后。主要研究方向?yàn)椋贺?cái)政管理、政府預(yù)算、公共服務(wù)均等化等方面

陳平路：華中科技大學(xué)管理學(xué)院財(cái)政系主任、教授，主要研究方向?yàn)槠髽I(yè)稅收與籌劃、現(xiàn)代財(cái)政理論、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣銀行理論

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的措施，以進(jìn)一步推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革，更大地調(diào)動(dòng)科研人員的積極性、創(chuàng)造性。具體包括：一是簡(jiǎn)化中央財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算編制，將直接費(fèi)用中多數(shù)科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。項(xiàng)目年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，最終結(jié)余資金可按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。二是大幅提高人員費(fèi)比例。增加間接費(fèi)用比重，用于人員激勵(lì)的績(jī)效支出占直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的比例，最高可從原來(lái)的5%提高到20%。對(duì)勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制，參與項(xiàng)目的研究生、博士后及聘用的研究人員、科研輔助人員等均可按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支勞務(wù)費(fèi)。三是差旅會(huì)議管理不簡(jiǎn)單比照機(jī)關(guān)和公務(wù)員。中央高校、科研院所可根據(jù)工作需要，合理研究制定差旅費(fèi)管理辦法，確定業(yè)務(wù)性會(huì)議規(guī)模和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等。四是簡(jiǎn)化科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理，中央高校、科研院所對(duì)集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目可自行采購(gòu)和選擇評(píng)審專(zhuān)家。對(duì)進(jìn)口儀器設(shè)備實(shí)行備案制。五是合理擴(kuò)大中央高校、科研院所基建項(xiàng)目自主權(quán)，簡(jiǎn)化用地、環(huán)評(píng)等手續(xù)，對(duì)利用自有資金、不申請(qǐng)政府投資的項(xiàng)目由審批改為備案。同時(shí)，要落實(shí)和研究完善股權(quán)激勵(lì)政策，建立科研財(cái)務(wù)助理等制度，精簡(jiǎn)各類(lèi)檢查評(píng)審。

此前，李克強(qiáng)總理在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)和完善支持創(chuàng)新的政策措施，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。一是補(bǔ)好基礎(chǔ)研究短板。加大長(zhǎng)期穩(wěn)定支持力度，到2020年研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%。二是突破應(yīng)用研究產(chǎn)業(yè)化瓶頸。建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向的創(chuàng)新機(jī)制。三是大力推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新。并指出，要以體制機(jī)制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力。把創(chuàng)新精神、企業(yè)家精神和工匠精神結(jié)合起來(lái)，解決“最先一公里”和“最后一公里”問(wèn)題，打通科技成果轉(zhuǎn)化通道。加大財(cái)政科技投入，改進(jìn)科研活動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營(yíng)造尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造的良好環(huán)境。

數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)全社會(huì)研發(fā)投入已達(dá)1.19萬(wàn)億元，占全球研發(fā)投入比重達(dá)11.7%，其中財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)高達(dá)5000億元；2014年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為13015.6億元，比上年增加1169億元，研發(fā)投入強(qiáng)度已連續(xù)兩年超過(guò)2%，且呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。如此大規(guī)模的科研經(jīng)費(fèi)投入，迫切需要科學(xué)的引導(dǎo)和管理。“十三五”以來(lái)，中央對(duì)如何深化科技管理體制改革、提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化率、激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力多次作出相關(guān)決策，其中科研經(jīng)費(fèi)的管理更是重中之重。我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的管理現(xiàn)狀如何？您對(duì)此次從體制機(jī)制改革層面創(chuàng)造科研良好環(huán)境作何解讀？會(huì)議確定的科研項(xiàng)目資金管理的措施將會(huì)帶來(lái)哪些影響？本期監(jiān)督沙龍聚焦科研經(jīng)費(fèi)的管理新政，圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討解讀。

透視科研經(jīng)費(fèi)亂象

主持人：如背景材料所述，我國(guó)的研發(fā)投入強(qiáng)度逐年攀高，自2013年起超過(guò)2%，李克強(qiáng)更強(qiáng)調(diào)到2020年研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%。另?yè)?jù)《2014年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為13015.6億元，企業(yè)、政府屬研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出所占比重分別為77.3%、14.8%和6.9%。企業(yè)支出研發(fā)經(jīng)費(fèi)10060.6億元，比上年增長(zhǎng)10.9%，增速分別比政府屬研究機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校高2.8個(gè)和6.1個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為84.2%，比上年提高4.5個(gè)百分點(diǎn)。請(qǐng)您分析一下我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出格局？巨額的科研投入對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)哪些影響？

林江：中央政府和地方政府近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)研發(fā)費(fèi)用占GDP的比例需要不斷提高，我的理解是過(guò)去這個(gè)比例太低，不太符合我國(guó)重視科技興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。我認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)的高投入是必需的，但是在重視高投入的同時(shí)，還要關(guān)注是否有高產(chǎn)出的問(wèn)題。換言之，就是科研經(jīng)費(fèi)的使用效率如何進(jìn)一步提升的問(wèn)題。例如，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海省市，與經(jīng)濟(jì)比較欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省市，科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出比例是不太一樣的，一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，我們可以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓科研中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的分配、使用發(fā)揮一定的作用，會(huì)有助于提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，提升科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出比，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能缺失相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制。換言之，我們強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)的高投入本身不錯(cuò)，但是并非高投入一定會(huì)有高產(chǎn)出，要關(guān)注科研投入對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，除了投入資金的預(yù)算外，還需要建立有效的科研資金從申請(qǐng)、使用到核銷(xiāo)的機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，也讓科研經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處。因此，我很不贊成只是一味強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)如何進(jìn)行巨額投入的問(wèn)題，事實(shí)上，在相關(guān)的科研經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制沒(méi)有完善建立起來(lái)之前，進(jìn)行巨額的科研經(jīng)費(fèi)投入可能會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

崔惠玉：近年來(lái)，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出的格局主要有以下幾方面特點(diǎn)：一是研發(fā)經(jīng)費(fèi)總量不斷上升，投入強(qiáng)度不斷提高。如上述材料所示，2014年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量約為1.3萬(wàn)億元，而根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量達(dá)到1.4萬(wàn)億元。早在2013年，我國(guó)就已經(jīng)先后超過(guò)英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本，成為僅次于美國(guó)的世界第二大科技經(jīng)費(fèi)投入大國(guó)。2015年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（研發(fā)經(jīng)費(fèi)與GDP之比）為2.10%，發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)度為3%-4%的水平，尚有一些差距，但就目前情況來(lái)說(shuō)認(rèn)為投入總量符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。

二是從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三種類(lèi)型來(lái)看，各類(lèi)研發(fā)活動(dòng)投入均實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。2014年，我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為613.5億元，比上年增長(zhǎng)10.6%；應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)為1398.5億元，增長(zhǎng)10.2%；試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)為11003.6億元，增長(zhǎng)9.8%。三類(lèi)活動(dòng)研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度均衡，可以看出我國(guó)研發(fā)投入結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定。2014年，我國(guó)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展在總投入中比重分別為4.7%、10.8%和84.5%。

