“管辦評分離”改革與教育質量保障

袁益民

(江蘇省教育廳，江蘇 南京 210024)

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“管辦評分離”改革與教育質量保障

袁益民

(江蘇省教育廳，江蘇 南京 210024)

摘要：根據教育部近期關于推進“管辦評分離”的文件(教政法[2015]5號)要求，針對評估機構要制定資質認證標準，保證評價質量。這就把教育評估機構的資質問題正式提上了議事日程。“管辦評分離”作為一項改革，其根本目的是通過管、辦、評之間關系的調整來更好地保障教育質量，而改革的核心任務是增強評估的獨立性、專業性和權威性。獨立性是提高評估機構專業性和權威性的基本前提；專業性是確立其獨立專門服務機構地位、建立其在此領域權威性的關鍵要素；權威性是這一獨立專業部門可持續發展的根本保證。當前，需要大力加強評估機構的專業化建設，同時通過增強評估的獨立性進一步完善外部質量保障體系，并在服務院校內部質量保障的過程中不斷強化評估的權威性。

關鍵詞：管辦評分離；教育質量保障；評估獨立性；評估專業性；評估權威性

中國的教育評估工作已經從改革開放初的暗中摸索，經過三十多年的不斷試錯，終于發展到了目前的整體性的頂層設計階段。然而，我們對評估的本質屬性及其規律性的理解至今仍然存在諸多欠缺，評估實踐中的不知所措和理論研究中的迷惑不解同時并存，一直以來困擾著每一步的評估改革。評估工作到底是行政管理的抓手，還是專業服務的助手？評估是為了問責績效、控制質量、強化服從、促使改進，還是為了增進交流、觸發學習、賦權增能、服務發展？評估者、評估對象、評估委托者、評估結果使用者等各方利害相關者應該各自發揮什么作用？評估要負責測量、描述，還是要負責甄別、判斷或建構？“管辦評分離”的改革正是要在頂層設計層面回答好這樣的一些關系問題，以切實保障教育質量。

在“管辦評分離”的改革設計中，評估這一角色在教育質量保障中的重要性從來就沒有像今天這樣清晰過。一直以來，它基本上只是充當行政部門的一種管理工具，最多也只是標榜專業介入的一種象征性點綴，整體而言，教育評估遠沒有成為一種獨立的、專業的、權威性的工作。這種獨立性、專業性和權威性的缺乏是互為因果的。正是因為缺乏獨立性，其專業性和權威性一直無法得以很好地培育和發展，同時也正是由于其專業性和權威性很少得以彰顯，其獨立性地位的確立一直被延緩甚至忽略。我們無法完全厘清獨立性、專業性和權威性之間到底誰是病癥、誰是病因、誰是病根或者哪個病根多一點，但我們知道，只有提高評估的專業性，增強其獨立性和權威性，才能切實保障教育質量。在這三者之間，獨立性是提高評估機構專業性和權威性的基本前提；專業性是確立其獨立專門服務機構地位、建立其在此領域權威性的關鍵要素；權威性是這一獨立專業部門可持續發展的根本保證。

一、“管辦評分離”的現狀：評估缺乏專業性的主要表征

專業性缺乏不僅是評估缺乏獨立性的果，也是其因，專業性方面的不足已經成為人們討論是否或在多大程度上給予評估獨立地位的理由或者說借口。不可否認，教育評估的專業化確實還處于很低水平。主要表現包括：評估專業詞匯的使用混亂，許多理論、模式和方法還沒有相對應的中文名稱；評估工作的原則和理念與境外還不接軌；評估程序和運作方法與境外存在較大差異和差距，個別項目中嘗試的境外普遍使用的預訪程序與現實環境顯得格格不入；評估所依據的相關質量標準和資質框架長期空缺；評估本身的專業標準與規范還不成熟；評估工作的適切性、目標的有限性和建議的具體性沒有得到足夠的重視；評估的有用性及其服務產品的使用效益尚難以顧及；院校的主體地位無法真正落實；學生在評估中的中心地位和學生參與外部評估組工作在這里仍然顯得不可思議；國際專家的參與在大部分評估活動中還罕見；我們難以理解對于學習的評價、為了學習的評價和作為學習的評價到底有什么不同；我們不能準確區分認證、評審和評價等之間的差異；我們基本上還不了解痕跡追蹤、基準比對、證據層次理論、基于風險的復核為何物；評估尚未在公眾中建立起信心和信任；評估專業機構仍然缺乏專業規范、專業標準和評估專業人員；支撐獨立的、權威的教育評估的公認的四大元評估標準，如圖1所示，并未在絕大多數評估項目的評估中真正使用。

