公平悖論：就近入學政策的價值困境

范云霞

(北京師范大學 教育學部/教育基本理論研究院，北京 100875)

?

公平悖論：就近入學政策的價值困境

范云霞

(北京師范大學 教育學部/教育基本理論研究院，北京 100875)

摘要：關于就近入學政策的爭議一直沒有停止，以“公平”為中心的話語爭議背后是不同話語主體之間的價值分歧。通過對新中國成立后就近入學政策的梳理，可以發現：堅持就近入學政策的主流價值取向是國家主義。質疑就近入學政策的話語則表現為個體取向的自由選擇以及平等取向的自由選擇。不同價值間的沖突使得問題更加復雜。面對這樣的價值困境，就近入學政策需要實現不同話語主體間的理性交往實踐,從而進行價值選擇與排序。

關鍵詞：公平；就近入學；話語分歧；價值困境；交往理性

2014年1月14日，教育部根據2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》，頒布了《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》(下文簡稱《意見》)。該《意見》對中國基礎教育改革中一直實施的就近入學政策進行微調并做出更加具體的規定，試圖在義務教育均衡發展戰略性任務要求下，健全科學、明晰、便捷的小學升入初中的制度，規范招生入學行為，促進教育公平。但是一直以來關于就近入學政策的爭議還是不能停息，以實現“教育公平”為宗旨的就近入學政策能否真的實現教育“公平”，一直是爭論的核心。圍繞這一問題爭論的相關話語，與其歸結為利益分歧，倒不如說是不同人群在更深層面的所持有的價值取向不同。在眾說紛紜的“公平”話語中，對就近入學政策所持有的價值取向是什么？政策制定如果被承認為一種利益分配與價值排序，那么就近入學政策究竟又應該如何根據社會群體的利益結構變化與價值取向格局進行制定與實施？本文試圖對政策文本進行一種批判性分析，分析政策背后的價值取向。并且，通過政策支持者與反對者的話語進行分析，透視話語背后的社會背景，提供政策制定的價值排序模式。

一、新中國成立后就近入學政策的話語軌跡

政策研究的一個重要方面就是對政策話語進行分析。話語一詞難以被冠以簡明的定義，它是一種概括性的術語。話語無法脫離社會，相反是以其他非語言的社會特質為條件的社會實踐(Social Practice)。[1]政策話語不僅是一種社會反映與實踐，而且也是一種價值與意識形態的承載，政策本身就是一種“價值的權威性分配”。[2]新中國成立以來，就近入學政策經歷了曲折的發展過程，而在政策實施過程中，地方層面的就近入學政策存在扭曲現象。如此，就近入學政策雖然得以實施，但是卻出現了變相擇校的現象。政策制定為何屢屢在實踐中遭遇扭曲與破壞？就政策話語層面而言，政策背后所貫徹的價值取向與現代社會存在的多元價值觀又存在何種緊張關系，致使就近入學政策在實踐層面無法得到有效貫徹。

1.新中國成立初期到十年文革：以政治理念為導向

新中國成立初期，中央政府為了實現建設社會主義的政治理想，主張普及教育。關于普及教育的政策文獻中滲透著“就近入學”思想，例如1952年教育部頒布的《小學暫行規程(方案)》第六條規定：“舉辦半日制和巡回制的小學，以便于人口分散地區的兒童入學。”[3]這個方案強調人口分散地區的兒童也能夠就近入學。在實踐上，為了便利工農子女入學，在城鄉都有根據人口分布而建立的學校。1965年，教育部召開全國農村半農半讀教育會議，除了主張設立全日制小學，還提出需要人民公社生產隊集體舉辦耕讀小學，并將小學設立于村中，以使農村學生能夠就近入學。[4]文革期間就近入學并沒有改變，甚至大力擴張基礎教育。然而師資隊伍的渙散與國家對教育投入的減少使得基礎教育并沒有得到質量上的改善。[4]新中國成立初期直至文革時期，政策話語富有政治色彩與階級革命色彩，就近入學政策不僅為了適應當時經濟與人口狀況，也是為了實現階級斗爭勝利與實現農民與工人階層享有教育機會的保障。這一時期的“就近入學”并沒有以正式政策文本形式頒布，往往是在黨與政府教育政策中作為思想或原則而出現的。

