城鄉居民基本養老保險中央財政補貼政策探討
——基于公平視角

●郭婷

城鄉居民基本養老保險中央財政補貼政策探討
——基于公平視角

●郭婷

本文從地方政府財政負擔和城鄉居民基本生存需求兩個方面進行分析，得出：城鄉居民基本養老保險中央財政補貼政策具有一定的不公平性，沒有完全促進城鄉居民基本養老保險橫向均等化的實現。選取人均地方生產總值、人均地方公共財政收入、城鄉居民人口數、60歲及以上人口數、16-59歲重度殘疾人口數、居民人均衣著現金消費支出和居民人均食品現金消費支出7個指標，采用因子分析法和系統聚類分析法，把我國31個省（市）劃分為5類區域，為中央財政對城鄉居保進行差異化補貼提供依據和參考。

城鄉居民基本養老保險中央財政補貼 公平性 區域劃分

一、引言

2014年2月21日，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（以下簡稱“《意見》”），正式將新農保和城居保兩項制度合并實施。統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居保”）是統籌城鄉、建立更加公平可持續的社會保障制度的重大舉措。

財政補貼是城鄉居保的重要特點，城鄉居保財政補貼由中央、省、市、縣等多級財政共同分擔。其中，中央財政主要負責“補出口”，即在城鄉居保待遇給付環節給予財政補貼。《意見》中規定,“政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。”社會保障是最大的公共服務系統之一，城鄉居保作為我國社會保障的重要范疇，更是一項基礎的公共服務。從理論上講，中央政府提供的公共服務財政補貼，旨在實現解決地方公共服務的空間外部性，矯正財政錯配，實現公共服務均等化三方面的目標，最終的落腳點是實現公共服務橫向均等化。鑒于此，本文在公平視角下分析中央政府對城鄉居保的財政補貼是否促進了城鄉居保橫向均等化的實現。

二、文獻綜述

學術界對“新農保”和“城居保”（主要是“新農保”）中央財政補貼政策的研究主要集中在中央財政補貼的支付能力與公平性兩個方面。

（一）中央財政補貼的支付能力

程杰（2011）在設定新農保三種全覆蓋實現方案的基礎上，利用保險精算模型測算出不同推進速度下中央財政和地方財政的負擔水平，研究表明低水平、全覆蓋的新農保制度不會對中央和地方財政造成太大壓力。封進等（2011）在綜合考慮農村人口老齡化、城市化和收入增長的基礎上，得出結論：新農保補貼政策給中央財政帶來的負擔不高。薛惠元（2012）通過測算2010-2030年中國農村人口、財政收入、最低標準基礎養老金等數據，得出相同結論：只要中國經濟能夠實現持續穩定增長，中央和地方財政均可以負擔得起新農保的財政補助。黃晗（2012）在測算中央財政對城鎮居民基本養老保險補貼金額的基礎上，認為中央財政有能力承擔該補貼金額。部分學者從提高農民養老金目標替代率角度出發，測算中央財政補貼的支付能力。曹信邦等（2011）通過預測2010-2040年我國新農保政府財政負擔，得出結論：在農民養老金目標替代率為50%的情況下，我國財政支出的最高比例為3.5%，政府有能力承擔養老賬戶缺口。張華初等（2013）指出當前我國新農保基礎養老金替代率偏低（11.15%），利用人口普查數據和國家財政收入數據進行預測，結果表明：當基礎養老金替代率調整為15%，在2020年之前逐漸提高到20%時，中央財政的補貼也在承受范圍之內。

（二）中央財政補貼的公平性

薛惠元等（2012）認為現行中央財政補助政策總體上是正確的，但是具有一定的不公平性，表現在兩方面：一是忽略了東部地區新農保財政補助負擔較重的省份，如河北、海南、山東、福建等；二是沒有考慮到中西部地區內部地方財政實力的差異，對中西部地區財政實力強、負擔輕的省份（內蒙古、重慶、山西等）而言，中央財政補助數額過多，而對中西部地區財政實力弱、負擔重的省份（西藏、貴州、甘肅等）而言，中央財政補助數額過少。趙建國等（2014）基于公共服務橫向均等化視角，在分析中央和地方政府財政補貼籌資責任分擔機制的基礎上，得出相同結論：中央政府財政補貼向中西部地區傾斜的導向是正確的，但是在各地政府財政實力和農村人口規模存在巨大差異的背景下，“一刀切”的財政補貼辦法存在一定的不公平性，忽略了東部地區財政負擔比較重的省份，如河北、山東、海南等。畢紅霞等（2011）同樣認為不論是東部地區還是中西部地區，區間內各省份財政負擔情況不一，因此需要中央財政區別對待，建立體現地區差異性的財政支持模式。李瓊等（2013）指出現行新農保中央財政補貼政策是建立在地理分區基礎之上，忽視了區域內部各省財力和農業人口等因素，通過計算西部各省份“新農保”地方財政補助金額占財政收入比重表明，目前補貼不能很好地體現西部農村社會養老的均等化，相反拉大了西部地區之間農民收入的差距。何暉等（2012）則從農民需求角度出發，通過比較31個省（市）的新農保基礎養老金替代率，得出結論：統一額度計發的新農保基礎養老金具有表面上的絕對公平性，但是缺乏實質公平性。裴毓（2014）通過對東、中、西部典型的八個城市城鎮居民養老保險的基礎養老金替代率測算與比較，得出結論：各地區基礎養老金替代率的地區差異很大。