圖1　支撐獨立的、權威的教育評估的專業標準

教育評估專業化水平不高的一個最突出的表現是，我們對于境外一些相對比較成熟的理論、模式和方法的借鑒存在誤解、扭曲和誤導。這里面既有我行我素，盲人摸象，還有的是非此即彼和“指鹿為馬”。評估是為了改進而不是為了證明，這么說沒錯，但必須知道這只是指其最終目的，并未否定其本質上就是一種證明對錯、優劣和價值的方法與過程，特別是對于我們這樣的證明工作還遠未做好的評估者來說更是如此。評估需要更多的公開性，但并不是一切都要公開，在許多情況下具備一定獨門絕技的暗箱操作仍然是這個特殊行當的必要手段，目前倒是這種專業性和技術含量的缺乏這一尷尬事實本身才是最見不得陽光的。評估對象越來越成為評估服務產品的主要消費者，但評估委托者同樣是評估服務對象，咨詢決策這一最原始功能仍將是評估的基本功能。形成性、協作性、民主性、參與性無疑將是未來評估的方向，一手操控已不可接受，賦權增能成了我們最高的理想，但是未來的常態肯定不是你我不分的狀態，因為考慮成本和信用，我們仍將保持與評估對象之間的一臂遠的距離。發展性評估當然與發展有關，但如果將之理解成外部推動發展甚至促進增值的過程，那就與其本意大相徑庭了，它畢竟只是一種強調內外共同設計、共同參與評估的注重使用效益和學習效果的評估理念。后現代的評估理念確實具有很大的吸引力，同行間的建構確實具有很大的誘惑力，但是客觀理性仍然是我們的“武器庫里的唯一核武器”。以評可以促建，但這只是對于評估的一種目標意圖和功能定位的描述，把評估作為一種專業手段給評估對象以專業幫助和支持，以評助建，才是作為一種路徑、一種方法、一種原則的涉及專業評估本質屬性的普遍性要求。院校質量評審關注內部質量保障，但并不是外部的基準、外部的要求不再重要了，而恰恰相反，正是這些外部的基準和要求才是確定內部質量保障處于何種階段的基本依據。所謂合格評估確實有點像某種認證，但是作為我們的評估工具箱里不多的專業工具之一，院校及專業層面的認證有著更為飽滿的含義及其固有的方式。

總體而言，我們的教育評估理念、模式和方法還不夠先進，各方利害相關人的多元角色參與還不夠，業內所普遍接受的價值還沒有被很好地吸收過來，評估的有用性、適恰性、可行性和準確性還沒有得到有效落實。評估涉業人員的專業素質不夠，評估專家的專業培訓也極少，評估的附加值和技術含量仍然很低，評估工作咨詢政府決策和服務學校發展的能力還不強。評估工作的院校支持度、同行認可度、領導滿意度和社會美譽度均不高。忽視評估工作的專業地位和濫用評估手段處理教育管理問題并存，使其遠沒有在教育質量保障中發揮應有作用。

二、完善外部質量保障體系：評估增強獨立性的基本架構

中國的教育評估要提高專業性、建立起權威性，需要一種重要的制度支撐，那就是增強其獨立性。就像留在家里的孩子總是長不大一樣，教育評估部門也只有具備相對的獨立性才能自立門戶，創出一片自己的天地。評估機構的獨立性主要是在與作為管理方的政府和作為辦學者的院校之間的鐵三角關系中確立的，如圖2所示。

圖2　教育質量保障中的鐵三角關系

“管辦評分離”主要指增強管辦評之間的獨立性，盡管其中包含管與評、管與辦以及辦與管、辦與評之間的獨立性，但其核心卻是評對于管的獨立性和評對于辦的獨立性。至于評估專家組及其成員相對于評估機構的獨立性以及院校內部評估的獨立性則不在“管辦評分離”改革的討論范圍之內。獨立性既是評估機構保持其專業性應當具有的一種特性，也是其得以超然地開展工作和逐步建立起其權威性所必須具備的一種條件。保持獨立性既是評估機構法定的一種地位和權利，也是賦予它的一種責任和義務。對于評估者來說，它還意味著真實、專業、責任和公開的一種價值追求。