2.改革開放時期：以經濟發展為目的

1978年以后，國家出臺多項行政法規促進教育事業的發展，然而這種重視是建立在把教育作為國家經濟發展工具的原則上。1980年，中共中央國務院頒布《關于普及小學教育若干問題的決定》，正式提出“力求使學校布局和辦學形式與群眾生產生活相適應，便于學生就近入學”。在1983年教育部《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》中，進一步規定“初中已經普及和基本普及的地區，要逐步實行初中不進行招生考試，只進行小學畢業、初中招生，原則上采取劃片就近入學的辦法，以利于把小學生從過重的負擔和壓力下解放出來”。[5]這些文獻資料可看作是“就近入學”正式的政策描述。就近入學政策摻雜著復雜的價值要求，它不僅僅是立足于教育價值的需要，而且是基于國家經濟發展的需要。因此，就近入學政策可被視為是對當時經濟社會狀況的一種適應性方案。1986年，《中華人民共和國義務教育法》頒布，其中第九條規定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使少年、兒童就近入學。”[6]這是新中國成立以來第一次從法律層面對就近入學政策進行規定。“就近入學”作為《義務教育法》中的一項規定，被定位為政府提供充足的教育機會。其總體宗旨在于發展基礎教育，促進社會發展。經歷“文革”之后，以鄧小平為代表的黨和國家領導人顯示出對于教育的高度關注，這種關注一方面是對于“文革”時期國家教育事業遭受沉重打擊的痛定思痛，另一方面是在新的世界政治經濟格局下中國的發展富強對教育的依賴。因此，國家對于教育的重視的背后體現出一種國家主義與以經濟為中心的發展思路。在強調就近入學與普及義務教育的同時，舉辦重點學校也是當時一項重要的教育戰略。1977年，鄧小平提出：“要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經過嚴格的考試，把最優秀的人集中在重點中學和大學。”[7]1978年重點中學方案恢復實施后，至1979年底，全國重點中學已經發展到5200多所。[6]雖然教育文本的表述上堅持普及，但是更側重于重點發展。這與當時國家經濟上“效率優先，兼顧公平”的思路相仿。國家教育改革是在國家教育水平低下的情況下，通過優先發展部分學校從而先培養一批能夠為國家發展做貢獻的精英人才。然而，設立重點中學的精英主義卻給中國90年代中后期基礎教育發展不均衡埋下伏筆。而這一政策在日后導致教育格局差序化，這與就近入學政策有效實施的條件相悖。

3.90年代以來：就近入學政策遭遇多元利益博弈

90年代以來，在經濟方面國家無疑進入高速發展的軌道，GDP總量每年基本保持10%左右的增長率，然而，教育財政投入卻相對匱乏。1991年至1995年間，我國教育投入占GDP的比重為3.2%，與聯合國教科文組織1985年世界各國教育投入占GDP的比重5.7%平均水平相比，明顯落后。[8]地方重點中學與非重點中學差距拉大，就近入學政策沒有滿足家長們渴望子女接受優質教育的需要，擇校問題日益凸顯。雖然在教育改革政策文本中就近入學政策依然被堅持，但對就近入學政策的看法卻不再統一。政策制定者、學校、家長以及專家學者對就近入學政策各執一詞，教育領域以及由教育政策波及的領域中，不同利益主體形成了不同的話語。教育政策本身以及對就近入學政策不同的話語表達反映了當代中國教育改革系統中的價值分歧。

