政府購買公共服務的監管困境研究

高晶晶

（燕山大學文法學院，河北秦皇島　066004）

政府購買公共服務的監管困境研究

高晶晶

（燕山大學文法學院，河北秦皇島066004）

伴隨著公眾日益增長的公共服務需求，政府購買公共服務成為政府提高服務效率、滿足公眾需求的重要手段。政府在政府購買公共服務過程中從服務的直接提供者變成了提供服務的“監管者”，政府購買公共服務的監管問題是不允許政府忽視的。當前政府購買公共服務的監管困境主要表現為法律法規不健全、合同監管不足、資金監管不足以及監督機制不健全。針對上述問題，完善法律法規、完善合同監管、加強資金監管以及實行多元化監管是加強對政府購買公共服務監管的主要途徑。

政府；購買；公共服務；監管困境

一、政府購買公共服務的監管成效

政府購買公共服務已經成為各級政府創新和完善公共服務供給模式的重要途徑。2013年9月26日國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確表明了政府購買公共服務的重要性，認為政府購買公共服務對于推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率等方面具有重要意義。政府購買公共服務的推廣運用，意味著政府從公共服務的直接提供者變成了間接提供者，轉化成了“監管者”。監管政府購買公共服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金以及績效評估方式等方面都是我國政府需要考慮的內容。中央和地方政府在加強對政府購買公共服務的監管方面取得了一些成就。

中央層面，2013年9月國務院辦公廳頒發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確提出，我國到2020年要基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度。2013年12月，財政部下發《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，要求各級政府及時充分地公開購買服務的項目內容、承接主體條件、績效評價標準等信息，確保社會力量公平參與競爭，嚴禁層層轉包、豪華購買、暗箱操作等違規違法行為，筑牢預防腐敗的制度防線。2014年2月，財政部發布《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》，推進了對政府購買公共服務的預算管理，加強了對政府購買公共服務的資金監管。2014年4月，財政部出臺《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，加強了對政府采購服務項目采購需求管理、嚴格了服務項目履約驗收制度、建立了績效評價和后續采購相銜接的管理制度。

地方層面，2014年深圳推出了《深圳市政府購買服務目錄》和《深圳市政府購買服務負面清單》的混合清單，旨在厘清邊界，一方面避免政府大包大攬，另一方面避免政府將應該完成的事項推向市場［1］。另外，安徽金安區財政局發出《關于開展鄉鎮財政資金監管網絡運行購買服務的通知》，明確要求明確購買內容、實行招標采購、規范操作流程和開展績效評價等，網絡監管始終貫穿于上述四部分，強力推進了鄉鎮財政資金監管網絡運行［2］。2015年4月成都市政府辦公廳頒發的《成都市政府購買服務暫行辦法》，明確規定將政府購買公共服務的資金來源納入預算管理；另外還規定承接主體承接項目后嚴禁轉包，并納入績效管理評價體系，接受社會監督。

二、政府購買公共服務的監管困境

（一）法律法規不健全

目前我國政府購買公共服務的相關法律法規只有一部法律，即《中華人民共和國政府采購法》，其中涉及到政府購買公共服務的監管方面的只有在該法的第十三條明確提到“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責；各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。”雖然《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中進一步嚴格要求了購買主體、承接主體、財政部門、民政、工商管理以及行業主管部門嚴格監督管理，以及《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》規范了政府購買公共服務的預算管理問題等等，但是國家層面的相關法律法規太少，有關政府購買公共服務的法律規定只能散見于部委聯合規章及地方政府規章，這些部委聯合規章及地方政府規章權威不足的同時對監管主體、監管范圍、監管權責、監管程序與方式等方面涉及不全面［3］。

（二）合同監管不足

公共服務合同監管就是從合同簽訂到合同履行終止的過程中，為了確保所購買的公共服務的質量以及合同的有效運行所進行的一切活動。政府通過和社會組織簽訂合同來保證市場秩序，保證社會組織服務的質量和數量，彌補傳統的政府單方面的供給公共服務存在的低效率、質量不高等問題的存在［4］。但是由于我國對合同沒有健全的監管體系和規則約束，就使得政府容易利用自身的公共權力謀自己的私利，社會組織用自己的承包權去放大自身的利益縮小公共的利益，使得我國政府購買公共服務的運行并不順利。我國政府購買公共服務的合同監管不足，其原因有以下幾點：一是政府權力尋租。政府利用行政權力成為合同的制定方以及監管者，容易和社會組織相互勾結，出現權力尋租、貪污腐敗等現象。二是合同監管主體單一。在政府購買公共服務的合同監管中，政府監管是主要的，政府往往不重視社會監督、專家監督等。這樣就容易導致政府徇私枉法，使得合同不能發揮應有的作用。三是政府部門及其工作人員缺乏合同管理能力。由于政府購買公共服務的合同管理需要高技術人員對其進行監管，而我國政府部門往往忽視這一點。“在合同簽訂、履行、監管時，政府存在經驗不足、監管不力、缺乏專門的人員對服務提供過程中的技術問題進行監管等問題。”［5］