城鄉居保的財政補貼方式與新農保和城居保的一致，因此以上研究為本文提供了有益借鑒。運用《中國統計年鑒(2014)》和《中國人口與就業統計年鑒2014》中有關經濟、財政、人口等方面的數據，從地方政府財政負擔和城鄉居民基本生存需求兩個方面分析城鄉居保財政補貼政策的地區公平性，并且對我國31個省（市）重新進行區域劃分，以期為中央財政對城鄉居保進行差異化補貼提供依據和參考。

三、城鄉居保中央財政補貼政策的公平性分析

（一）基于城鄉居保地方財政負擔視角的比較

鑒于城鄉居保財政補貼負擔的大小主要受各地財政收入和城鄉居民人口數兩大要素的影響，本文選取地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值和地方財政對城鄉居保的年補貼數額占地方財政收入的比重兩個指標作為考量我國城鄉居保地方財政負擔水平高低的依據，進而分析城鄉居保中央財政補助政策的公平性。

1、地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值。各地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值在總體上反映了各地實施城鄉居保的財政負擔。一般而言，當一個地區的地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值大于1時，說明該地區地方財政的負擔較輕，中央財政可以不予以政策傾斜；反之，當該比值小于1時，表明該地區地方財政負擔較重，中央財政應當給予政策傾斜。2013年我國各省（市）地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值如表1和圖1所示。

表1 2013年我國各省（市）地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值

圖1 2013年我國各省（市）地方財政收入比重與農村人口比重的比值

結合表1和圖1可知，我國31個省（市）建立城鄉居保的財政負擔水平不均衡。以區域劃分來看，東部地區地方財政收入比重與城鄉居民人口比重的比值（1.61）高于中西部（0.66）；從區域內部來看，東部11個省（市）中9個省（市）的比值都大于1，比值小于1的是河北（0.55）和山東（0.91），其中河北（0.55）小于中西部平均水平（0.66）。中西部中內蒙古（1.33）和重慶（1.14）的比值大于1，其他18個省份的比值均小于1。綜上所述，中央財政向中西部地區傾斜的導向是正確的，但是，對于東部地區地方財政負擔較重的省份（如河北、山東等）而言，具有一定的不公平性。

2、地方財政對城鄉居保的年補貼數額占地方財政收入的比重。地方財政對城鄉居保的年補貼數額占地方財政收入的比重可以直接反映出城鄉居保財政補助政策對各地地方財政產生的實際負擔。根據《城鄉居保意見》中地方政府補貼政策的內容，本文作出如下假定：地方政府對參保人繳費補貼標準為每人每年30元，不考慮對選擇較高檔次標準繳費人群的補助金額；基礎養老金標準為中央確定的最低標準（2014年7月1日起，提高到840元/人/年，鑒于時間考慮，本文按照660元/人/年計算，不影響地區公平性比較），不考慮各地提高基礎養老金標準和對長期繳費人群加發基礎養老金的情況；對重度殘疾人口代繳全部最低標準的養老保險費即每人每年100元；城鄉居保實現人口的全覆蓋。則：

東部地區地方財政對城鄉居民養老保險的年補助數額=東部地區16-59歲城鄉居民人口數×30+東部地區16-59歲城鄉居民重度殘疾人口數×100+東部地區60歲及以上的城鄉居民人口數×660×50%

表2 2013年我國各省（市）地方財政對城鄉居保的補貼數額占地方財政收入的比重

中西部地區地方財政對城鄉居民養老保險的年補助數額=中西部地區16-59歲城鄉居民人口數×30+中西部地區16-59歲城鄉居民重度殘疾人口數×100

根據上述公式可得2013年我國各省（市）地方財政年補貼數額占地方財政收入的比重，如表2所示。

為了說明中央財政差別化補貼政策對各地區地方財政實際負擔產生的影響，假設中央財政對東部和中西部城鄉居保采取相同的補貼政策，即對東部和中西部均補貼50%。表3顯示了在兩種補貼政策下城鄉居保地方財政實際負擔水平。