2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”2014年，《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》不僅細化了就近入學的規定，提出單校劃區與多校劃區兩種模式，在確定入學對象上也做出兩種模式下的不同規定。此外，還針對隨遷子女入學問題提出交由地方政府出臺相應措施的規定，政策提出嘗試進行學區化管理，均衡義務教育。[9]《意見》基于義務教育法與教育改革規劃綱要，致力于保障學生受教育機會公平，均衡義務教育校級發展水平。其社會背景是“由于大城市優質教育資源分布尚不均衡，調整需要時間，利益需求多元，仍不同程度地存在義務教育擇校問題，影響了社會對教育的滿意程度，不利于和諧穩定”。[10]《意見》試圖對當前利益需求多元以及教育資源不均衡等現實狀況做出一定的調整。但是這不僅沒有使得爭議之聲消減，反而引起各方質疑《意見》是否能實現教育公平而不被權力與金錢所控制。就近入學政策話語的總體價值取向強調的是國家的安定與發展，而不是個人的自由選擇權。強調基礎教育作為國家的一項公共產品，而不是一種私人產品。①那么，這種價值取向是否優于一直以來對于“就近入學”種種反對聲音的價值取向？在政策的制定中，如何看待話語背后的價值分歧呢？這些都是我們應該仔細考察的議題。

二、就近入學政策爭議背后的價值分歧

對于就近入學政策的爭議主要集中在該政策是否公平，然而無論是支持就近入學政策還是反對就近入學政策的人，都以“公平”為立論關鍵。“公平”一詞本身所存在的模糊性遮蔽了不同話語背后的價值分歧，因此，有必要通過對話語的分析澄清“公平”話語背后的價值差異。

1.政策制定者的國家主義價值取向

就近入學政策的國家主義話語由新中國成立初期至文革期間的國家政治理想導向，到改革開放時期服務經濟發展的導向，再到20世紀90年代以后，政策文本仍然強調政府負責的國家主義。政策的制定、政策文本以及政策執行模式都有明顯的國家主義痕跡。政策制定者以及政策擁護者們稱政策為公平的，是因為政策顯示了“權利公平、機會公平、規則公平”[10]，因為就近入學政策采用劃片入學、隨機搖號的方式，而沒有依據學業水平、擇校能力等特殊條件，求諸于地理位置、統計學概率這些“客觀”條件。因此，這被視為是與教育選擇者們自身條件無關的公平。目前，基礎教育的主流原則是均衡，實現均衡意味著學生受教育機會不受制于天賦差異或者社會差異，而能夠享受到同等的受教育機會，并努力實現同等質量的教育。被分配的教育資源并不考慮其是否合適于每位學生，是否滿足了多元化的教育需要，而是考慮學生是否有同等數量與質量的教育。因此，公平在這里表現為一種“平等的分塊”。②作為一種國家政策，政策考慮的是社會整體而非社會中具體的個人，國家價值優先于個人價值，即使教育力圖實現均衡，實則是一種對國家穩定與和諧的強調。這種價值取向與改革開放時期強調發展與效率，并由此衍生的精英主義辦學理念看似相悖，但是其根本意圖都是滿足國家發展的需要。正如博德拉·斯通所認為的公共政策主要涉及到的是分配[11]，這種分配在教育上的表現主要是教育機會與教育資源的分配。從分配的接受者來看，這種分配是一種強調社會群體作為主要的劃分界限，以區域為界限，區域內的適齡兒童能夠進入該區域的學校。從分配的物品即教育機會與教育資源來看，重視的是一種平等的分塊，即享受的機會與資源是同等水平與數量的。而在分配過程中，則是以統計學上的偶然性為標準。

2.政策質疑者話語的自由選擇的價值取向

對政策的質疑話語大致上可以分為三種：第一種從經濟學角度，認為就近入學政策并未尊重家長的教育選擇權。此類話語往往隱含著市場經濟原理，將家長定位為教育消費者。教育并非單純的公共產品，而是混合了公共性與私人性的混合產品。因此，家長有權選擇適合自己孩子的教育。第二種話語從法學上的權利與義務關系原理出發。此類話語表達為就近入學政策并非家長與兒童的義務，而是一種權利，因此，家長與兒童可以放棄就近入學而為接受平等的教育進行擇校。第三種話語從政策執行條件出發，對就近入學政策并沒有明確反對，但是卻認為就近入學政策實施并不適時。因為就近入學得以實施的前提是義務教育真正實現均衡，因此這種話語認為當這種前提條件沒有得以滿足時，就近入學政策也難以真正有效實施。