三是從研發(fā)主體來(lái)看，企業(yè)的研發(fā)作用最強(qiáng)。我國(guó)的研發(fā)主體主要包括企業(yè)、政府所屬科研院所、高等學(xué)校。2014年，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)總量為13015.6萬(wàn)元，其中企業(yè)支出研發(fā)經(jīng)費(fèi)就達(dá)到10060.6億元，占總研發(fā)經(jīng)費(fèi)的77%。而且企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)比2013年增長(zhǎng)10.9%，增速分別比政府所屬科研院所和高等學(xué)校高2.8個(gè)和6.1個(gè)百分點(diǎn)。

四是大型企業(yè)創(chuàng)新投入水平和研發(fā)強(qiáng)度大大提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中的426家企業(yè)共投入研發(fā)資金6198.1億元，同比增長(zhǎng)9.4%，平均研發(fā)強(qiáng)度（研發(fā)投入與營(yíng)業(yè)收入的百分比）為1.3%，比上年提高0.03個(gè)百分點(diǎn)，為五年來(lái)首次反彈。其中，研發(fā)強(qiáng)度超過(guò)3%的有63家，超過(guò)5%的有13家企業(yè)；超過(guò)10%的有3家公司，分別為：華為公司(14.2%)、中國(guó)航天科工(11.6%)、中興通訊(11.06%)。這些企業(yè)在電信設(shè)備制造、航天科技、軍工、家電制造、云計(jì)算、智能汽車(chē)等領(lǐng)域保持著領(lǐng)先地位，是我國(guó)創(chuàng)新型大企業(yè)的代表。

巨額的科研投入對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很多正面影響。科技是生產(chǎn)力，幾乎所有相關(guān)研究都證明了科研經(jīng)費(fèi)的投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有明顯的促進(jìn)作用，這一過(guò)程主要是通過(guò)科技推動(dòng)創(chuàng)新從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)科技進(jìn)步和創(chuàng)新給人們生活帶來(lái)了巨大的改變，例如互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使人們的衣食住行都發(fā)生了翻天覆地的變化。

當(dāng)然，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出也存在一定的問(wèn)題。這里不想再說(shuō)投入總量不足和人均研發(fā)支出過(guò)低的問(wèn)題，關(guān)鍵是目前數(shù)以萬(wàn)億的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入后，產(chǎn)生的效果并不盡如人意。近年來(lái)隨著我國(guó)研發(fā)費(fèi)用的增長(zhǎng)，專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量大幅上升，2014年我國(guó)授權(quán)的發(fā)明專(zhuān)利共計(jì)23.3萬(wàn)件，連續(xù)4年位居世界首位。但真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力的較少。目前我國(guó)一些關(guān)鍵核心技術(shù)仍然受制于人，大量的關(guān)鍵零部件、系統(tǒng)軟件和高端裝備基本都依賴(lài)進(jìn)口。2013年，我國(guó)80%的芯片都依賴(lài)進(jìn)口，進(jìn)口總額達(dá)到了2313億美元，同比增長(zhǎng)20.5%，進(jìn)口額超過(guò)了原油，是我國(guó)第一大進(jìn)口商品。這些與當(dāng)前我國(guó)巨額的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入形成了鮮明的對(duì)比。另外，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，大家都熱衷于“短平快”的應(yīng)用型技術(shù)的開(kāi)發(fā)，而對(duì)一些無(wú)收益或低收益的共性技術(shù)研發(fā)嚴(yán)重不足。最后，政府所屬科研院所和高等院校的科研成果轉(zhuǎn)化率太低，僅為10%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家一般為40%。

一個(gè)國(guó)家的發(fā)展必須依靠先進(jìn)技術(shù)，科研經(jīng)費(fèi)的投入推動(dòng)科技的創(chuàng)新，從而成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的推動(dòng)力量。但是最關(guān)鍵的問(wèn)題是：我國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量和結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化？如何實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)全口徑預(yù)算的編制和安排？投入產(chǎn)出全過(guò)程由誰(shuí)來(lái)管理和監(jiān)督？如何提高科研的投入產(chǎn)出比？等等，這些值得進(jìn)一步探索和思考。

陳平路：這兩年，我國(guó)的研發(fā)投入比較多，因?yàn)檎劦氖秦?cái)政監(jiān)督，所以我主要圍繞政府出資的研發(fā)費(fèi)用這一塊來(lái)講。實(shí)際上，我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)投入格局中，企業(yè)所占的份額更大，其次是政府屬研究機(jī)構(gòu)，最后是高等院校。但是高等院校由于有事業(yè)編制，本身也受社科基金、自科基金等財(cái)政資金的資助，我覺(jué)得把它納入到政府資金管理也有一定的合理之處。當(dāng)然，有的時(shí)候企業(yè)委托高等院校做課題，我認(rèn)為這一塊應(yīng)該區(qū)分開(kāi)來(lái)，把它從政府資金管理中剔出去。目前來(lái)講，這個(gè)格局我覺(jué)得是正常的，企業(yè)應(yīng)該作為科技研發(fā)的主體。

關(guān)于科研投入對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，應(yīng)該說(shuō)，近些年我國(guó)的研發(fā)投入比例正在慢慢上升，這是個(gè)好事。因?yàn)楝F(xiàn)在提大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，國(guó)家把創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提上了一個(gè)更高的位置，另外關(guān)系到我國(guó)過(guò)去的高增速增長(zhǎng)能不能持續(xù)，這些都要求環(huán)保、高產(chǎn)出類(lèi)的GDP所占份額增加，從而需要加大研發(fā)投入。舉個(gè)例子，比如華為，它的研發(fā)投入要比平均水平高很多倍，現(xiàn)在手握的專(zhuān)利技術(shù)在企業(yè)界也是最多的，同時(shí)，它在同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中也表現(xiàn)得非常出色，這其中重要的一點(diǎn)原因就是華為重視研發(fā)。

翟繼光：與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入比例不算高，還有進(jìn)一步提高的空間。與我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的投入相比，科研經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出水平更低。巨額科研投入一方面會(huì)拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，另一方面，也會(huì)推動(dòng)我國(guó)科技實(shí)力的提高。但如果科研經(jīng)費(fèi)管理不當(dāng)，科研經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出比過(guò)低，也可能造成社會(huì)資金的浪費(fèi)，最終會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主持人：我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)管理一直飽受詬病。“行政主導(dǎo)”、“重物輕人”、“唯論文導(dǎo)向”等弊端導(dǎo)致科研投入效率低下，中途截流、跑冒滴漏等經(jīng)費(fèi)流失現(xiàn)象普遍；也造成我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%的水平；而科技“掮客”、科研“碩鼠”等怪象嚴(yán)重影響了我國(guó)的科技創(chuàng)新環(huán)境。請(qǐng)您系統(tǒng)闡述一下我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題，并分析原因。

