企業科技創新財政資助政策效果分析
——以上海市A區為例

●章輝

企業科技創新財政資助政策效果分析
——以上海市A區為例

●章輝

“十二五”期間，上海市出臺的企業科技創新財政資助政策，充分發揮了財政資金的桿桿功能，有效激發了企業科技研發投入的積極性。該項政策采取“市區聯動”模式，不僅有利于明確市區兩級政府在增強區域科技創新能力方面的職責范圍，調動區縣政府推動科技創新的積極性，也有利于不同區縣結合自身區域特點出臺個性化的實施方案，并充分激發區域間科技創新的競爭。本文結合上海市A區促進企業科技創新財政資助政策的效果，分析認為該項政策可以從兩方面進一步優化完善：一是資助政策要盡可能實現政府導向與企業需求的契合；二是資助方式要結合企業特點靈活實施，不能簡單一刀切。

企業科技創新 財政資助政策 上海

“十二五”期間，為充分發揮財政在實施“創新驅動、轉型發展”戰略目標中的職能作用，并逐步建立和形成促進科技創新、成果轉化和產業轉型發展的財政科技投入新機制，上海先后在市級和區縣級兩個層面出臺了系列促進企業科技創新的財政資助政策。回顧和分析上海市“十二五”期間促進企業創新財政資助政策的實施效果，有利于揚長補短，為后續政策的優化提供啟示。同時，也只有在更加有效的企業創新財政資助政策的杠桿撬動下，才能助力上海市在“十三五”期間“加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍”目標的實現。

鑒于上海市促進企業科技創新財政資助政策采取的“市區聯動”模式，本文選取上海市A區作為個案分析。本文的結構安排為：首先，介紹上海市A區“十二五”期間實施的企業科技創新財政資助政策；其次，分析上海市A區促進企業科技創新財政資助政策的實施效果；最后是本文的結論與建議。

一、上海市A區促進企業科技創新財政資助政策及其產出

上海市A區根據上海市“十二五”科技發展規劃的要求，并結合區域自身特點，先后出臺了《A區科技創新專項資金管理辦法》、《A區增強企業科技創新能力的若干配套措施》等促進企業科技創新政策的細化方案。“十二五”期間，上海市A區納入財政資助企業科技創新范圍的項目（見表1），按照政策層面劃分為兩類：一類是根據上海市科技發展規劃，由市科委進行整體布局，區縣科委對市級支持項目進行配套的項目。另一類是根據A區自身實際，由區科委主導支持的科技類項目，按財政資助方式劃分，主要有事前資助與后補貼資助兩種。事前資助是對正在實施或將要實施的科技項目進行資助，納入事前資助的項目在立項發文后撥付項目資助資金首款，通過中期檢查撥付中期款（部分項目涉及），驗收通過后撥付尾款。納入后補貼資助的項目是對已完成的科技項目或無需驗收的企業認定類項目進行資助，在立項發文后一次性撥付項目資助資金。

“十二五”期間（企業科技創新財政資助政策自2012年起實施），上海市A區財政預算安排資助企業科技創新項目共計11638.62萬元，每年10月份根據預算執行情況調整后的預算共計8335.89萬元，預算實際執行共計6522.19萬元，預算結余共計1813.7萬元（見表2）。2012-2015年間，上海市A區企業科技創新財政資助政策各年份均有產出的政策有4項，分別是資助國家或上海市各類科技創新項目、獎勵國家或上海市研發平臺建設、資助區科技小巨人企業、資助科技創新貸款項目；部分年份有產出的政策有8項；另有資助知識產權維權保護、獎勵優秀發明專利和獎勵優秀設計版權作品（項目）3項政策各年份均無產出（見表3）。

表1 上海市A區財政資助企業科技創新項目分類明細

表2 上海市A區財政資助企業科技創新項目預算及執行（2012-2015）（單位：萬元）

表3 上海市A區獲得財政資助企業科技創新項目數（2012-2015）

二、上海市A區促進企業科技創新財政資助政策的實施效果

（一）資助政策助推了企業科技創新動力

上海市出臺企業科技創新財政資助政策的初衷是通過激發科技企業自主創新活力，達到促進科技創新、成果轉化和產業轉型發展的目標。從該政策的實施效果看，已初步達到了增強企業自主科技創新投入意愿的杠桿效果，助推了企業科技創新動力，促進了科技成果轉化。如表4所示，企業科技創新財政資助政策實施期間，上海市A區區內科技企業研發投入累計達到22855.69萬元，是同期財政資助經費的3.5倍，很好地發揮了財政資金的杠桿效果。其中，2015年的企業研發投入更是出現了較大規模的增長，超過了前三年的總和，充分顯現了該項政策的示范和擴散效果。從企業科技成果的申報及轉化應用看，在政策實施期間，上海市A區科技企業累計申報成果254項，且全部成果得到應用，說明政策實施對促進企業科技創新及成果轉化的效果顯著。從上海市A區受政策資助科技企業占區內科技企業的比重看，在2013-2015年三年中，受政策資助科技企業占比最低為59.52%，最高為72.83%，表明該項政策對科技企業自主創新的整體提升效果明顯，大大增強了區內企業科技創新能力和自主創新活力，形成了良好的科技創新氛圍。

（二）資助政策相關方滿意度較高，保障了政策的有效落實

眾所周知，一個較好的政策要取得良好的實施效果，不僅需要政策本身具備科學性和可操作性，政策實施相關各方對政策的滿意度，以及由此而自發形成的積極參與度，同樣對保障政策有效落實至關重要。