獨立性問題涉及組織機構、運作過程、財務安排、評估決定、結果使用、信息公開等方面的一些角色關系。獨立性一方面要求評估在特定范圍內免于外部的非法干預，同時也要求具體界定評估在這些方面到底具有怎樣的自由。凱羅琳-坎姆泊貝爾(Carolyn Campbell，2012)認為：獨立性是指免于外部控制，不從屬于別人的權威，生計及補貼不依靠別人，能夠自己思考和行動，不與別人相互聯結[1]。約瑟泊-菲勒(Josep A. Ferré，2011)認為：獨立性或許是指不與別人聯結，相互分離，免于外部控制，不從屬于別人的權威，能夠自己行動或思考，不依靠他人確定觀點或依靠他人在行為上的指引，自治、自主，平等，客觀，公正，無成見，不偏心[2]。克里斯汀-修恩(Christian Thune，2009)認為：獨立性主要是評估機構、政府和高等院校這個三角之間的問題。

國際高等教育質量保障機構網絡(INQAAHE)的質量保障良好實踐指南(GGP)第9款規定：“外部質量保障機構必須獨立，也就是它對其運作具有自主責任，且其判斷不能受第三方影響”；第10款規定：“上訴應由不負責原本決定和無利益沖突的復核人員開展，但上訴不必在外部質量保障機構以外開展”。歐洲質量保障標準與準則(ESG)第3.6條標準規定：“機構應該獨立到這樣的一個程度：它們的運作具有自主責任，同時其報告中所作的結論與建議不能受到諸如高等院校、部委或其他利害相關人等第三方的影響。”亞太質量網絡(APQN)標準5“獨立性”中規定：“機構的報告中的判斷和建議不能被第三方改變。”

法定的、政治上的和財務的獨立性是能否真正獨立的關鍵要素。評估機構管理人員的選拔和任命權、政府撥款方式、購買評估服務的市場狀況以及有效地承擔評估所必需的資源等也都可能在不同程度上影響評估的獨立性。在實踐中，評估機構會受到來自政府等相關方面的壓力，也會受到來自院校的壓力。但是，獨立性是作出透明、客觀、公正判斷的前提條件。因此，在評估機構對于院校的獨立性方面，需要處理好如何管理同院校合作以增強質量保障措施的適切性與避免院校干預質量保障過程運作之間的緊張關系。評估機構還需要在回應社會各方要求的同時，保證評估程序是規范的、評估決定是不受干擾的。

羅·愛特里爾(Raúl Atria，2011)認為：公共政策關注效率、合理性、入學機會、適切性和產出；院校關注自主權、擴張、內聚力、市場份額和資金來源；市場關注排名、聲譽競賽與競爭和世界級的地位；學界關注學術自由、靈活的網絡和研究驅動的科學質量。評估需要聯結這些不同的出發點并整合成一致的觀點，既要滿足公共問責的需要，也要支持自主的院校的內部質量文化，還要增進市場的透明度，并得到學術圈及研究人員的信任。當然，在現實中，并不是所有利害相關人的期待與要求可以平等地被滿足的，就如丹墨(Dirk Van Damme)所言，評估的天平往往是從院校的自主性、學界的參與向公共政策、市場力量傾斜的。外部質量保障應當建立在一個更為平衡與和諧的制度安排之上。政府應該釋放部分的監管責任，減少行政性干預；院校應該更好地肩負起質量主體的責任，強化內部質量保障機制；學界應該改變自我中心和內向思維，擴大主動參與；市場則要增強透明度和系統層面的信任度，反對市場化和商品化。

外部質量保障的目的可以側重于問責和控制，也可以側重于服從和改進。問責和控制的核心是控制，服從和改進的核心是保障，當然外部強求而非學校自主參與的改進則又蛻變成了控制。至于究竟是應該控制多一點還是保障多一點，則要看院校內部質量保障體系本身的成熟度水平，水平越高時需要的控制就越少。這就是所謂的“與問責相伴的自主”(autonomy with accountability)。根據新公共管理理論，外部質量保障的引入是部分回應院校自主權與公共問責兩種訴求的一種交換。以外部質量保障與內部質量保障的形式替代了傳統的控制式和命令式的管理方式，而外部質量保障的目的是服務內部質量保障，外部質量保障的強度按照內部質量保障的狀況作出相應的調整。同時，外部質量保障也涉及從準入程序、院校自評、外部評估復核到風險管理的整個過程，準入程序、院校自評越是薄弱，風險就越大，外部評估復核的強度就需要越大。在外部質量保障中，可接受的質量水平可以通過認證手段來保障，而更高的質量水平則需要更多其它的評估復核措施。外部質量保障主要關注可外顯的那部分質量，而日常改進過程中許多難以外顯的質量工作則更多地依靠院校內部質量保障去承擔。