林江：我認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)管理如果處理不好，會(huì)產(chǎn)生惡性循環(huán)：科研經(jīng)費(fèi)管理效率低下、科技成果轉(zhuǎn)化率低——政府加強(qiáng)管理——加強(qiáng)管理的方式不當(dāng)——科研人員感到得不到基本的信任，會(huì)削弱申請(qǐng)科研項(xiàng)目的積極性——科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算根本用不完——科研產(chǎn)出效果更差。可見(jiàn)，政府可能處于兩難狀態(tài)。事實(shí)上，這些年中央和地方政府針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的條條框框不可謂不多，形式上的管理不可謂不精細(xì)，但是效果依然差強(qiáng)人意，各種弊端依然層出不窮，我認(rèn)為我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)管理存在以下問(wèn)題：一是科研項(xiàng)目名目眾多，容易造成政出多門(mén)，相同類(lèi)別的科研領(lǐng)域會(huì)以不同的科研項(xiàng)目形式出現(xiàn)，造成科研經(jīng)費(fèi)重復(fù)投入，影響科研資金的支出效益；二是科研項(xiàng)目的立項(xiàng)隨意性較大，一般而言，是政府部門(mén)說(shuō)了算，至于政府部門(mén)是基于什么樣的考慮才進(jìn)行立項(xiàng)，透明度則較低，在這種情況下，科研機(jī)構(gòu)和科研人員也不清楚是否需要申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)科研經(jīng)費(fèi)，這項(xiàng)科研項(xiàng)目最終能夠取得什么樣的效益，科研人員也不甚清楚，到頭來(lái)也會(huì)影響科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成商品的程度；三是在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的核算和審查，基本上就在科研經(jīng)費(fèi)使用程序上做文章，而與科研項(xiàng)目的最終績(jī)效掛不上鉤，最終，科研人員會(huì)因?yàn)椴盥觅M(fèi)是否可以報(bào)銷(xiāo)，住宿、餐飲費(fèi)是否超標(biāo)問(wèn)題上相當(dāng)糾結(jié)，真正的精力并沒(méi)有花在科研開(kāi)發(fā)上，由于報(bào)銷(xiāo)制度的僵化，也一定程度上影響科研機(jī)構(gòu)和科研人員申報(bào)相關(guān)科研項(xiàng)目的積極性，或者項(xiàng)目申請(qǐng)下來(lái)了，資金卻沒(méi)有辦法花出去，從而反過(guò)來(lái)影響了科研項(xiàng)目的進(jìn)展。我認(rèn)為造成以上問(wèn)題的原因，主要是科研管理部門(mén)并不了解相關(guān)科研項(xiàng)目的真實(shí)情況，或者也不想了解其真實(shí)情況，只圖在形式審查當(dāng)中過(guò)關(guān)就可以了；此外，科研管理體制非常不合理，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出與其他政府部門(mén)的行政支出在報(bào)銷(xiāo)制度上長(zhǎng)期并不存在根本差別，導(dǎo)致科研管理行政化，忽略了科研資金在使用過(guò)程中本身?yè)碛械目陀^規(guī)律。

崔惠玉：正如材料中所說(shuō)，科研經(jīng)費(fèi)管理主要存在著“行政主導(dǎo)”、“重物輕人”、“唯論文導(dǎo)向”等弊端。這三個(gè)問(wèn)題分別說(shuō)了三件事兒。

第一，行政主導(dǎo)。這說(shuō)的是科研項(xiàng)目立項(xiàng)審批和經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題。科研經(jīng)費(fèi)管理工作經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善，應(yīng)該說(shuō)科研項(xiàng)目從申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、預(yù)算編制、中期檢查、一直到結(jié)項(xiàng)審批、事后評(píng)價(jià)的過(guò)程是合理和完整的，但在具體管理的過(guò)程中，行政化色彩較為濃厚，有的項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程過(guò)于繁瑣，評(píng)審過(guò)程中有行政化的痕跡。項(xiàng)目資金的管理就更加行政化了，中央出臺(tái)的管理規(guī)定有時(shí)比較宏觀，可到了具體的科研單位，經(jīng)費(fèi)管理和報(bào)銷(xiāo)的規(guī)定就更加細(xì)致，有的規(guī)定過(guò)于僵化，嚴(yán)重束縛了科研人員的手腳，讓科研人員在經(jīng)費(fèi)的使用方面投入大量的時(shí)間和精力，同時(shí)也誘發(fā)了不規(guī)范的報(bào)銷(xiāo)現(xiàn)象。

第二，重物輕人。這里說(shuō)的是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理方面的問(wèn)題。當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)科目，絕大部分經(jīng)費(fèi)都是落實(shí)到具體的“物”上，而對(duì)“人”智力和思想、時(shí)間和精力的投入方面沒(méi)有過(guò)多考慮。財(cái)政部、科技部此前發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》，規(guī)定了間接費(fèi)用中績(jī)效支出不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%，“人頭費(fèi)”規(guī)定過(guò)低。而一般的科研經(jīng)費(fèi)中明確規(guī)定勞務(wù)費(fèi)等“人頭費(fèi)”的比重不得高于30%，而且詳細(xì)規(guī)定了發(fā)放的范圍，例如不能是課題組成員等。同時(shí)，在項(xiàng)目預(yù)算編制中，科目與科目之間的界限清晰，所謂“打醬油的錢(qián)不能用來(lái)買(mǎi)醋”。目前的規(guī)定是會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)和國(guó)際合作費(fèi)可以流動(dòng)使用，但其他方面的預(yù)算規(guī)定過(guò)死，項(xiàng)目使用者沒(méi)有一定的調(diào)劑權(quán)力。最后，科研項(xiàng)目所需的一些設(shè)備采購(gòu)也要比照政府機(jī)關(guān)進(jìn)行政府采購(gòu)，且不說(shuō)政府采購(gòu)存在的質(zhì)量和價(jià)格問(wèn)題，關(guān)鍵程序繁瑣，周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目研究根本等不及，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的進(jìn)度和研究成果。

第三，唯論文導(dǎo)向。這里指的是科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)問(wèn)題。項(xiàng)目立項(xiàng)了，科研經(jīng)費(fèi)投入了，研究結(jié)果通過(guò)審批了，可是到底科研項(xiàng)目的績(jī)效如何呢？需要建立一整套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。不能僅依靠發(fā)表了多少篇國(guó)際TOP文章、國(guó)內(nèi)CSSCI文章來(lái)判斷項(xiàng)目的績(jī)效。

