政府引導基金績效評價案例解讀
——以A市為例

●張燕

政府引導基金績效評價案例解讀
——以A市為例

●張燕

政府引導基金是按照市場化方式運作，以支持創業企業或新興產業和地區經濟發展的政策性基金。本文旨在通過對A市政府引導基金績效評價案例的解析，梳理績效評價的思路方法，進一步明晰政府性基金類項目如何開展績效評價，明確評價重點及核心，對績效管理的理論探索和實踐研究具有重要意義。

政府引導基金 績效評價管理指標

一、項目概況

A市政府引導基金是由市政府設立并按市場化運作的政策性基金，其設立的宗旨是發揮財政資金的杠桿作用，通過扶持創業投資企業和產業投資基金發展，引導社會資本支持本市經濟建設，促進優質資本、項目、技術、人才向本市聚集，推進經濟發展，并按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行投資運作。引導基金不得用于貸款或股票、期貨、房地產、企業債券、金融衍生品等投資以及贊助、捐贈等支出，閑置資金只能存放銀行或購買國債。

2015年A市成立了10支基金，涉及節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、航洋、先進準備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略性新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。此外，基金投資階段主要集中于種子期、初創期和擴張期。

A市政府引導基金由基金管理委員會領導，主要職責是確定投資方向和投資原則，對引導基金投資運作的重大事項進行決策。基金管理委員會下設辦公室，是基金管理委員會的工作機構，負責基金管理委員會日常工作。基金管理委員會下設評審委員會，負責對申請使用引導基金的創業投資企業和產業投資基金進行獨立評審，以確保決策的民主性和科學性。基金托管機構負責引導基金的日常管理與運作事務。由基金管理委員會辦公室選擇符合資質條件的商業銀行對引導基金進行托管，負責引導基金的資金保管、撥付、結算以及日常監管工作。資金托管銀行應定期向基金管理委員會報告資金使用情況。

二、評價思路及過程

通過對政府引導基金項目全過程信息的績效分析以及合規性檢查，明確政府引導基金的管理成果、產出效益，發現現行模式下的優弊并給出改進措施，探索具有A市特色的政府引導基金管理機制。

（一）評價思路

由于政府引導基金主要來源于財政，屬于非盈利性資金，與私募股權投資基金（PE）具有一定的差異，政府引導基金不完全追求經濟利益，主要投資目的是發展區域經濟、優化產業結構、提升創新能力、促進產學研結合以及促進股權投資業發展等，因此，在進行績效評價過程中，以“基金引導性”為立足點，充分分析政府引導基金運作的特性，如對基金管理機構的管理、間接投資、政策訴求以及投后管理等，反映政府基金在政策制定、管理機制、風險控制、基金評價等方面的績效狀況。

（二）評價過程

一是廣泛地收集和分析了國內外FOFS、PE的相關資料、中央及地方關于政府引導基金的政策，并對A市政府引導基金項目進行了前期調研。二是按“少而精”原則，應用邏輯分析法，按績效指標建設的科學性、可操作性和有用性等標準，設計了指標體系。總體而言，項目決策類指標和項目管理類指標屬于共性指標，其他指標為個性指標，反映了績效評價的內在要求和項目的個性特征。同時，對指標的權重和評分標準進行了設計和研制。權重設計采用了層次分析法設計。三是廣泛征求了有關專家對指標方案的意見，包括學術界和財政部門專家的意見。

表1 A市政府引導基金績效評價指標體系表

（三）評價指標體系

績效評價指標體系按照邏輯分析法設計，包括項目決策、項目管理、項目績效三部分內容。

三、評價結果

A市通過設立“政府引導基金”扶持符合條件的企業，擴大企業融資渠道，促進經濟發展，其定位與發展方向符合A市發展規劃和發展需求，但在繼續推進政府引導基金過程中應著眼于經濟趨勢，重點優化管理流程，提升行政管理效能，加強對基金操作的規范和引導，加快基金設立進度，解決資金沉淀問題，提高資金使用效率。