要在沒有懲戒行動擔憂的情況下推廣績效問責的理念是需要付出特別努力的，因為院校傾向于把所有外部質量保障措施都看作是問責手段，盡管有些外部質量保障措施的設計本意是支持院校內部改進。傳統的外部質量保障活動往往也確實是聚焦于問責和認證的比較多，而現在如果要真正做到支持內部改進，那就需要在提供相關的咨詢、培訓，傳播最佳實踐案例和協助院校完成相關出版任務等方面給予更多專業的支持。留在原地不能算是改進，有時即便是留在原地也需要不斷地奔跑(因為別人也在奔跑)，實施改進往往需要飛奔和跨越。改進不只是做到院校計劃要做的或者外部要求你做的，也不只是物有所值或者不變得更壞，而是要做得更多、更好、更快，還要更便宜，做到物超所值，超越計劃，超越期待。

當然，不能把外部的驅動目的與院校的質量強化動機和內部改進機理混為一談，也不能把評估委托者的評估目的與評估者的目標及工作原則混為一談。院校能跑多快、能走多遠，最終主要是靠自身的積極性和主動性。作為一種帶著與生俱來的壓力和敏感性的社會活動，評估往往容易被人們看成是面目猙獰的洪水猛獸，盡管如果使用得當它本也可以是和風細雨和陽光雨露。所以，我們在通過評估服務院校內部質量保障的過程中，需要對其過多不必要的壓力帶來的風險始終保持警惕。一項好的外部評估能夠在一種比較寬松的誠實反思和學習交流的氛圍下，幫助院校顯示優勢與不足，為改進提供指引；引起相關方面的重視，爭取必要的資源；增強內部的團隊精神、認同感和凝聚力；使利害相關人更好地理解內部質量保障的重要性并更加關注質量保障，促進質量保障活動的開展；通過收集和推廣最佳實踐，整體提高學校教育質量；同時進一步完善教育管理信息系統。

在構建一個更加具有透明性、問責性、參與性和平等性的社會的過程中，教育的外部質量保障也將更多地強調多元的、平等的民主參與。作為質量主體的院校是質量保障的最主要的利害相關方，他們的參與是至關重要的。外部質量保障措施無論怎么說都是某種來自外部的介入和干預，盡管外部質量保障機構總愿意一廂情愿地將其評估說成是一種改進措施，但是院校則傾向于在心底里將之看作是外部的一種問責手段，起碼他們有這方面的顧忌或者擔憂。盡管我們也一再聽到院校的領導在公開場合甚至私下場合談及自我評估不是為了應對外部評估，也不排除不少領導聲稱的“我要評”是真誠的，但是從實際的自評過程重滿足短期達標要求、輕尋求長期專業支持來看，他們對外部評估的目的還是有一定的疑慮的。因此，外部質量保障應有一個淡化問責的寬松的制度安排，少用簡單的排名，不要動輒與撥款及獎罰掛鉤；要信息公開遵循規則并征得院校的認可，這樣才能使外部評估真正成為一種賦權增能、咨詢決策和服務發展的能力建設和學習提高的過程。

作為外部質量保障核心措施的評估活動屬于社會專業服務活動，它給服務對象提供具有附加值的公共服務，是一種為其增加某種資產、帶來某種利益、可在某種市場按社會規約進行交易的服務產品。但是，不宜將教育評估機構簡單地看作是一種評估研究機構或者是社會中介機構，更不能將之當作一種民間評估社團機構甚至是一般私營企業(非專司教育質量保障及評估業務的政策研究機構、院校協會、行業組織和其他評估服務提供者另當別論)。美國和菲律賓的院校協會不是我們理解的評估社團組織，丹麥評估學會實際上也是政府成立的負責整個教育系統評估的獨立機構，英國的質量保障署也不是我們所理解的中介機構或者一般意義上的公司，澳大利亞的第三級教育質量標準局(由AUQA轉型而成的TEQSA)更是一種超級的監管部門，其他國家的教育質量保障機構也大多是獨立、專業的權威部門而不是我們一直以來理解的那種社會中介[3]。如，芬蘭的高教評估理事會(FINHEEC)、挪威教育質量保障署(NOKUT)、新西蘭的大學學術評審署(AQA)、泰國的國家教育標準與質量評估辦公室(ONESQA)、印度國家評價與認證理事會(NAAC)、馬來西亞國家認證委員會(LAN)、埃及的質量保障與認證計劃署(QAAPA)等均是如此。其中NOKUT雖屬依法成立的獨立公共機構，但除了獨立開展評估活動外，還承擔教育部對突出的高教質量工作的年度評獎。瑞典國家高教機構(HSV)本身就是被授權負責高教評估等的政府機構。有些國家(如冰島)還在教科文部內部確立專門單位負責院校等評估。即便是一些行業性比較強的專業認證機構也不宜稱作社會中介。