這三種話語表達分別從“公平”概念本身的涵義和“公平”得以實現的前提性條件展開。前兩種話語的“公平”在于個體有選擇合適與心儀的教育的自由，無論是從經濟學角度還是從法學角度進行論證，在此類話語主體看來，公平表現為尊重個體的選擇自由。這種個體取向的自由選擇強調公平不是作為整體的概念，而是作為個體的概念。這種自由選擇被貢斯當稱為現代人的自由[12]，其核心在于公平是表現為作為個體自由得以實現的公平。而第三種話語則表現為只有具備實現平等的條件，才能實現教育公平。因此，這種話語強調的不是個體是否具有選擇的自由，而是強調不同群體能夠享有平等的選擇權。這種話語可以被稱為平等取向的自由選擇。兩種話語雖然都冠以“公平”之名，其內涵卻存在明顯分歧。

這些爭論背后是以兩種自由選擇為支撐：個體取向的自由選擇與平等取向的自由選擇。這兩種自由選擇的主要目的在于實現教育選擇者們的利益。政策制定者們所堅持的主流價值取向是國家主義，強調教育服務于國家的整體利益。當國家主義價值取向沒有考慮到公民的個體訴求，沒有考慮到其他利益相關者的價值訴求時，必然會遭到持個體取向的自由選擇與平等取向的自由選擇觀點的群體的反對。因此，當就近入學政策實施時，就會遭到他們的質疑。為了實現利益的最大化，不同價值取向的利益相關者們就會在政策實施過程中施展不同的策略。個體取向的自由選擇者們會利用學區房等方式變相擇校，從而實現個體選擇學校的自由。平等取向的自由選擇者們則會認為政策實施條件不成熟，但同時又不認同擇校的合理性。不同價值取向之間存在矛盾，但是這種矛盾并不是無解的。因為，價值之間雖然會存在矛盾，但是可以通過對等協商進行價值選擇與排序。

三、理性與溝通：應對教育政策制定的價值困境

教育政策作為一種政策主體的選擇活動，其本身就蘊含著價值的選擇，價值構成了教育政策活動的基本要素。[13]教育政策不僅自身是一種價值的選擇結果，而且教育政策的制定與實施不得不面對著社會的多元價值觀。如果政策沒有考慮到實施環境中不同的價值取向，那么在政策實施過程中將會面臨更多的阻力。教育政策作為具有深遠影響的公共政策，不得不面對社會多元發展的要求，要去尋求合理的價值選擇與排序。通過對就近入學政策話語的分析，可知政策話語以及圍繞政策而爭論的話語使用同一概念，卻有不同的價值意涵。政策制定如何進行價值選擇和排序是復雜的，而價值排序的前提則是應當遵循何種原則以達到一種對價值排序的認同。這就必須涉及到羅爾斯、哈貝馬斯所深入探討的問題：如何實現公共理性的協商與共識？

1.羅爾斯的公共理性原則

在羅爾斯看來，現代社會是充滿沖突與矛盾的社會，而這種沖突的根源不只是對于權力、地位與經濟利益的爭奪。更深層的是，在理性多元化的現代社會中，已經沒有一套能夠為所有人共同信仰的行動法則或完備性的哲學理論。羅爾斯提出自由平等的公民應當遵循公共理性[14]，從而形成支持不同合理的完備性學說(Comprehensive Doctrine)的重迭共識(Overlapping Consensus)。羅爾斯思路所給予的啟發是就近入學政策的制定不是去否定多元價值的存在，從而確定某種反映政策制定者的價值取向。就近入學政策應該將多元的價值主體作為平等的成員納入到共同價值的確定過程中，保障不同價值取向的主體的自由以及能夠達到共同價值追求的可能性。在教育政策的制作過程中，保障不同話語主體的價值取向得以進入公共理性商討議程之中。公共理性有助于話語主體參與到對公共教育事務的討論中，但是由于每個人基于公共理性而非共同的理想或價值信仰，每個人依然存在意見的不一致，基于公共理性難以在保證公民自由同時達成共識。