（一）轉變政府補貼方式，充分發揮市場能動性

相對于政府常用的直接補貼、政府主導投資等方式，A市政府引導基金按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，在成功引入市場化資金的同時，實現了管理的市場化。

（二）進一步建立和完善后續監測和信息披露制度

政策文件對基金投向和地域性有一定的規定和要求，然而在后續實施過程中，項目是否符合引導基金設立的標準，投資行業是否符合政策扶持方向，均需要進行考核和監測，才能保證政策的有效實施，因此，需要建立后續監測機制和信息披露制度。

（三）梳理和制定政府引導基金戰略規劃，明確下一階段任務目標

轉變政府職能，改革政府補貼模式，理順政府與市場之間的關系是政府改革和發展的方向，而建立政府引導基金是實現這一轉變的有效途徑和手段，因此，推進政府引導基金規劃編制工作具有重要意義。在規劃中要明確引導基金與區域經濟發展重點的匹配性，明確引導基金發展的方向和持續化運作的機制建立，明確引導基金的階段性目標和任務。

（四）強化制度執行，落實責任主體

完善制度措施必須得到有效的實施，才能發揮其作用，因此，在建立健全制度措施的基礎上，強化制度執行，落實責任主體，實施事中、事后監控，進一步推進績效管理，定期對項目開展績效評價，從機制上和措施上有效地保障政策文件的落地實施。

四、對評價的進一步思考

（一）評價要圍繞“政府引導基金的政策導向性”

政府引導基金與私募基金的本質區別在于各自的根本目的不同，政府引導基金的目的在于通過政府投資帶動社會資本向創業企業、新興產業等促進地區經濟社會發展的領域進行投資，彌補財政資金不足問題，推動區域治理結構進一步完善，此類基金具有較強的“政策”導向。而私募基金的根本目的在于投資回報收益最大化，具有完全的“市場”導向。因此，績效評價需要關注政府引導基金是否與區域經濟發展戰略規劃相符合，資金是否流向政策扶持的領域或行業，是否實現了政策導向的目的。

（二）評價要關注“政府引導基金中的委托——代理關系”

政府引導基金有四個行為主體——政府、出資人代表、基金管理者、投資對象，它們之間具有多重委托代理關系。“出資人代表”代表政府與社會資本共同成立基金，它們之間具有委托代理關系；專業基金管理受托對政府引導基金進行管理，基金投資者與管理者具有委托代理關系；基金管理者將資金投向投資對象，由投資對象對資金進行運作，它們之間具有委托代理關系，因此，績效評價必須關注和厘清政府引導基金的多層次委托代理關系，才能科學、客觀地分析A市政府引導基金，避免信息不對稱等問題的產生。

（三）評價要覆蓋“政府引導基金的‘募、投、管、退’環節”

“募、投、管、退”是基金具體操作管理的四個重要環節，因此，績效評價首先要關注募集設立階段是否可以吸引到社會資本，簽訂的合作協議是否規范、設立流程是否符合一般要求等；其次關注投資階段的項目篩選、盡職調查和投資決策過程；再次關注管理階段投資企業的運行發展是否達到預期標準，是否進行了有效的監督、戰略指導和信息披露等；最后在退出階段是否按照相關協議和政策要求進行退出。

（作者單位：上海市公共績效評價行業協會）

1.李吉棟.2011.創業投資引導基金的理論和實踐[M].北京：冶金工業出版社。

2.顧驊珊.2009.政府設立創業投資引導基金的運作管理模式探析[J].經濟研究導刊，3。

3.陳敏靈.2010.創業投資引導基金的組織運作模式研究[J].現代經濟探索，6。

4.余正.2008.政府支持風險投資的金融模式及“風險杠桿”效應研究[D].上海：復旦大學。

（本欄目責任編輯：王光俊）