（三）資金監管不足

在政府購買公共服務的過程中，購買服務的資金“哪里來”、“去向哪里”、“怎么運轉”、“花了多少”、“虧了？賺了？”等等都是需要考慮的問題。這不僅是對政府本身負責，更是對納稅公民的負責，讓公民了解國家財政的去向，既可以監督政府行為，也可以增加財政透明度，提升政府合法性。但是我國在政府購買公共服務的實際運行過程中存在著資金運行不透明、資金浪費或者資金花費模糊等現象。我認為這應該歸因于我國政府購買公共服務的財政預算管理不完善。其表現如下：一是政府不進行深入的公眾需求評估，導致需求和供給的錯位，使資金沒有落實到實處，導致資金的使用沒有達到效果的最優化，或者導致資金的浪費。二是由于社會組織的屬性不同，與政府關系密切的社會組織將能夠得到優厚的資金，為獲得公共服務的承包權提供了進一步的優勢，這就使得國家資金的運用沒有給予社會組織一個公平的起點，這里也就蘊含著資金運轉不透明等問題。政府要想讓購買公共服務良好運轉，必須對資金的監管予以重視。

（四）監管機制不健全

我國政府購買公共服務的監管機制不健全，主要表現在三個方面：一是監管主體主要是政府。政府通過強大的行政權力對承接主體、購買流程、服務質量、經費兌現等方面進行監管。但是在我國特色的行政體制下，政府是社會力量的主管部門，政府購買公共服務往往成為形式性購買。在這種背景下，政府與社會組織的相互依賴關系使得政府內部監管非常乏力［6］；二是社會監管力量薄弱。社會監管主要包括媒體監管和公眾監管。一方面，政府購買公共服務的相關信息大都是通過官方媒體或主流媒體公布出來的，官方媒體和主流媒體基本都是政府的“傳話筒”，其經費和人事編制都依賴于政府，使得其對政府監管薄弱。另一方面，政府購買公共服務的受益群眾大都是弱勢群體或底層群眾。他們對政治冷漠，不參與政府事物，即使購買的公共服務項目與實際相脫離，他們也不會去向政府反饋，或者向監察部門投訴；三是專業性監管不足。我國紀檢部門、檢察部門以及審計部門深受政府權力的影響，實際上沒有獨立行使權力的能力。第三方評估監督機構缺乏，對政府購買公共服務的風險評估和質量監管需要第三方的評估監管機構進行科學系統的監管和評估，但是我國缺乏這樣的專門機構［7］。

三、政府購買公共服務監管困境的解決途徑

（一）完善相關法律法規

完善政府購買公共服務的法律法規能夠加強對政府購買公共服務的監管，使其發展更加成熟。我們應該從兩個方面著手：一方面，健全相關法律。制定專門的政府購買服務法律，比如《政府購買服務法》和《政府購買服務實施條例》等。“政府購買公共服務的活動與政府采購的其他活動有著本質的區別。政府購買活動包括貨物、工程項目、服務等內容，在購買的服務中，既包括為政府自身提供的服務，又包括為公共利益提供的服務。依靠政府采購的一般法律法規難以滿足專門購買公共服務活動的需要”［8］。另一方面，加強部門規章和地方政府規章在政府購買公共服務的監管方式、監管程序、監管權限等方面的完善。但是部門聯合規章和地方政府規章必須圍繞政府購買服務法律而制定。以美國為例，美國國會和有關部門圍繞政府采購法規體系的核心即《聯邦政府采辦法案》和《聯邦政府采購條例》制定了大約500種政府采購法規，形成了以法律、規章制度、行政和司法三部分組成的制度體系［9］。

（二）增強合同監管能力

我國政府購買公共服務大多都是在合同制下進行的，可以說合同已經成了政府和社會組織完成服務交易的不可缺少的憑證。因此，增強合同監管能力已經是大勢所趨了。我們可以從以下幾方面來增強對合同的監管能力：其一，重塑政府監管理念。政府不僅是社會組織的監管者，還應該是政府本身的監管者，要對自身的行為進行監管，防止政府職能越位，遏制政府利用自身權力出現貪污腐敗等惡劣行為；其二，政府應該培養專業知識人員，或者選拔相關方面的專業人員，能夠對合同進行專業的監督。并且政府能夠憑借這些專業人員來對市場進行深入的調查，從而保證合同簽訂過程中可以防止由于信息不對稱使政府吃虧，導致成本高的現象發生；其三，讓第三方介入對合同進行多方位的監管。為了防止政府和社會組織相互串聯，實現公平公正客觀的對合同進行全方面的監管，政府應該充分利用專家團體、媒體以及公眾來對合同進行監管。