目前，中國不少地方將評估機構理解為institute是不恰當的，因為它們不是學會，主要業務也不是研究；同時將agency理解成中介也是不合適的，因為英文中的agency具有受特別的委派從事專門工作的意涵，所以上述許多國家的質量保障機構均稱為agency。中國香港地區與教育質量保障相關的機構有質素保障局(QAC，屬于大學教育資助委員會轄下的一個半獨立的質量保障機構)、香港學術及職業資歷評審局(HKCAAVQ)、香港品質保證局(HKQAA)，其中的品質保證局也使用了agency一詞。盡管agency確有受委托為他人辦理某種業務者之意涵，但在教育質量保障機構中，它更多地是指“行使權力或達到目的所通過的人或物”“政府的一個部門或行政單位”等[4]。

教育評估機構作為獨立的、專業的權威部門，它有一套專業的標準，遵循規范的程序：對其服務對象理解但不遷就，適應但不隨意，幫助但少干涉，堅定但少強制。這樣才能真正完成好政府及其他利害相關者委托的特定評估任務。評估機構的這一身份應該通過立法和正式的制度化安排予以保證。目前，中國主要的教育評估機構均是政府教育主管部門下屬的事業單位，其中個別機構屬于參公管理，今后應參照國外的普遍做法并結合自己的國情，努力建成能夠承擔起外部質量保障的專門責任、具有準政府(quasi-governmental)和準管理(quasi-regulatory)職能的更為獨立的專業權威部門，按照介于專業技術類和行政執法類之間的適當公務員職位類別進行監管。

當然，在頂層設計中積極借鑒和吸收境外相關經驗的精髓和始終堅持適應國情的同時，也要堅持與時俱進。其實在境外也有不少人是不滿意他們的外部質量保障體系的，甚至是非常失望的，不少地方也在不斷地進行修正和改革。如，澳大利亞已經采取激進的立法步驟將原來的大學質量保障機構轉變成了具有監管職能的機構；美國也有人批評認證機構的失敗，目前正在反思認證制度的缺失而探討其他的可能性；英國則有人抱怨QAA不按照標準進行測量，目前已經改變了原有院校質素評審模式而進一步強調國家標準和風險評價。芬蘭、挪威和印度等國的質量保障體系也不斷進行改革。總體而言，學校內置的質量機制與外部質量保障措施還沒有平衡協調地發揮作用，院校認為目前的外部質量保障活動還是“太貴、太耗時、太具有侵入性”，而政府和社會也還有不盡滿意之處。所以，外部質量保障機構以及保障體系的建設不可能一蹴而就。在討論外部質量保障架構的頂層設計時，無論是獨立性的定義還是自主權的劃界，均要少一點把評估當權利的領地內排他思維，多一份把評估當專業服務的共同責任合作分擔情懷。有一個底線是要始終堅守的，那就是在有效落實外部問責要求的同時，院校的自主管理、自我保障能力不僅不能削弱，而且應有更好保證。

三、服務院校內部質量保障：評估增強權威性的本質要求

評估工作的權威性不只是其獨立法定地位所規定的，更是在其通過專業性的提高和其服務過程及產品質量的提高而形成的專業地位所決定的。有為才能有位，評估對于其服務對象有多少附加值，才會有多高的專業權威性。評估作為外部質量保障的核心環節，其專業方面的作用大小從根本上來說是要看其在幫助其服務對象過程中所帶來的改變的多少。作為承擔外部質量保障主體責任的教育評估機構，其基本職能除了履行對政府及社會的責任，主要就是支持院校的內部質量保障及質量持續改進。外部評估如果使用得當(如避免官僚體系對學術環境的侵蝕)，可以對強化內部質量保障起到很大的促進作用，不僅在幫助院校建立質量環路及質量體系結構等方面極大地降低交易成本和試錯風險，而且通過相關的專業咨詢、培訓、合作出版和傳播最佳實踐等協助院校整體提高教育質量[5]。盡管外部評估也總會帶來諸如增強質量意識、改善辦學條件、促進教學管理等總體性影響，但外部質量保障的根本目的或者說主業是支撐院校內部質量保障及其持續質量改進。通過外部評估強化內部質量保障不應被看作是外部質量保障的一個副產品，而是其核心任務和最基本的目標要求，因此，評估的專業地位及其權威性歸根結底主要是看其服務院校內部質量保障和質量持續改進的能力與水平。作為外部質量保障措施的評估活動，應該以一種很高的專業眼光與水準，去核查教育機構的質量保障政策與策略、戰略及運作層面的管理，以確定院校職責范圍內的質量活動是否有效以及內部質量保障機制已發展到何種階段。