翟繼光：“行政主導(dǎo)”是科研經(jīng)費(fèi)管理弊端的核心，由于行政機(jī)關(guān)掌握大量科研經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)，但其并不擁有使用權(quán)，從某種意義上也無(wú)法從科研經(jīng)費(fèi)中獲利，但主管機(jī)關(guān)以及主管人員都有從科研經(jīng)費(fèi)中分一杯羹的動(dòng)機(jī)，由此，各種不合理的現(xiàn)象都從“行政主導(dǎo)”而來(lái)。科研主管機(jī)關(guān)、主管人員與科研申請(qǐng)人員存在互相勾結(jié)，科研申請(qǐng)人員取得科研經(jīng)費(fèi)后會(huì)以各種方式返還給科研經(jīng)費(fèi)的主管機(jī)關(guān)或者主管人員。這種現(xiàn)象不僅會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的流失與浪費(fèi)，更重要的是，科研主管機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人員所關(guān)心的根本不是科研本身，而是如何從形式上申請(qǐng)到科研經(jīng)費(fèi)并在開(kāi)支層面符合法律的規(guī)定。踏踏實(shí)實(shí)從事科研的人反而可能申請(qǐng)不到資金，因?yàn)槠洳欢谩皾撘?guī)則”，懂得“潛規(guī)則”、能夠申請(qǐng)到科研經(jīng)費(fèi)的往往都是一些假科研人員，他們既無(wú)能力也無(wú)心思真正從事科研。在這種管理體制下，科技成果的轉(zhuǎn)化率怎么可能提高？“重物輕人”一方面是政府為拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，希望科研經(jīng)費(fèi)能夠被消費(fèi)掉，另一方面也是生產(chǎn)相關(guān)設(shè)備的單位“活動(dòng)”的結(jié)果。“唯論文導(dǎo)向”一方面是管理機(jī)關(guān)懶惰思想的體現(xiàn)，不愿意對(duì)科研成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，另一方面也可能出于要養(yǎng)活一批期刊和雜志社工作人員的目的。

陳平路：我主要談一下其中的兩點(diǎn)。一個(gè)是“重物輕人”。意思就是你買(mǎi)東西費(fèi)用容易報(bào)銷(xiāo)，人的勞動(dòng)支出卻不好報(bào)，一個(gè)課題做下來(lái)，課題負(fù)責(zé)人或者參與老師的勞動(dòng)報(bào)酬實(shí)際上是非常少的。比如科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的勞務(wù)費(fèi)，實(shí)際上是給研究生發(fā)放科研補(bǔ)貼的，而課題組的老師是得不到報(bào)酬的。這就造成一種現(xiàn)象，一個(gè)課題申請(qǐng)下來(lái)，等到課題做完、報(bào)告完，課題的中堅(jiān)力量——高校的老師提不出來(lái)多少報(bào)酬，這還是很影響老師們的積極性的。這就是“重物輕人”帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題。今年兩會(huì)之前，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、財(cái)政部原財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康講過(guò)一個(gè)現(xiàn)象，由于“重物輕人”導(dǎo)向，作為科研機(jī)構(gòu)的人員，如果他的職稱(chēng)問(wèn)題解決了，比如你在科研機(jī)構(gòu)里當(dāng)上了研究員，或在高校里當(dāng)上了教授，這些人本來(lái)是科研主力，反而沒(méi)有興趣再來(lái)做科研。比如說(shuō)在社科院，還在申請(qǐng)國(guó)家社科或國(guó)家自科的人員都是中級(jí)職稱(chēng)或者副高職稱(chēng)，而職稱(chēng)更高的人卻不怎么承接這些項(xiàng)目了，因?yàn)檫@些項(xiàng)目做得辛苦，卻沒(méi)什么報(bào)酬，而且財(cái)政資金這些年越審越嚴(yán)，說(shuō)不定還會(huì)審出問(wèn)題來(lái)。這就造成一種怪象，職稱(chēng)最高的這些人反而不是申請(qǐng)國(guó)家課題的主力軍，反而是科研經(jīng)驗(yàn)并不是很足的為了評(píng)職稱(chēng)的一些人員在申請(qǐng)，這就造成一種科研浪費(fèi)。一個(gè)科研人員承接了國(guó)家課題，這是否是他分內(nèi)的事，是有爭(zhēng)議的。比如說(shuō)，高校的老師本職是授課，或者出去做講座，他的收入是有保證的。而現(xiàn)在大多數(shù)課題都是申請(qǐng)制，老師可以不申請(qǐng)。因此，從這個(gè)角度來(lái)講，這些國(guó)家課題的完成并不是老師的本職工作，這也造成了上述的一些怪現(xiàn)象。另一個(gè)是“行政主導(dǎo)”。它也阻礙了老師做科研的積極性。比如申請(qǐng)到一項(xiàng)國(guó)家基金，申請(qǐng)成功之后要做預(yù)算，但科研本身是探測(cè)性的，很多時(shí)候并不清楚科研經(jīng)費(fèi)會(huì)發(fā)生在哪些地方。比如我申請(qǐng)了一項(xiàng)自科，需要做十年，我怎么能夠精確知道十年間我會(huì)出幾次差、在哪兒出差、要住什么樣的賓館，這些東西不可能預(yù)測(cè)準(zhǔn)確；又比如說(shuō)一些理工科的課題需要買(mǎi)一些設(shè)備，在使用的過(guò)程中突然發(fā)現(xiàn)要調(diào)整。因此，經(jīng)費(fèi)的使用一直都在發(fā)生變化，而之前的報(bào)銷(xiāo)又很僵化，要求先做預(yù)算，一旦有調(diào)整修改起來(lái)非常困難，這種做法本身就是不尊重研發(fā)勞動(dòng)的一種表現(xiàn)，但是這種管理方便，行政資金是這樣管的，所以科研經(jīng)費(fèi)也這樣來(lái)管。另外一個(gè)表現(xiàn)就是差旅標(biāo)準(zhǔn)固化。賈康也舉過(guò)一個(gè)例子，社科院的一個(gè)研究員出差，買(mǎi)了一等座，結(jié)果審計(jì)時(shí)說(shuō)這個(gè)教授的級(jí)別沒(méi)到廳一級(jí)，就要求他把一等座和二等座的差價(jià)全部退出來(lái)。這就是典型地把高校老師和科研機(jī)構(gòu)人員行政化，像官員一樣分級(jí)別，對(duì)應(yīng)報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際上研究員的職稱(chēng)已經(jīng)到頂了，年齡也很大了，為什么不能坐一等座呢，這也是一個(gè)很奇怪的做法，而這些對(duì)老師的積極性，甚至包括尊嚴(yán)，都是有沖擊的。這是我們國(guó)家過(guò)去幾年科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的一些問(wèn)題，希望這次總理講的規(guī)定能夠?qū)ΜF(xiàn)狀有所改變。

主持人：近日媒體曝出廣西柳州一私企老板曹某采取分拆申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、虛編資金等不法手段獲得各級(jí)政府部門(mén)下?lián)芗夹g(shù)開(kāi)發(fā)和技術(shù)改造無(wú)償補(bǔ)助資金951萬(wàn)元、54畝工業(yè)土地用地指標(biāo)、487萬(wàn)元購(gòu)地補(bǔ)償款。截至2014年以曹某為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的技術(shù)研發(fā)和技術(shù)改造項(xiàng)目中，有12個(gè)已超過(guò)項(xiàng)目合同規(guī)定期限2至11年沒(méi)有申請(qǐng)驗(yàn)收，而“通過(guò)驗(yàn)收”的5個(gè)項(xiàng)目也存在問(wèn)題。曹某更精心策劃，用一臺(tái)普通型人工控制餐巾紙機(jī)替代數(shù)控層疊式柔性版印刷機(jī)為樣機(jī)，利用項(xiàng)目驗(yàn)收專(zhuān)家組審核漏洞和失誤，順利騙取5個(gè)有關(guān)“數(shù)控層疊式柔性版印刷機(jī)項(xiàng)目”驗(yàn)收，不僅套取財(cái)政無(wú)償補(bǔ)助資金652萬(wàn)元，還被列入國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品。這個(gè)事件反映出我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)審批、過(guò)程管理和成果驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的哪些問(wèn)題？您認(rèn)為應(yīng)建立怎樣的審批、過(guò)程監(jiān)管及考評(píng)的全過(guò)程管理體系？