（三）加強資金監管能力

資金監管在政府購買公共服務中可以說占據著重要的地位，政府加強資金監管的主要目的就是要是使資金使用達到最優化最大化。近幾年以來，政府對購買服務的資金監管越來越重視。《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中明確要求嚴格資金管理，“政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統籌考慮。”，在《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》中明確表示要通過妥善購買服務所需資金、健全購買服務預算管理體系、強化購買服務預算執行監控和推進購買服務預算信息公開、實施購買服務預算績效評價以及嚴格購買服務資金監督檢查等方面來提高財政資金使用效益。但是我認為政府仍需要應該從深入的需求調查評估以及加強資金流轉透明度等兩個方面來著手加強資金監管能力。具體表現如下：一是必須進行深入的需求調查及評估，使得政府購買的公共服務恰恰是公民所需要的或者所想要的，這樣做不僅可以使資金沒有浪費，而且政府資金的使用可以提升公眾的滿意度，增強政府的合法性；二是加強資金流轉透明度。實際上歸根到底就是加強預算管理，將預算透明化，使其資金能夠在陽光下流轉。另外媒體、公眾輿論等可以在加強資金流轉透明度上起到促進作用。

（四）實行多元化監督

我們必須深刻的認識到政府不是唯一的監管主體，為了防止政府權力尋租、社會組織忽視公共利益以及社會組織和政府暗中串聯等現象頻繁發生，保證政府購買公共服務能夠實現良好運轉，能夠在購買公共服務過程中實現公平公開公正原則，必須對政府購買公共服務的整個過程進行多元化的監督。一是政府作為主要的監管主體，必須明確自身的責任，重塑自身的監管觀念。《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求政府應建立加強內部監管力度，自覺接受社會監督；財政部門要嚴格資金監管，監察、審計等部門要加強監督；民政、工商管理以及行業主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執法等監管體系。二是引入第三方監督機構。第三方實際上就是除了政府和社會組織之外的具有專業性、獨立性、技術性的社會機構，例如律師事務所、會計事務所、審計事務所以及專業調查公司等等。第三方監督機構具有專業性和技術性，能夠通過科學的、專業的、客觀的方法來加強對政府購買公共服務的監管。三是加強專家監督、公眾監督和媒體監督。專家相當于政府的“大腦”或者“參謀”，他們利用他們龐大的知識體系為政府排憂解難。他們能夠從政府購買公共服務的運行中發現問題，提出問題并且提出解決對策。公眾作為政府購買公共服務的最終消費者，讓公眾成為監管主體的一部分，可以提高公眾的服務滿意度，提高社會組織服務質量，增強政府的合法性。另外，媒體監督也是監管不可缺少的主體。在如今這個發達的信息網絡時代，媒體輿論幾乎是無處不在的，它所擁有的監督力量是不可小覷的。

四、結語

迄今為止，我國的政府購買公共服務已經取得了一定的發展，尤其在一些發達的城市，政府向社會組織購買的服務項目的范圍逐漸擴大，在市政設施管理、道路養護、園林綠化、路燈維護、養老服務、體育、公共文化等等方面都有涉及。但是我國政府購買公共服務仍處于初級階段，對其監管仍處于探索階段。本文認為政府購買公共服務的監管困境主要表現在法律法規不完善、合同監管不足、資金監管不足、監管機制不健全等方面，針對上述困境，我們需要通過完善法律法規、加強合同監管以及資金監管、實行多元化監督等方面來加強對政府購買公共服務的監管。政府購買公共服務已經是我國政府創新和完善公共服務供給模式的重要方式，完善政府購買公共服務的監管制度、監管體系等是我國政府未來努力的方向。

［1］孫曉莉.政府與市場關系視角下的購買公共服務監管［J］.行政管理改革，2015，（8）：38-41.

［2］中華人民共和國財政部.各地財政：扎實推進政府購買服務工作［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/quan guocaizhengxinxilianbo/201406/t20140612_1098216.html/ 2014-06-18.

［3］鄧搴，楊新元.政府公共服務外包合同的監管及其完善［J］.湖北警官學院學報，2015，（9）：57-61.

［4］孫連福，王叢虎，曾利.政府購買公共服務合同履行的監管［J］.中國政府采購，2014，（9）：72-74.

［5］邰鵬峰.政府購買公共服務的監管困境破解［J］.甘肅理論學刊，2013，（3）：74-78.

［6］張曉紅.公共治理視角下加強政府購買公共服務監管的思考［J］.財政監督，2014，（22）：42-45.

［7］何壽奎，胡明洋，莫云波.政府購買公共服務的路徑選擇與治理機制［J］.經濟體制改革，2015，（2）：37-41.

［8］韓麗榮，盛金，高瑜彬.日本政府購買公共服務制度評析［J］.現代日本經濟，2013，（2）：15-21.

［9］中國政府采購供應商網.政府購買公共服務的歐美模式［EB/OL］. http：//www.zfcg.com/guide/2014-02-27/A372904. html/2014-02-27.

C93

A

1672-4658（2016）03-0069-04

2016-05-03

高晶晶（1990-），女，河北石家莊，燕山大學公共管理專業碩士在讀生，研究方向主要在公共服務領域.