外部評估可以為院校完善內部質量保障做很多工作，通過建立在公開對話和相互信任基礎之上的專業支持，能夠幫助他們達到持續質量改進的目的。外部評估除了確認院校的雄心水平(level of ambition)以及質量工作的信心水平(level of confidence)、發展階段(stage of development)或成熟程度(degree of maturity)，還可以為學校帶來同行的不同視角及其自身的最佳實踐案例，可以帶來業內的專業基準和可供參照的一流標準。院校質量就是在內外的共同努力下不斷提升的一個連續體。在院校質量持續改進的這樣一個連續體中，外部評估除了可以通過獨立的觀察和評審發現學校值得贊揚的方面、可向同行推介的做法和堪稱業內最佳的實踐，還能針對不足的方面提出改進的建議，更能夠面向學校質量改進實踐中面廣量大的正在進行中的努力(包括動議、首創精神、創新實踐以及針對問題提出的解決方案)作出正面的肯定和相關的斷言，特別是要針對學校自身已經發現的問題與不足之改進思路與相關路徑表達同行的認可、贊同和代表來自特定專業領域的某種首肯。這些都是外部評估可以為院校持續質量改進的連續體所能夠追加的價值，如圖3所示。

圖3　院校持續質量改進的連續體

質量是外部質量保障機構和院校的共同責任，但首先是院校的主體責任。所以，外部評估的權威性必須建立在尊重院校的獨立性及自主權的基礎上。外部評估必須充分尊重院校的質量主體責任和主體地位，必須與院校的質量改進努力相契合，決不能將之變成一種對院校自主權的侵入和非法干預，決不能忽視院校本身的努力從而破壞其創新力。從本質上來說，質量及其保障均是專業性質的活動而非管理性質的活動，試圖通過管理手段進行控制而離開了專業的介入和投入并不能達到維持和強化質量的目的。新西蘭大學學術評審單位(NZUAAU)規定的院校質量體系遵循的原則包括：學術(含學業)質量在其責任盡可能地靠近研究、教學和社區服務的學業/學術過程時得到最好的保障；質量保障是一個連續的、主動的和應答性的過程；質量體系在其帶來有質量的教學和有質量的成果的成就時是有效的；高等教育的有效的質量保障需要使用外部的學術和專業參照點[6]。新西蘭大學學術評審單位規定的評審原則中也強調與院校的合作伙伴關系，強調變革的過程是由院校所擁有，強調強化內部質量保障的外部努力，要圍繞院校已經建立的改進程序而不是從另一個背景中去強加一個別的程序。

外部質量保障的任何努力都應當建立在院校的現實基礎之上。盡管外部評估要在一定程度上獨立于院校的影響以維持其超然地位，但是評估機構建立其專業權威的主要途徑卻是旨在服務院校的業務交流和同行對話，除了評估后出具正式的評估報告和評估期間的專家反饋與交流，評估機構還可以通過多個環節來增進與院校的專業互動，如評前培訓、預訪程序、評估主題協商、進校專家名單協商、評估報告核對、評后研討會、進展報告、改進回訪等。由于一直以來院校章程和規劃的缺失、院校入門審批的不足、政府事無巨細的外部管理的強勢地位以及現代學校制度的不完善等原因，目前，中國院校的內部質量保障機制還極不完善，而隨著院校質量主體責任和主體地位的回歸，內部質量保障必將提到更加重要的議事日程上來，因此院校在這方面十分需要來自外部的專業支持。在這樣的背景下，評估機構大有用武之地，這是其通過專業服務建立評估權威性的極佳機會。

圖4　ISO9001管理中的質量體系運行原理

對照ISO9001管理中的質量體系運行原理，如圖4所示，中國院校現有的內部質量保障機制還存在著諸多問題，包括沒有思路清晰的、可以引領學校質量工作的質量環路；沒有合理的、可實際執行的質量體系結構；沒有完備的質量體系文件(包括標準和政策等)；質量體系的運行沒有實效；相關質量評審及管理評審活動尚未很好地開展起來；持續質量改進機制尚未確立。就拿質量環路來說，絕大多數學校沒有建立真正的環路，不僅沒有理清相關的思路，而且不少用詞并非質量管理的專業用詞，而是中國式的傳統管理用詞。再拿質量體系結構來說，絕大多數學校建立的繁雜的體系盡管顯得體系結構已若有其事，但是從質量原理和可行性來看均有明顯的缺陷，既未反映質量管理的一般規律，也無實際的可操作性，往往只是一張可以掛在墻上的漂亮圖案。這些圖案中顯示的由不同線條和箭頭表達的系統架構和結構關系是不合邏輯的，不少用詞是不專業的或者是過于傳統的。最大的缺陷是其形式的完美后面混亂的架構和不合理的關系，如果不看這些圖案可能還大致知道質量如何管理的話，那么看了這些圖案后便是大腦一片混亂或者空白。這樣的環路和體系結構對于院校內部質量保障及持續質量改進是無益而有害的。