林江：我認(rèn)為，出現(xiàn)上述問(wèn)題，反映了我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)審批、過(guò)程管理和成果驗(yàn)收環(huán)節(jié)上還存在諸多需要改進(jìn)的地方：一是項(xiàng)目驗(yàn)收專(zhuān)家組在審核過(guò)程中為何會(huì)出現(xiàn)審核漏洞？是專(zhuān)家不了解該項(xiàng)目，還是專(zhuān)家被誤導(dǎo)？二是被列入國(guó)家重點(diǎn)新產(chǎn)品，是如何鑒定的？對(duì)于普通型人工控制餐巾紙機(jī)可以替代數(shù)控層疊式柔性版印刷機(jī)，這是專(zhuān)業(yè)人士所難以理解的，很顯然，這是審核流程出現(xiàn)問(wèn)題；三是各級(jí)政府部門(mén)都有技術(shù)研發(fā)和技術(shù)改造項(xiàng)目，證明政出多門(mén)的現(xiàn)象還是比較普遍的，財(cái)政資金重復(fù)使用和投入，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下，同時(shí)還可能出現(xiàn)三個(gè)和尚沒(méi)水喝的情況，即每一個(gè)相關(guān)的政府部門(mén)都寄希望其他部門(mén)進(jìn)行把關(guān)，自己則多一事不如少一事，如此一來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)上述多個(gè)政府部門(mén)均沒(méi)有發(fā)揮好自身的對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督作用的情況。我認(rèn)為要建立審批、過(guò)程監(jiān)管及考評(píng)的全過(guò)程管理體系，首先需要由財(cái)務(wù)管理專(zhuān)家、技術(shù)專(zhuān)家以及政府管理部門(mén)進(jìn)行充分的溝通，確定一個(gè)項(xiàng)目如何進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督管理。事實(shí)上，由于技術(shù)的復(fù)雜性，每一個(gè)項(xiàng)目的全過(guò)程管理可能都是不一樣的，這樣就需要相關(guān)的專(zhuān)家之間，專(zhuān)家和政府管理部門(mén)之間建立一種無(wú)縫對(duì)接的合作關(guān)系，就項(xiàng)目的全流程管理達(dá)成共識(shí)，并付諸實(shí)施。

崔惠玉：我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)審批、過(guò)程管理和成果驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的主要問(wèn)題：一是科研項(xiàng)目申報(bào)和審批過(guò)程中不注重實(shí)際調(diào)研。科技項(xiàng)目和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目不同，科技項(xiàng)目大多具有較好的成果轉(zhuǎn)化前景，但是在申報(bào)過(guò)程中，主要是提供紙質(zhì)的申請(qǐng)材料，需要的專(zhuān)家可以多拉幾個(gè)加入，更有甚者不事先告知就把專(zhuān)家列入研究隊(duì)伍，申請(qǐng)所需的前期成果也可以偽造，正如某科技局負(fù)責(zé)人說(shuō)：“其實(shí)以前很多科技項(xiàng)目都是整材料，他們認(rèn)為國(guó)家的錢(qián)不要白不要。”如果企業(yè)造假，也沒(méi)辦法有效監(jiān)督。二是科研項(xiàng)目重安排輕管理，監(jiān)督機(jī)制不完善，管理存在“空白點(diǎn)”。項(xiàng)目管理部門(mén)往往重項(xiàng)目申報(bào)、經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和科研成果，但對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行疏于管理，沒(méi)有建立起科研立項(xiàng)、預(yù)算、實(shí)施、決算全過(guò)程的無(wú)縫銜接、各管理部門(mén)協(xié)同合作的管理監(jiān)督機(jī)制。案例中某私企老板能夠多年來(lái)成功申請(qǐng)17個(gè)科技計(jì)劃項(xiàng)目，充分說(shuō)明監(jiān)督機(jī)制存在一定的問(wèn)題。三是加強(qiáng)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收管理。首先要及時(shí)。其次提供實(shí)物。企業(yè)科技類(lèi)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)需要提供具體的研發(fā)產(chǎn)品作為證明，不能僅依據(jù)出具的《檢驗(yàn)報(bào)告》。再次要績(jī)效審計(jì)。對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行第三方審計(jì)。

陳平路：這些問(wèn)題出現(xiàn)的一個(gè)主要原因就是政府主導(dǎo)，我覺(jué)得不少內(nèi)容可以讓市場(chǎng)導(dǎo)向。在市場(chǎng)導(dǎo)向下，東西做得好，就會(huì)獲得高的回報(bào)，也體現(xiàn)了市場(chǎng)的一個(gè)評(píng)價(jià)功能。不僅這個(gè)案例，還有一個(gè)更離譜的案例，可能時(shí)間比較早了，上海交通大學(xué)有一個(gè)做集成電路芯片的項(xiàng)目，國(guó)家投入了上億的資金，成果鑒定的專(zhuān)家級(jí)別都非常高，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最后用來(lái)鑒定的芯片就是從國(guó)外買(mǎi)的摩托羅拉的芯片打磨了一下，把字涂了一下，這是一個(gè)完全的造假行為。我們發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)的課題更易出現(xiàn)這種現(xiàn)象，如果說(shuō)最后是由私人老板來(lái)導(dǎo)向，他需要用這個(gè)芯片，這樣的成果是不可能被通過(guò)的。而政府主導(dǎo)下，研究人員的目標(biāo)就是應(yīng)付政府的指標(biāo)或想法，別的則不太關(guān)心。退一步說(shuō)，如果案例中的研究人員并不造假，因?yàn)樵旒偬珢毫恿耍麄円餐度肓司Γ沧龀隽水a(chǎn)品，但是也許這個(gè)產(chǎn)品沒(méi)有市場(chǎng)，賺不了錢(qián)，或?qū)ι鐣?huì)沒(méi)什么促進(jìn)作用，這也造成了財(cái)力浪費(fèi)。所以說(shuō)財(cái)政資金到底應(yīng)投入到哪些方面，我認(rèn)為在基礎(chǔ)研究上，企業(yè)投入少，政府可以加大投入；而在應(yīng)用研究上，需要市場(chǎng)化取得效益的，政府資金可以適當(dāng)撤出，由市場(chǎng)來(lái)推進(jìn)，對(duì)于這類(lèi)資金政府審批就可以放開(kāi)，而企業(yè)關(guān)心利潤(rùn)，課題完成之后企業(yè)的驗(yàn)收往往符合市場(chǎng)規(guī)律，就可以避免出現(xiàn)案例中的鬧劇。