為考察上海市A區相關各方對企業科技創新財政資助政策的滿意度，課題組分別對政策實施的政府部門、受資助科技企業開展政策實施滿意度問卷調查。本次調查共發放問卷60份，回收有效問卷47份。在回收有效問卷中，政策實施相關政府部門10份、受資助科技企業37份。對政策實施政府部門的滿意度問卷主要涉及政策實施流程、配套制度、資金保障、部門配合與溝通等問題選項。調查結果見表5，配套制度及資金保障滿意度達到100%，其中資金保障非常滿意高達70%；實施流程、部門配合與溝通滿意度均達到90%。可見，上海市企業科技創新財政資助政策由于配套制度完善、實施流程清晰、資金保障有力、部門配合與溝通順暢，從而有效保障了政策實施相關政府部門的工作推進和具體落實。對政策受資助企業滿意度問卷主要包括政策設置、項目申報、項目評審、項目驗收、資助方式、與政府部門溝通等問題選項。調查結果見表6，受資助企業對政策設置的滿意度達到100%，其他選項的滿意度由高到低排列分別是：項目申報（94.6%）、與政府部門溝通（89.2%）、項目驗收（83.8%）、項目評審（81.1%）和資助方式（56.8%）。由此可見，受資助企業對資助政策總體滿意度很高，尤其是對政策設置表示出一致的認可，但對于政策具體的資助方式滿意度較低，甚至有16.2%的受訪企業對資助方式選擇了“不滿意”，詳見表5、表6。

表4 上海市A區企業科技創新財政資助政策主要效果指標

表5 A區企業科技創新財政資助政策相關政府部門滿意度統計

表6 A區企業科技創新財政資助政策受資助企業滿意度統計

（三）資助政策部分項目產出不高或沒有產出，政策細化設計需要完善

上海市A區結合區域科技創新規劃和科技產業發展導向，將“市區聯動”模式的企業科技創新財政資助政策分解為15個具體的依托項目（見表1），但從政策依托項目的最終產出來看（見表2），僅有4項政策項目各年份均有產出，占全部項目數的26.7%；有3項政策項目各年份均無產出，占全部項目數的20%；另有8項政策項目僅部分年份有產出。就財政資助政策而言，如果某項政策的依托項目沒有產出，有可能是某個政策項目設計偏離企業需求或超過企業承接能力，也有可能是政策項目本身缺乏可操作性，從而不能激發企業的申報積極性。但不管是哪種原因導致的結果，都暴露了政策供給與政策需求的不匹配。同時，也必然導致財政預算資金執行率偏低，出現稀缺財政資源“占而不用”的現象。具體到上海市A區企業科技創新財政資助政策，在政策實施的2012-2015年間，即使在預算“調減”的情況下，預算執行率仍然偏低，平均預算執行率為79.4%，最高年份為2015年（86.9%），最低年份為2014年（68.2%）；政策實施4年間，累計預算資金結余高達1813.7萬元。

三、結論與建議

上海市在“十二五”期間出臺的企業科技創新財政資助政策，充分發揮了財政資金的杠桿功能，有效激發了企業科技研發投入的積極性，成為上海市實施“創新驅動、轉型發展”戰略目標的重要抓手之一。同時，該項政策采取“市區聯動”模式，不僅有利于明確市區兩級政府在增強區域科技創新能力方面的職責范圍，調動區縣政府推動科技創新的積極性，也有利于不同區縣結合自身區域特點相應出臺個性化的實施方案，并充分激發區域間科技創新的競爭。

結合上海市A區促進企業科技創新財政資助政策的效果分析，筆者認為，該項政策可以從以下兩方面進一步優化完善。一是資助政策要盡可能實現政府導向與企業需求的契合。毫無疑問，某項政策如果只是體現政府導向，而無視企業需求，或忽視客觀現實而設定過高標準，都將導致政策實施的“曲高和寡”。就上海市A區而言，企業科技創新財政資助政策實施期間，有3項政策項目各年份均無產出，占全部政策項目的20%。因此，在今后的政策項目設計中，既要求提升企業科技創新能力，也要充分對接企業需求，避免政策項目的零產出。二是資助方式要結合企業特點靈活實施，不能簡單一刀切。上海市A區企業科技創新財政資助政策的資助方式分為事前資助和后補貼資助兩種，但在具體實施時，在全部15個政策項目中，有12個項目采取后補貼資助，僅有3個項目采取事前資助。根據課題組對政策受資助企業滿意度的調查，滿意度最低的就是資助方式，滿意率僅為56.8%。不可否認，后補貼資助方式在保障財政資金安全、項目管理簡化等方面均優于事前資助。但就政策目標與政策手段來說，促進企業科技創新是政策目標，資助方式是政策手段，政策手段應服從于政策目標。對于科技企業，尤其是小型科技企業，前期的資金資助對于創新活動的開展舉足輕重。因此，上海市A區企業科技創新財政資助政策的后續優化中，應結合企業特點，做好事前評估，相應采取適宜的資助方式。同時，應構建科技企業的信用評價體系，對于惡意騙取財政資助資金的企業，除追回資助資金外，還應納入政府政策資助“黑名單”，從而對申請資助企業建立約束機制。

（本文受到國家社科基金項目“政府采購政策功能效果評價研究”〈批準號：12BJY146〉的資助）

（作者單位：上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院）

1.上海市人民政府.上海國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要[Z].2016-02-01。

2.上海市人民政府.上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[Z].2011-03-02。