完善我國農村養老保險制度研究

●李增民 李國英 王雪晴

完善我國農村養老保險制度研究

●李增民 李國英 王雪晴

隨著我國社會老年化程度加深以及城鄉一體化進程的加快，農村養老問題日益緊迫，迫切需要建立健全農村養老保險制度，為農村老年人口提供保障。鑒于此，本文通過對農村養老保險現狀分析，發現我國目前養老保險制度存在保障水平偏低、中央政府與地方政府財政分擔不合理以及新舊農保缺乏有效銜接機制等問題，并對問題成因進行分析。最后就政府方面提出建議，以期為我國的養老保險制度尋求方向，保障養老保險制度健康運行。

農村養老保險 制度 地方財政

一、完善農村養老保險制度的重要性

(一)農村人口老齡化程度不斷加深

根據我國2015年統計年鑒，截至2014年年末我國農村人口數為61866萬占全國人口數的45.23%，65歲以上人口數為13755萬，占總人口比例為10.1%，由于城鄉各方面的差距使得農村青壯年不斷向城市轉移，使得農村老年人口的絕對數量遠遠高于城市，其次我國屬于“未富先老”的國家，農村經濟的落后使得農村老年的生活困難，這是完善農村養老保險制度的直接原因。

(二)農村傳統養老模式面臨挑戰

由于計劃生育以及人們思想的轉變，使得家庭的規模不斷縮小，根據第六次人口撲蟬數據可知，如表1顯示目前最多的戶型是二人戶，五人戶型僅約占總家庭戶數的8.8%，六人以上的戶數更小，家庭規模的縮小使得家庭的贍養能力縮小，養老負擔不但加重；其次由于城鄉二元結構，城鄉收入差距等原因農村青壯年人口不斷向城市轉移，空巢現象嚴重，老年人的生活方面無人關心，養兒防老的觀念不斷受到沖擊。

(三)實現城鄉一體化的必然要求

為促進我國經濟的持續健康發展，城鄉一體化是必然的趨勢，城鄉一體化要求城鄉居民享受同等的政治經濟待遇，在房籍、政治權利、社會保障和人員流動等政策上對城鄉居民一視同仁，整合城鄉養老保險制度。目前我國的城鎮養老保險制度比較健全，農村養老保險制度仍不完善，特別是對于農民工，他們沒有承擔城鎮養老保險的經濟能力，農村養老保險制度也未能為其提供合理的解決辦法，成為了城鄉一體化進程中的一大阻礙，因此完善農村養老保險制度是城鄉一體化的必然要求。

二、我國新型養老保險制度存在的問題

我國農村養老保險經過不斷地發展完善，由舊農村養老保險發展為新型農村養老保險，更加適合我國的國情，更有利于我國經濟發展。但由于新型農村養老保險制度發展時間短，仍然處于探索完善階段，因此仍存在諸多問題，以下是農村養老保險制度發展過程中存在的一些典型問題。

(一)現行保障水平偏低

表1 家庭戶數

根據《指導意見》規定，目前我國新農保個人繳費標準分為12個檔次，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139，新型農村養老保險并沒有把物價因素，通貨膨脹等考慮在內。即使不考慮通貨膨脹等，單單依靠養老保險也難以維持生活。比如2013年農村居民家庭人均消費支出為5908元，分攤到每月約有492元。以投保年限最長的16歲農戶以500元不間斷繳費為例，60歲之前政府每年補貼30元，不考慮利息的情況下，則加上政府的70元補貼，每月大約可獲得237.8元，遠低于人均消費支出。（農村）居民消費物件指數反映了一定時期內（農村）居民消費價格的變動，以上一年為基數通過圖1可知我國的農村居民消費價格指數相比于我國整體居民物價指數略高，這在一定程度上說明農村的通貨程度比整體情況嚴重；通貨膨脹率一定程度上反映了居民儲蓄的縮水，存款利率在一定程度上反映了儲蓄的擴張，從圖2中可以看出我國存款利率平穩，通貨膨脹率起伏較大，從圖中還可以看出在多數年份通貨膨脹率高于存款利率，在這些年份相當于購買了減弱，由于我國養老保險金實行定額發放，未考慮物價、通脹等因素因此使得保障功能弱化。

圖1 居民消費價格指數與農村居民消費價格指數比較

圖2 通貨膨脹率與年利率比較

(二)基金管理和運營效率低

城鄉居民養老保險基金監管主要有三種方式的監督分別是合法性的監督、經辦過程的監督以及投資運營時的監督。其中經辦過程的監督是對基金收取發放等過程的監督，這一過程最容易引發問題，比如擠占挪用、虛假冒領等等，因此這一過程的監督十分重要，對于經辦過程的監督法律不完善并且懲罰力度較低，目前只有《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》對經辦人員的行為以及經辦過程進行規定。另外由于信息不對稱存在虛報、瞞報參保人員信息等不法行為；其次立法跟不上時代發展，我國農村養老保險使用仍是1992年出臺的（試行）方案，對于方案中比如基金管理、經費來源等規定早已不適應新時代的要求；對于監管部分，目前我國的基金管理實行三層次即省、市、縣進行管理，《基本方案》規定是由農村養老保險基金委員會進行統一的基金管理與運營，顯然不符；對于基金的保值增值，由于我國金融證券市場發展不健全，因此投資渠道單一并且投資風險較大，因此為了優先保值，現實中基金多存于銀行或者購買較安全的國債，因此收益率較低，增值困難。