翟繼光：這個(gè)事件就是“行政主導(dǎo)”帶來(lái)的必然現(xiàn)象，而且這種現(xiàn)象并非個(gè)案，很多還沒(méi)有被查處。因?yàn)轭?lèi)似問(wèn)題不僅是申請(qǐng)者的問(wèn)題，往往是申請(qǐng)者與項(xiàng)目主管機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)管理機(jī)關(guān)等“串謀”的結(jié)果。甚至在有的案件中，申請(qǐng)者只不過(guò)是項(xiàng)目主管機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)管理機(jī)關(guān)的一個(gè)替身而已。我不太主張遇到問(wèn)題就要嚴(yán)管，因?yàn)闊o(wú)論怎樣嚴(yán)格，制度都是死的，而執(zhí)行制度的人是活的，活人規(guī)避死制度那是很容易的。而且在科研管理體制中，專(zhuān)家等個(gè)人的作用很重要，而專(zhuān)家也是可以買(mǎi)通的，甚至很多專(zhuān)家本來(lái)就是與科研管理機(jī)關(guān)有著潛規(guī)則，專(zhuān)家得到了好處，自然會(huì)給科研管理的一切評(píng)審開(kāi)綠燈。我建議采取“放”的方式，即科研經(jīng)費(fèi)的使用盡量讓市場(chǎng)去判斷，采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”的政策，即申請(qǐng)項(xiàng)目很容易，甚至不設(shè)門(mén)檻，但在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)由市場(chǎng)說(shuō)了算，而不是專(zhuān)家說(shuō)了算或者論文說(shuō)了算。只有真正具備市場(chǎng)價(jià)值的科研項(xiàng)目才能最終拿到科研經(jīng)費(fèi)，否則，事先獲取的科研經(jīng)費(fèi)都要連本帶息返還，同時(shí)也會(huì)影響該主體未來(lái)申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)的可能性。

解讀科研經(jīng)費(fèi)管理新政

主持人：如背景材料所述，此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的五大具體措施。您認(rèn)為這些措施將從哪些方面推動(dòng)我國(guó)科研的發(fā)展？如何保障這些措施及時(shí)有效落地？

林江：背景材料所講的情況，的確顯示中央政府非常重視中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理需要不斷完善的決心。我認(rèn)為相關(guān)措施的落實(shí)將有助于科研機(jī)構(gòu)和人員明確自身在科研經(jīng)費(fèi)管理的角色和流程，有助于科研人員積極申報(bào)相關(guān)的科研項(xiàng)目，并且在科研工作中充分了解科研報(bào)賬以及科研經(jīng)費(fèi)核銷(xiāo)的全流程，這將有助于科研項(xiàng)目的順利開(kāi)展，從而推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)向前推進(jìn)。我認(rèn)為要保障這些措施及時(shí)有效落地，需要對(duì)現(xiàn)有的科研管理經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷(xiāo)機(jī)制進(jìn)行改革，一些不合時(shí)宜的做法需要作出修正和完善，同時(shí)還要讓廣大的科研人員充分得知相關(guān)條文的修正和完善；還有，即使中央政府已經(jīng)作出政策調(diào)整了，但是相關(guān)的科研管理的政策措施要落到基層，還需要一定的時(shí)間，因?yàn)椴簧匍L(zhǎng)期習(xí)慣于把科研機(jī)構(gòu)和科研人員資金管理視同為政府其他職能部門(mén)公務(wù)資金管理的人員，包括財(cái)務(wù)管理人員不一定能夠與時(shí)俱進(jìn)，需要相關(guān)的管理人員不斷更新觀念并落實(shí)到具體的管理工作之中。

崔惠玉：此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的完善中央科研項(xiàng)目資金管理的五大措施，我認(rèn)為亮點(diǎn)主要有以下幾方面：第一，一些支出科目例如材料費(fèi)、測(cè)試費(fèi)、燃料費(fèi)等的調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目管理單位。第二，簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算的編制。例如像差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作費(fèi)如果不突破一定比例，則不需要提供詳細(xì)的編制依據(jù)。第三，提高了間接費(fèi)用比重，加強(qiáng)績(jī)效的激勵(lì)作用。同時(shí)取消了間接費(fèi)用中人員費(fèi)用的比例，以前設(shè)為5%，此次提高到20%。第四，進(jìn)一步明確勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍。允許社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)納入勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支，確定聘用人員的勞務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第五，確定結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的規(guī)范使用問(wèn)題。第六，適度放寬差旅費(fèi)、國(guó)際合作費(fèi)的報(bào)銷(xiāo)范圍和條件，下放會(huì)議費(fèi)的管理權(quán)限。第七，高校院所可以自行采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)的物品，自請(qǐng)采購(gòu)專(zhuān)家，實(shí)行備案制管理。

通過(guò)此次改革，將從以下幾個(gè)方面推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)的發(fā)展：一是提高人員費(fèi)、尊重腦力勞動(dòng)，可以更大限度激發(fā)科研人員的積極性。二是簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)管理，方便科研人員召開(kāi)會(huì)議、邀請(qǐng)國(guó)際專(zhuān)家、設(shè)備采購(gòu)、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)，有利于科研人員充分開(kāi)展項(xiàng)目研究，多出好的科研成果。三是形成社會(huì)尊重科學(xué)研究的風(fēng)氣，有利于國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中不少科研經(jīng)費(fèi)疏于管理，資金并未發(fā)揮該有的效益，因而科研經(jīng)費(fèi)仍然需要完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管。

當(dāng)然，如何保障政策有效落地是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。最重要的是如何處理好“放”與“管”的問(wèn)題。正如中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)科技史與科技考古系副研討員丁兆君所說(shuō)的“與政府管理和政府職能轉(zhuǎn)變的其他方面是一樣的，簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著‘聽(tīng)任不論’，放管之間需求控制一個(gè)均衡的點(diǎn)。”具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾方面：一是強(qiáng)化高校院所的法律責(zé)任。科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)適度下放，高校院所一定要接得住、管得好。二是要盡快建立科研單位內(nèi)部的科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系。三是建立科研資金管理助理機(jī)制。四是加強(qiáng)科研管理的信息化建設(shè)。