而西方國家在院校內部質量保障機制建設方面已先行了一步。根據歐洲大學協會(EUA)于2010年2月至4月對36個國家的222所高等教育機構進行的一項網上調查，90%有院校層級的質量保障戰略性政策文件，其中2/3有單獨的質量保障政策陳述，1/4在戰略性規劃中有質量陳述；95%建有校級信息系統；內部質量保障的組織結構則是多種多樣的；過半數的機構有校級領導專門負責質量工作，成立校級質保單位，有校級層面的質量計劃；在系級以上層面建立相關職責和配置質量保障人員的情況也占到一定的比例；57%的機構是在2000-2009年之間建立質量保障體系的，27%是在此前建立的。由此可見，1999年提出歐洲開展質量保障合作和2005年建立歐洲質量保障標準是兩個重要的時間節點。

圖5　阿姆斯特丹大學基于PDCA循環的質量持續改進路徑

圖6　阿姆斯特丹大學的各組織層級的PDCA循環[7]

應該看到，西方國家的大多數高校均已建立了內部質量保障的程序。大多數學術人員也意識到并接受一套更強有力的質量保障制度的存在，大部分學生也認可質量保障體系的存在并在一定程度上參與到內部質量保障中去。多數學校采用PDCA質量環路，如阿姆斯特丹大學在學校、學部、學院/研究生院、專業和課程等五個層面均采用了PDCA循環，如圖5、圖6所示。也有一些高校建立了具有自己個性的質量環路，如中國香港科技大學，如圖7所示。

圖7　香港科技大學的質量環路[8]

從現有的實踐經驗來看，內部質量保障需要回應外部問責的要求和外部專業的要求，同時考慮院校作為質量主體本身的背景、特征、現狀、需要和可能。信息化、經濟全球化、高教國際化和高教大眾化對高校的質量方面的競爭力提出了要求。同時，來自外部的變化和要求需要與院校內部的價值、標準和實踐相適應。院校在質量保障中的主體責任應得到進一步落實。政府與社會應支持院校建立、培育和強化內部質量保障機制，同時院校也應通過內部的運作建立起外部可以理解的質量策略，使院校的自我分析和外部的同行驗證成為可能。盡管質量改進的方法與策略千變萬化，不同學校的質量保障的機制及基本政策卻總是極其相似的。質量保障體系的完善程度均應包括組織結構的合理性、質量評審活動的活躍性、自我評價的持續性、信息系統的完備性、利害相關人參與的多元性和質量強化過程的有效性。完善的質量保障體系總是應該把策略、質量的擁有權、持續改進、資源、評價和評審活動等都能通盤考慮進去。

外部質量保障措施不可避免地會在一定程度上對院校教職員工產生由外及內、自上而下的影響，因此，避免表面化的服從、真正地在院校的具體情境下鼓勵改進并倡導質量文化建設就顯得更為重要。要幫助教職員工更好地落實外部對于院校完善內部質量保障的要求。外部質量保障機構有義務幫助院校完善內部質量保障機制，但是院校內部質量改進則主要是院校自身的直接責任。外部過度的問責往往會制約院校內部的改進。有時外部越是過度關注內部改進，內部改進就越難以真正得到落實，反倒是增加了表面化服從和消極應對的風險。過于強勢的外部要求還會侵蝕院校原有的同行誠實反思的文化氛圍。與外部質量保障措施和程序不同，內部質量保障更多地需要從質量文化層面切入質量工作，而質量文化往往同個體及集體的責任精神和質量精神有關，需要在一個相當長期的過程中通過專門的質量保障活動和其他相關的活動逐步地培育出來。在理想的狀態下，質量的追求應該成為自然的文化現象而非強制的工作要求。質量是每個人的共同責任，是實際投入而非口頭承諾，是現實而非假設，是行動而非說教，是習慣而非事件。在高校現實環境中，要強化質量意識與自覺，對行為心理和組織變革所涉及的因果關系和知識行動間的關系進行調適，處理好學業質量與學術自由的關系以及制度構建與具體運作之間的關系，必要時調整利害相關人之間的權利關系，使水平面下的矛盾、緊張、沖突得以紓解。