(三)中央政府和地方政府財政分擔不合理

根據《指導意見》，“新農保基金主要來自于個人、集體以及政府三方面。國家規定一定的繳費檔次有參保人選擇相應的檔次進行繳納保險費，政府根據規定對參保人進行補貼，根據農村目前的經濟情況，參保人大部分會選擇最低的檔次即100元繳費，由于人口基數大因此中央政府投入人均較低，地方政府對于500以下標準每人每年補貼30元，部分農村地區農村經濟發展較滯后，集體補貼容易出現空缺。為此本文以全國各省份2014年的數據為樣本(表2)，進行聚類分析，并選取生產總值、預算收入與老年人口撫養比為指標，其中老年人口撫養比是指人口中非勞動年齡人口數中老年部分對勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人，其計算公式為（≥65歲／勞動人口）× 100%。(見表2)

表2 各地區聚類分析數據

本文采用聚類分析方法：將不同的數據按照一定指標劃分為幾個群組，對不同的群組之間的性質進行分析，找出不同群組之間的不同與聯系。通過聚類分析，得譜系圖3。

圖3 使用ward連接的譜系圖

根據譜系圖3，把省份分為四類：第1類為重慶、四川、北京、上海、浙江、河北、湖北、河南、安徽、山西、天津、遼寧、湖南；第2類為吉林、貴州、江西、廣西、黑龍江、云南、內蒙、山西、甘肅、福建；第3類為江蘇、山東、廣東；第4類為青海、寧夏、海南、新疆、西藏，具體劃分結果如表3。

表3 農村養老保險分類劃分結果

通過聚類分析，可知第1類的老年人口撫養比最高，其次是第3類，第4類老年人口撫養比最低，預算收入和地區生產總值。通過數據可以看出，第4類的預算收入相對于其他三類差別十分大，因此得出第4類的撫養負擔最重，其次是第2類、第1類，最后是第3類，可見中西部地區的撫養負擔較重。目前中央財政的補助方式為“補出口”雖然對中西部以及東部實行不同補貼標準，對中西部地區給予全額補助，對于東部地區給予50%的補助，這對于緩解中西部財政壓力起到一定作用，但由于補助基數小（每人每月70元），對于地方政府規定要對參保人給予繳費補貼，原則上每人每年不能低于30元，這對于落后地區財力的負擔相對于富足地區而言要大。

(四)政策宣傳不到位，新舊農保缺乏有效銜接機制

在近期的一項調查中發現大多數的農民對新農保知之甚少，“在所調查的村民中，只有約為7%的受調查者對新農保政策非常了解，大部分村民對新農保政策了解很疏淺，僅限于繳費標準和繳費的年限”。由于新農保的宣傳大多由鄉村進行宣傳，并且基金的收繳一般在7、8月農忙時間，因此宣傳進行十分不到位。由于農村的文化水平偏低，關于農村養老保險，很多農民認為會虧損從而會選擇不參保，特別是年輕群體參保積極性更不高。

由于就農保弊端的不斷顯現，就農保逐漸衰退，隨著就農保的衰退，各地根據自身特點都出臺了相關的政策措施，比如五保制度、低保制度、征地農民養老保險制度等等，這使得制度的重疊交錯現象十分嚴重，新舊農保進行轉型不僅僅需要付出巨大的轉型資金，而且管理機制等也需要進行協調，農民負擔也變大。但由于新舊農保的銜接機制不健全，使得各地的養老保險碎片化十分嚴重。隨著城鎮化進程的加快，一方面在就農保衰退時期有大量農民選擇參加商業保險，另一方面我國戶籍限制較嚴格，還未完全開放，與戶籍連帶的養老保險就難以與進城務工的農民工相銜接。

三、農村養老保險制度存在問題的成因

(一)基金籌集模式固有缺陷

目前，我國新型農村養老保險的基金籌集模式采用的是現收現付制度，這是一種以近期橫向收付平衡原則為指導的基金籌集模式。由于現收現付式沒有長遠的規劃，隨著物價上升等因素的影響，在未來支出需求急劇增長的情況下，為了保障費用支出只需不得不大幅度提高保險費用，特別是從長期來看，經濟的波動以及人口老齡化的加深，會使得其支出不穩定，影響其社會效益以及經濟效益。

(二)經濟制約因素

根據凱恩斯消費函數認為消費與儲蓄之間存在函數關系，農村養老保險作為一種特殊的儲蓄，在影響儲蓄的眾多因素中，在低收入家庭，可支配收是主要因素。根據凱恩斯理論，儲蓄隨著收入的增加而增加，并且邊際儲蓄傾向遞增，因此隨著農村居民可支配收入的增加，農村養老保險的參保率會提高，但由于農村人均可支配收入水平低，因此參保率仍在一個較低水平。現就農村養老保險參保率與人均純收入通過回歸分析進行驗證。