翟繼光：國(guó)務(wù)院推出的這些措施都是很有效的，其基本指導(dǎo)思想就是“放”，這也是符合科研管理規(guī)律的。這些措施一方面可以調(diào)動(dòng)正在從事科研的人員，使其更多心思放在科研上，而不是放在如何花錢(qián)才能符合規(guī)定上，二是提高了科研人員申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)支持的積極性。現(xiàn)實(shí)生活中，很多踏實(shí)從事科研工作的人員往往不愿意申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，因?yàn)椴欢疂撘?guī)則就很難申請(qǐng)到項(xiàng)目，即使拿到項(xiàng)目，開(kāi)支經(jīng)費(fèi)也很難。國(guó)務(wù)院推出這些措施主要是解決了開(kāi)支經(jīng)費(fèi)難的問(wèn)題，未來(lái)如能再解決項(xiàng)目申請(qǐng)難的問(wèn)題，就更能調(diào)動(dòng)科研人員的積極性了。保障這些措施的落實(shí)還需要科研人員所在單位的改革，目前是把盡可能多的管理權(quán)下方給科研人員所在單位，如果單位不改，或者改革的力度不大，國(guó)務(wù)院的這些措施就無(wú)法發(fā)揮作用。如很多單位在報(bào)銷(xiāo)辦公用品、圖書(shū)、快遞費(fèi)、打印費(fèi)時(shí)還需要明細(xì)，明明發(fā)票上已經(jīng)寫(xiě)明了具體的辦公用品，如打印紙、硒鼓等，單位財(cái)務(wù)還必須要明細(xì)才能報(bào)銷(xiāo)。而類(lèi)似快遞費(fèi)、打印費(fèi)之類(lèi)發(fā)票，根本就無(wú)法取得明細(xì)。這些具體的管理規(guī)定實(shí)際上都大大打擊了科研人員申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)支持的積極性。

陳平路：材料中提出的五項(xiàng)措施都是很好的，科研人員都很歡迎。它可以解決之前談到的“重物輕人”、“行政主導(dǎo)”等問(wèn)題，對(duì)調(diào)動(dòng)科研人員的積極性也很有幫助。對(duì)于如何保障這些措施及時(shí)有效落地，我認(rèn)為它和整個(gè)中央政策、機(jī)關(guān)貫徹是一脈相承的，科研人員都期望它盡快落地，至少目前為止，高校中相關(guān)內(nèi)容還沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)，當(dāng)然政策的落地需要一段時(shí)間，希望科研單位、審批部門(mén)認(rèn)真學(xué)習(xí)這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)精神，有了這個(gè)依據(jù)，可以考慮給科研經(jīng)費(fèi)管理切實(shí)松綁，適當(dāng)放權(quán)，認(rèn)真部署和執(zhí)行會(huì)議的相關(guān)舉措。

主持人：李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)和完善支持創(chuàng)新的政策措施，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用，一是補(bǔ)好基礎(chǔ)研究短板，二是突破應(yīng)用研究產(chǎn)業(yè)化瓶頸，三是大力推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新。并指出要以體制機(jī)制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力。對(duì)此您作何解讀？為了在我國(guó)形成充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，您還有哪些想法和政策建議？

林江：我的解讀是，李克強(qiáng)總理的說(shuō)法，其實(shí)是把我國(guó)的科研資金管理上升到了我國(guó)科研管理體制改革的層面。換言之，如果科研管理體制還繼續(xù)保持著比較僵化的情形，科研人員和科研機(jī)構(gòu)申請(qǐng)科研項(xiàng)目，從事科學(xué)研究的積極性將大為降低，從而無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下中央政府強(qiáng)調(diào)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的要求。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程會(huì)比較漫長(zhǎng)，需要不同部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，例如財(cái)政部門(mén)、科研管理部門(mén)、具體的業(yè)務(wù)職能部門(mén)之間如何通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)科研管理體制的協(xié)同創(chuàng)新，需要一定的時(shí)間進(jìn)行磨合，包括上述的科研資金政出多門(mén)的情況到底應(yīng)該如何遏止？事實(shí)上，目前相關(guān)的政府部門(mén)都掌握著一塊科研資金，以此來(lái)顯示該部門(mén)是很重要的，在此背景下，要取消任何一個(gè)部門(mén)手頭上所掌握的財(cái)政資金和科研經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)于動(dòng)了這個(gè)部門(mén)的奶酪，是會(huì)遭遇反彈的。可見(jiàn)，要大力推動(dòng)協(xié)同創(chuàng)新，還需要從破除部門(mén)利益藩籬開(kāi)始做起。另外，要激發(fā)科研創(chuàng)新活力，還需要營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，即全社會(huì)尊重知識(shí)、尊重人才、鼓勵(lì)創(chuàng)新成果，要建立全社會(huì)所認(rèn)可的容錯(cuò)機(jī)制，寬容創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的失敗，才能從根本上營(yíng)造激發(fā)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的社會(huì)環(huán)境，在此環(huán)境中才能夠形成充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制。

崔惠玉：李克強(qiáng)總理指出的“要以體制機(jī)制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力”，主要指的是要在科研資源配置中，去行政化、加強(qiáng)市場(chǎng)導(dǎo)向，同時(shí)在科研經(jīng)費(fèi)管理方面簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化使用主體責(zé)任，提升科研人員的待遇，在社會(huì)上形成尊重科研、尊重科學(xué)家的良好風(fēng)氣，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，多出有價(jià)值的科研成果，從而提升我國(guó)自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)。

一些想法和政策建議：一是科研經(jīng)費(fèi)管理從表面上看是一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題，實(shí)則是一個(gè)綜合制度改革問(wèn)題，要結(jié)合當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理改革的實(shí)際，將科研經(jīng)費(fèi)管理納入到整個(gè)的全口徑預(yù)算管理當(dāng)中，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的審批、預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程、決算全過(guò)程的管理，要以精細(xì)化管理為主線(xiàn)，以績(jī)效管理為導(dǎo)向。二是科研經(jīng)費(fèi)主要由一些政府所屬科研院所、高等院校來(lái)使用，要結(jié)合提高現(xiàn)代大學(xué)的治理水平、建立現(xiàn)代科研院所管理制度來(lái)考慮科研經(jīng)費(fèi)使用的問(wèn)題，要加強(qiáng)其自我約束和自我管理的能力。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善收入分配制度改革，科研經(jīng)費(fèi)管理要結(jié)合高等院校、科研院所績(jī)效工資制度改革來(lái)進(jìn)行。四是必須建立完善的科研評(píng)價(jià)體系。如何構(gòu)建完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如何建立科研經(jīng)費(fèi)與產(chǎn)出貢獻(xiàn)的對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，這些方面需要進(jìn)一步思考和探索。

翟繼光：目前，我國(guó)在科研管理體制方面“放”得還不夠，真正市場(chǎng)化的科研管理體制應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。對(duì)于應(yīng)用型的科研，直接以應(yīng)用效果作為科研經(jīng)費(fèi)支持的方向。對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目可以不設(shè)門(mén)檻或者設(shè)置很低的門(mén)檻，國(guó)家提供科研啟動(dòng)資金和必要的保障經(jīng)費(fèi)，等待該類(lèi)項(xiàng)目可以進(jìn)行實(shí)際應(yīng)用且具有市場(chǎng)效益之時(shí)，國(guó)家再支付獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)。如果該類(lèi)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)際應(yīng)用，則分析其原因，如是因?yàn)榭陀^原因所導(dǎo)致，可以不追回前期提供的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)和保障經(jīng)費(fèi)，但如果是因?yàn)橹饔^原因或者不努力所導(dǎo)致，應(yīng)追回前期提供的所有經(jīng)費(fèi)并加計(jì)利息，如果是通過(guò)弄虛作假騙取科研經(jīng)費(fèi)，則應(yīng)追究相應(yīng)法律責(zé)任。對(duì)于基礎(chǔ)性研究或人文社科類(lèi)研究，可以有門(mén)檻，但不應(yīng)過(guò)高，目前的門(mén)檻應(yīng)適當(dāng)降低。前期同樣僅支付較低比例的啟動(dòng)資金和保障經(jīng)費(fèi)，獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)經(jīng)費(fèi)則等待若干年之后，待相關(guān)科研成果的社會(huì)評(píng)價(jià)基本形成以后再予以支付。這里所謂的社會(huì)評(píng)價(jià)是比較廣泛的，并非幾個(gè)專(zhuān)家的評(píng)價(jià)。另外，后期支付的獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)經(jīng)費(fèi)原則上不采取報(bào)銷(xiāo)的方式，即直接以現(xiàn)金的方式支付給科研人員和科研單位，不需要提供發(fā)票。前期啟動(dòng)資金和研究過(guò)程中的保障經(jīng)費(fèi)原則上采取實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)的方式，需要有發(fā)票或者領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)人員的簽名。當(dāng)然，在這種體制下，一個(gè)科研項(xiàng)目從申請(qǐng)到最終拿到獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)可能需要若干年，甚至幾十年。這就需要我們的科研管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，特別是在預(yù)算管理方面應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新，獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)的編制應(yīng)具有一定的靈活性。