所以，要處理好外部質量保障的普遍要求與院校實際的關系，保護院校自主權和多樣性，必須有一個非科層式的、開放兼容的、寬松的內部質量保障框架。同時，還要避免出現組織過于刻板、結構過于復雜、程序過于繁瑣、系統過于龐雜的內部質量保障體系。根據“崔西定律”，任何工作的困難度與其執行步驟的數目平方成正比，如果完成一件工作有3 個執行步驟，則此工作的困難度是9，而完成另一工作有5個執行步驟，則此工作的困難度是25，所以必須要簡化工作流程。內部質量保障體系建設要防止陷入形式主義、官僚體系和煩瑣哲學的泥坑。在這方面，西方高校已經有許多可供我們借鑒的經驗，如昆士蘭大學的質量管理與保障框架就是一個很好的范例，如圖8所示。

圖8　昆士蘭大學的質量管理與保障框架[9]

內部質量保障體系的建構是以職責界定和活動設置為基礎的。要鼓勵國內院校成立專門的校級質量保障單位。內部質量保障單位應負責使用各種反饋來改進教與學的過程，有效實施各項政策與程序以落實大學的四大功能(主要是教學與研究功能，目前在中國主要是教學功能)，開展各種自我評價，確保系科制訂課程及專業明細并報告執行情況，監測學生就業情況，在教職員工中傳播質量文化，提供各種必要的培訓，安排外部力量參與內部評估。質量保障的具體實踐可包括：制定質量手冊，安排課程協調人，制訂課程及專業明細，制作課程檔案，檢查備課計劃和工作日志，提供相關資訊，學生評教、學生評課，公布考試成績，對困難學生提供學業支持，開展專業與課程的外部評估，評價校內行政部門，發揮好校內現有各種委員會作用，成立課程發展委員會，召開教職員和系科會議，建立個人績效標準及目標，實施教師專業發展等各種改進計劃，實施自我評價，處理學生抱怨，吸納利害相關人的看法。院校的自我評價應涵蓋學術標準、學習資源與課程設置、教員錄用、教學實施、學生學習及生涯指導、治理與行政支持、研究、社區服務和質量管理等。

目前，內部質量保障活動還面臨很多現實的制約，如人力資源的不足；利害相關人中漠視的態度，對其重要性及功能認識的不足；現有質量體系結構中交叉的角色分工和經費、時間、資料收集等方面的困難。但是正是在這些方面，獨立的、專業的、權威的教育評估可以更好地發揮其特有的作用。

當然，只有基于文化層面的質量保障才是最可靠的保障。金·卡梅隆和韋斯利·塞恩(Kim Cameron Wesley Sine,1999)在組織性質量文化研究中，提出由低到高的四種質量文化：不重質量的文化、差錯檢測文化、差錯預防文化、創造性質量文化，也可以稱為質量管理的四個時代[10]。第一個時代以按照過去慣例來管理質量為特征。質量沒有作為一種優先領域，沒有被系統地測量，也沒有與組織戰略相連接，組織不重視顧客的反饋，在大部分情況下質量作為一個主題往往是與培訓、研發或訂單輸入不加區分的。第二個時代以督導和質量控制為特征。主要關注避免錯誤，減少浪費、返工和修補，檢測問題，迅速、準確、有效地回應顧客的抱怨，事后評價滿意度，聚焦顧客的需求和要求。第三個時代以質量保障與戰略管理為特征。主要關注差錯和錯誤預防，期待零瑕疵，要求每個人負起責任，聚焦過程和問題根源，滿足并超越顧客期待，事先消除問題，讓顧客參與產品設計，重視顧客的偏好及希望看到的產品特征，強調初次就把事情做對。第四個時代則以內化顧客偏好和預測顧客需要為特征。主要關注持續改進和提升標準，注重一貫做對事情，強調突破，聚焦供方的改進、顧客和過程，期待終生的忠誠度，取悅顧客并給予其驚喜，預測期待并創造偏好。我們的內部質量保障體系的建設，應該上升到后兩個更為先進的質量文化層面來加以理解和予以強化。

參考文獻

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[8]焦磊．香港高等教育規模增長及質素保證探微[J]．高教發展與評估，2012(2) ：62-69，99．

[9]University of Queensland. Quality management and Assurance[EB/OL].https://www.library. uq.edu.au/about-us/quality-management-and-assurance,2015-10-05.

[10]Cameron Kim, and Wesley Sine. A Framework for Organizational Quality Culture[J].Quality Management Journal 6(4),1999:7-25.

(收稿日期：2015-11-30；編輯：伊夫)

作者簡介：袁益民(1963-)，男，江蘇江陰人，研究員，研究方向為教育評估。

中圖分類號：G40-058.1

文獻標志碼：A

文章編號：1672-8742(2016)01-0008-14

doi:10.3963/j.issn.1672-8742.2016.01.002