表3 兩種補貼政策下城鄉居保地方財政實際負擔水平

通過表3可知，如果中央財政對東部和中西部城鄉居保采取相同的補貼政策，則中西部城鄉居保地方財政實際負擔為1.18%，遠高于東部地區（0.489%），在中央財政對東部和中西部采取差別化的補貼政策后，中西部地區城鄉居保地方財政實際負擔（0.487%）與東部地區（0.489%）基本相當。由表2可知，在東部11個省（市）中，河北（1.361%）、山東（0.927%）、福建（0.670%）、海南（0.649%）4個省份的城鄉居保地方財政實際負擔高于全國平均水平（0.488%），而對于中西部的內蒙古（0.257%）和重慶（0.274%）而言，其實際財政負擔僅比北京（0.104%）、上海（0.131%）稍重，和天津（0.263%）相當，比東部其他8個省（市）的城鄉居保財政負擔都輕。因此，中央財政差別化的補貼政策確實減輕了中西部城鄉居保地方財政實際負擔水平；然而，對東部地區城鄉居保地方財政實際負擔較重的省（市）具有一定的不公平性。

（二）基于城鄉居民基本生存需求視角的分析

城鄉居民基礎養老金保障居民的基本生存需求。基本生存指家庭現金消費支出中的衣食支出。本文從省（市）際間基礎養老金基本生存替代率是否均衡的角度分析中央財政補貼政策的公平性，暫不考慮能否實現該目標。2013年我國各省（市）基礎養老金基本生存替代率如表4所示。

表4 2013年我國各省（市）城鄉居民基礎養老金基本生存替代率

基礎養老金基本生存替代率=基礎養老金/人均基本生存現金消費支出。

資料來源：根據《中國統計年鑒(2014)》相關數據計算而得。

由表4可知，整體而言，中西部基礎養老金基本生存替代率（14.29%）明顯高于東部地區（11.75%）。具體來講，東部11個省（市）中，河北（18.60%）和海南（15.42%）的基礎養老金基本生存替代率高于全國平均水平（14.38%），北京（7.45%）、天津（8.00%）、上海（6.50%）偏低。對中西部絕大多數省（市）來說，基礎養老金基本生存替代率均在全國平均水平之上，內蒙古（12.27%）和重慶（12.55%）略低于全國平均水平。就基礎養老金基本生存替代率而言，統一額度的基礎養老金計發辦法具有表面上的絕對公平性，對東部大部分省份而言缺乏實質的公平性。

通過上述分析可知，不論是從地方政府財政負擔角度還是從城鄉居民基本生存角度，城鄉居保中央財政補貼政策都有一定的不公平性，沒有完全促進城鄉居保橫向均等化的實現。鑒于此，本文采取因子分析法和系統聚類分析法對我國31個省（市）重新進行區域劃分，為中央財政對城鄉居保進行差異化補貼提供依據和參考。

四、基于因子分析法和系統聚類分析法的區域劃分

（一）研究方法與指標選取

1、研究方法。因子分析法是一種研究如何以最少的信息丟失，將眾多原始變量濃縮成少數幾個因子變量，以及如何使因子變量具有較強的可解釋性的一種多元統計分析方法。其基本思想是根據相關性的大小把原始變量分組，使同組內的變量間相關性較高，而不同組內的變量間相關性較低。因子分析的數學模型為：

其中x1，x2，···，xp為原始的p個變量，且都是均值為0、標準差為1的標準化變量。f1,f2,…,fk（k

系統聚類分析，又稱層次聚類分析，基本思想是認為所研究的樣品(或指標)之間存在不同程度的相似性。把一些相似程度較高的樣品(或指標)聚合為一類，把另外一些相似程度較高的樣品（指標）又聚合為另一類,關系密切的聚合到一個小的分類單位，關系疏遠的聚合到一個大的分類單位,直到把所有樣品（指標）都聚合完畢，把不同的類型一一劃分出來，形成一個由小到大的分類系統。