陳平路：我認(rèn)為政府對(duì)科研資金一定要做好分類(lèi)管理，比如對(duì)基礎(chǔ)研究，由于企業(yè)投入較少，政府應(yīng)成為資金投入的主力軍；而對(duì)于應(yīng)用研究，可以說(shuō)產(chǎn)業(yè)化的好處在企業(yè)，因而企業(yè)應(yīng)作為應(yīng)用研究的主力軍，政府來(lái)引導(dǎo)，杠桿支持這類(lèi)資金的投入，而不是都包攬?jiān)谡砩希膊灰藢?duì)企業(yè)作過(guò)多限制。總的來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新的種類(lèi)有很多，分門(mén)別類(lèi)有針對(duì)性地制定政策對(duì)激發(fā)科技創(chuàng)新活動(dòng)更有效。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)：

科學(xué)研究該不該計(jì)劃、如何計(jì)劃本身就是一個(gè)難以解決的歷史問(wèn)題，而科研管理，尤其是經(jīng)費(fèi)管理的收與放如何在某種程度上達(dá)到一個(gè)平衡，則是科技主管部門(mén)長(zhǎng)期面臨的一個(gè)難題。

建立合理的科研評(píng)價(jià)機(jī)制是完善科研經(jīng)費(fèi)管理的一個(gè)重要前提。就如同當(dāng)今在科研人員職稱(chēng)評(píng)定、績(jī)效考核中廣受詬病的數(shù)字指標(biāo)也具有其合理性一樣，科研經(jīng)費(fèi)管理中適度的計(jì)劃、監(jiān)控、審計(jì)是必不可少的。但也正如我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的制度僵化、管控過(guò)死直接導(dǎo)致了科研人員工作效率的滑坡。

筆者因從事現(xiàn)代科技史研究，接觸了一些科研院所的檔案部門(mén)，深刻感受到一些檔案從業(yè)者從100%絕對(duì)安全出發(fā)，以承擔(dān)0責(zé)任為前提，對(duì)檔案使用效率產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的阻礙，不作為、少作為成為常態(tài)。目前很多領(lǐng)域、部門(mén)的科研經(jīng)費(fèi)管理與這些檔案部門(mén)的檔案管理相似，在收與放之間遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了平衡，而走向了極端。財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、個(gè)人從自身絕對(duì)安全出發(fā)，以承擔(dān)0責(zé)任為前提，對(duì)科研人員實(shí)施了過(guò)于嚴(yán)苛的管理甚或鉗制、阻礙，從而牽扯、消耗了科研人員的精力與熱情，嚴(yán)重影響了科研產(chǎn)出，也大大降低了經(jīng)費(fèi)使用效率。

對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該以一個(gè)相對(duì)宏觀的視角，施以比較寬泛的管理。經(jīng)費(fèi)預(yù)算也只應(yīng)限于一個(gè)界限模糊的、大概的范圍。科學(xué)研究過(guò)程是無(wú)法精確預(yù)計(jì)的，科研經(jīng)費(fèi)也當(dāng)然地?zé)o法精確預(yù)算。這本應(yīng)是一個(gè)常識(shí)，但卻遠(yuǎn)未形成社會(huì)共識(shí)，并在科研管理中得到貫徹落實(shí)。

不可避免地，總有一些貪小便宜甚至利欲熏心的科學(xué)工作者，不斷向科研經(jīng)費(fèi)伸出“黑手”。除去人性的貪婪這個(gè)因素外，個(gè)人科研價(jià)值難以得到物質(zhì)上的體現(xiàn)是一個(gè)不可忽略的因素。正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)的那樣，應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，提高科研中的“人頭費(fèi)”占比，在一定程度上滿(mǎn)足科研人員的物質(zhì)需求，提高科研工作的獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)，這對(duì)于激發(fā)科研人員的工作熱情將發(fā)揮重要的作用。對(duì)于作奸犯科者，當(dāng)然地要給予懲罰；而為防微杜漸，在科研經(jīng)費(fèi)寬泛管理的基礎(chǔ)上探索合理的多方論證、抽樣檢查機(jī)制，也會(huì)產(chǎn)生一定的監(jiān)管與威懾作用。

需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，對(duì)于人文管理等非自然科學(xué)研究中的經(jīng)費(fèi)管理，不宜類(lèi)同于自然科學(xué)。在學(xué)術(shù)研究中，人文社會(huì)科學(xué)工作者的腦力、體力勞動(dòng)在最后的學(xué)術(shù)研究成果中占有更高的比例。一味地將“設(shè)備費(fèi)”、“測(cè)試費(fèi)”等名目冠在人文社會(huì)科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，本身就是一個(gè)天大的笑話(huà)，可在現(xiàn)實(shí)中卻比比皆是。現(xiàn)今科研經(jīng)費(fèi)管理之弊端由此可見(jiàn)一斑。

另外一個(gè)值得一提的事情是關(guān)于科研儀器、設(shè)備的購(gòu)置，中央單位的此項(xiàng)工作目前有《政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》專(zhuān)門(mén)管理。對(duì)于中央單位的規(guī)范管理而言，此《辦法》毫無(wú)疑問(wèn)地具有其合理性。但科研具有其特殊性，科研項(xiàng)目的完成總具有一定的時(shí)限。姑且不論其合理性，就中央單位而言，政府采購(gòu)設(shè)備流程的冗長(zhǎng)在一定程度上影響了科研的效率。有的課題僅一年時(shí)間，而設(shè)備的集中采購(gòu)時(shí)間有時(shí)長(zhǎng)達(dá)大半年。為解決這個(gè)問(wèn)題，在科研經(jīng)費(fèi)的利用上，適當(dāng)放寬對(duì)儀器、設(shè)備采購(gòu)的限制，無(wú)疑將會(huì)提高科研工作的效率。

——中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)教師、科學(xué)技術(shù)史博士丁兆君

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）