1、模型的構建。從實踐經驗上看，農村養老保險的參保率會與農村人均純收入有一定關系，雖然影響因素很多但為突出經濟方面，現選取農村人均收入和新農保參保率進行回歸分析。

假設新農保參保率與農村人均純收入具有線性關系，設一元線性回歸方程為：

Y=α+βX

其中α為常數項，β為回歸系數，反應自變量對因變量的影響程度和影響方向，Y是被解釋變量表示新農保參保率，X是解釋變量表示農村人均純收入。

2、散點圖。用spss得散點圖如下：

圖4 新農保參保率與農村人均純收入散點圖

通過圖形可知兩者存在線性關系，且為正相關關系即隨著農村人均純收入的增加新農保參保率會升高。

3、樣本回歸模型求解與檢驗。利用2009—2014年數據以及spss軟件進行一元線性回歸分析得估計結果如表4：

表4 回歸分析結果

分析結果得回歸方程為：

根據回歸結果，可決系數為0.891，調整后的可決系數為0.864，表明擬合度較高，回歸方程的顯著性檢驗為0.005明顯小于0.05，表明被解釋變量和解釋變量全體的線性關系顯著，對應的t值與F值都大于臨界值，因此通過了t檢驗和F檢驗。

根據模型估計，農村人均純收入與新農保參保率的相關系數為0.017，說明兩者成正相關，即當農村人均純收入每增加一個百分點時，新農保參保率增加0.017個百分點。通過數據直觀來看增加的百分點較低，但由于我國農村人口基數大，因此農村人均純收入的增加對新農保參保人數的絕對額有較大的影響。由于目前我國農村經濟發展比較緩慢，因此制約著農村養老保險制度的發展。

(三)制度制約因素

農村養老保險制度的建議存在缺陷，它的建立、撤銷、資金的籌集，運用以及保費的發放并不是按照嚴格的法律程序，而是按地方政府部門制定的一些規章制度執行，農民和政府之間的契約關系并不持久。一方面由于城鄉二元結構的存在，我國目前城鎮養老保險制度和農村養老保險制度體系仍然分離，對于進城務工的農民工沒有專門的養老保險制度進行保障，對于農民工參加農村養老保險存在繳費困難、保障不足等困難，這在很大程度上降低了農民工的繳費意愿，而農民工大多為青壯年，這本應該成為農村養老保險制度的主要繳費主體；另一方面法律不完善，我國的《基本法案》對于農村養老保險制度只規定了總體框架但是具體實施細則沒有規定，各地區執行過程不一，對于規范農村養老保險制度造成障礙。

四、農村養老保險制度優化建議

針對我國城市化進程的加快以及老齡化程度的進一步加深，完善我國農村養老保險制度迫在眉睫，通過對我國農村養老保險現狀以及國外養老保險制度的研究，結合我國國情，對我完善我國農村養老保險制度提出若干建議。

(一)加強中央監督，加大懲罰力度

為保證養老保險實施過程更加合理、合法、公正，首先政府必須有效實施監督檢查權利，認真貫徹執行相關法律、法規和相關的方針、政策，對于資金的籌集、發放以及運營管理等環節進行監督，建立健全基金的財務管理制度，對基金進行總局的監督；其次建立地方財政體系，并且定期向中央進行匯報，中央政府要做好監管，對于財政不透明，績效低下的地方政府進行改正；最后中央政府要對涉及農村養老保險的各個部門監督的同時對于違法行為加大懲罰力度，只有對違法行為進行嚴懲才能起到威懾作用，使消極執行等轉變為挾持性執行。

(二)建立中央政府財政補貼的長效機制

1、強化政府對農保的財政補貼責任。農村養老保險具有外溢性與良好社會效益的準公共物品，具有非排他性與效用不可分割性。一方面由于新農保具有非排他性意味著農村養老保險的社會共享性，每個公民都有平等享用的機會；另一方面，農村養老保險具有社會效應，可以起到社會穩定、公平與社會補償功能，并且具有調節投融資、平衡社會需求、保護配置勞動力等功能。通過新農保的有效供給，可以使農民的收入得到提高，使農民基本生活得到保障，并且使土地流轉加快，城鄉差距進一步縮小，經濟協調發展，構建和諧社會。

2、完善中央和地方公共財政分擔機制。在新農保實施過程中應該合理劃分中央與地方事權，合理劃分中央與地方出資比例，使各級財政補貼能夠足額并且及時地到位。中央財政對中、西部地區基礎養老金標準給予全額補助；對東部地區基礎養老金給予50%的補助，城鄉計發系數全為139顯然存在很大風險。由于各個地區人均收入水平不同，各地財政情況不一，養老負擔也不相同，因此對于養老負擔較重的地區，中央政府不僅僅應該承擔基礎養老金，還應該承擔部分繳費補貼等責任，加大中央對負擔較重地區的轉移支付。

（作者單位：建設銀行遼寧分行丹東分行、東北財經大學）

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