2、指標選取。由于我國31個省（市）的經濟發展水平、地方財政收入、城鄉居民生活水平和城鄉居民人口情況存在較大差異，因此中央政府應在兼顧地區經濟發展水平、地方財政收入、城鄉居民人口狀況及居民基本生存需求等的基礎上制定差異性的補貼政策，從而真正實現公共服務的橫向均等化。結合中國國情，在考慮各省（市）數據代表性和可得性的基礎上，本文選取各省（市）人均地方生產總值（元）、各省（市）人均地方公共財政收入（元）、各省（市）城鄉居民人口數（萬人）、各省（市）60歲及以上人口數（萬人）、各省（市）16-59歲重度殘疾人口數（萬人）、各省（市）居民人均衣著現金消費支出（元）和各省（市）居民人均食品現金消費支出（元）7個指標作為城鄉居保區域劃分的依據（不考慮邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區等特殊情況）。

（二）實證研究

1、變量相關性檢驗。因子分析的前提是原始變量間具有比較強的相關性。運用KMO測度法和Bartlett球體檢驗法對選取的7個指標進行檢驗，結果顯示KMO=0.789＞0.5，Bartlett的球形度檢驗的統計值為334.033，對應的伴隨概率sig.= 0.000＜0.05，兩個統計量都說明原始變量間具有相關性，適合做因子分析。

2、提取公因子。

表5 因子解釋的總方差

資料來源：運用spss17.0計算而得。

表5為主成份的統計分析結果，根據累計方差貢獻率大于85%和特征值大于1的原則提取2個公因子，第1個公因子的特征值為4.180，可解釋總變異的59.715%，第2個公因子的特征值為2.387，可解釋總變異的34.103%，累計貢獻率為93.818%，說明2個公因子可以較充分地解釋各變量，數據信息保留充分，具有良好的統計意義。

3、旋轉后的因子載荷矩陣。由于初始因子載荷矩陣中各因子的含義不夠突出，為此采用方差最大正交旋轉變換，使各變量在某個因子上產生較高載荷，而在其他因子上載荷較小。旋轉后的因子載荷矩陣如表6所示。

表6 旋轉后的因子載荷矩陣①

據表6可知，公因子1在各省（市）人均地方生產總值、各省（市）人均地方公共財政收入、各省（市）居民人均食品現金消費支出、各省（市）居民人均衣著現金消費支出上有很大的載荷，反映各省（市）經濟發展水平，為經濟發展因子；公因子2在各省（市）城鄉居民人口數、各省（市）60歲及以上人口數、各省（市）16-59歲重度殘疾人口數上載荷很大，反映各地區人口狀況，為人口因子。

4、因子得分。經過spss17.0軟件運算，全國各省（市）區域劃分影響因素因子得分如表7所示。

表7 全國各省（市）區域劃分影響因素因子得分

資料來源：運用spss17.0計算而得。

5、聚類分析。根據因子得分，采用歐式距離中的類平均法，對我國31個省（市）進行系統聚類。結果如圖2所示。

（三）區域劃分

根據樣品聚類譜系圖，可以將我國31個省（市）分為五類區域。各區域包括的省（市）和區域特征如表8所示。

五、結論與建議

城鄉居保中央財政補貼承擔著矯正財政錯配、克服公共服務空間外部性、促進公共服務均等化等多種功能，尤其是應該發揮促進地方政府財力均等化的功效，從而實現不同地方政府都能為城鄉居民提供均等的城鄉居保公共服務。因此，中央政府需要根據省（市）際間經濟發展水平、地方財政收入、城鄉居民生活水平和城鄉居民人口情況等一系列客觀經濟社會指標為關鍵參數，重新劃分財政補貼區域，進而制定差異化的補貼政策。同時，采用統一比率的計發辦法，即以城鄉居民人均基本生存現金消費支出為計發基數，中央和省級政府從上到下按照基數的一定比例進行差額補貼。首先，中央政府以上年度全國城鄉居民人均基本生存現金消費支出為計發基數，中央財政負擔的標準為計發基數的X（0＜X≤100%）；其次，省級政府以上年度本省城鄉居民人均基本生存現金消費支出為計發基數，若本省計發基數的X（0＜X≤100%）的金額高于中央財政負擔的金額，則由省級財政負擔差額部分，如果等于或低于則不進行補貼。該計發辦法一方面發揮了中央財政補貼的主導作用，保障了全國范圍內公共財政再分配的公平性，另一方面也兼顧了省（市）際間經濟發展水平和城鄉居民基本生存現金消費支出的差異，提高了省（市）際間財政負擔的均衡程度。

圖2 樣品聚類譜系圖

資料來源：運用spss17.0計算而得。

表8 區域劃分

（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）

注釋：

①旋轉在3次迭代后收斂。

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4.封進、郭瑜.2011.新型農村養老保險制度的財政支持能力[J].重慶社會科學，7。

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（本欄目責任編輯：王光俊）