2.哈貝馬斯的交往行動原則

哈貝馬斯交往行動理論相對于羅爾斯規范式的契約論而言，更加重視多元社會現實中不同主體的話語溝通。在哈貝馬斯看來，交往行為首先是以合理性為前提的，沒有一種合理性的話語表達便無法有效地進行交往行為。不同的參與者克服掉了他們最初的那些純粹主觀的觀念，為了共同的合理信念而確立起了客觀世界的同一性及其生活語境的主體間性。[15]哈貝馬斯的理論揭示了一項重要的原則：基于交往理性，實現話語意志的平等與自由。教育政策的制定過程同時也是不同話語主體進行利益與價值表達的過程，但是如果政策只是少數人掌握話語權力表達其價值觀念與意識形態，那么就難以應對政策實施的種種困境。政策所要實現的利益分配也會被利益既得者所掌控，無法實現公共政策的公共利益。這種困境并不是可以通過外在強制所能夠解決的。恰恰相反，教育政策的制定必須使得不同話語主體能夠在理性而有效的溝通中表達價值取向，并在溝通中實現理解與共識，從而推動政策活動的進行。

對于就近入學政策而言，不同利益群體的利益不同，不應當被漠視，而是需要提供實現不同話語溝通與價值表達的機會，使不同價值取向的話語主體們能夠參與到政策的制定之中，從而通過理性協商進行價值選擇與排序。

注釋：

①《意見》并沒有處理家長是否有擇校權的問題，甚至通過《意見》中合理劃定招生范圍，只是“片區劃定后要相對穩定，確需調整時要由縣級教育行政部門邀請相關單位和家長代表參與，進行審慎論證。”而后教育部相關負責人在回答家長“都想被劃入優質初中所在的招生片區，如何確保劃片的公平？”的問題上，給出的答案是為確保劃片公平，主要采取以下措施：一是政府要明確合理劃片的責任；二是優質初中要納入“多校劃片”范圍，即按照初中新生招生數和小學畢業生基本相當的原則為多所初中劃定同一招生范圍，并采取隨機派位的方式確定錄取學生；三是加強社會監督，在劃區確實需要調整時邀請相關單位與家長參與，以保證知情權。可以看出，直到《意見》出臺，就近入學政策仍然是當作一種具有強制性的規定實施，政府是政策執行的主體，而家長與學生則是接受政策安排與知情監督的角色。《意見》不僅沒有明確家長與學生的教育選擇權，甚至是否定了家長與學生的教育選擇權。

②“平等的分塊”是一種比喻。其源于德博拉·斯通(Deborash Stone)在《政策悖論——政治策略中的藝術》一書中所提供的分蛋糕的案例。在分蛋糕案例中，不同的價值取向，對于分配接受者、分配物品以及分配過程的不同考慮造成對于政策話語的關鍵概念——“平等(公平)”有著不同的理解。其中，平等的價值/不平等的分塊構成悖論。本文中使用“平等的分塊”意思是指無論是在教育機會上還是在教育資源上，政策的公平意味著學生能夠享受到同等數量的教育份額，然而，對于教育份額是否合適于不同個體的不同需要。在政策中并未得到很好的解釋，抑或這種價值取向實則并沒有在政策中得到優先排列。

參考文獻：

[1]Greg Marston. Social Policy and Discourse Analysis: Policy Change in Public Housing. Ashgate Publishing, 2004：35.

[2]Stephen J. Ball. Politics and Policy Making in Education (RLE Edu D). New York:Routledge, 2012：3.

[3]小學暫行規程方案[Z].山西政報，1952，(7)：98，103-107.

[4]《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒(1949—1981)[Z].北京：中國大百科全書出版社，1984：349.

[5]人民教育出版社編輯.教育改革重要文獻選編[M].北京:人民教育出版社,1986.

[6]中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國義務教育法(1986年)[EB/OL].http://www.edu.cn/jiao_yu_fa_lv_766/20060303/t20060303_165119.shtml.2006：492，507.

[7]中央教育科學研究所.中華人民共和國教育大事記[M].北京:教育科學出版社,1987.

[8]社科.90年代的我國教育投入[J].中國統計，1997,(1)：13-15.

[9]中華人民共和國教育部.關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/201401/163246.html.

[10] 教育部有關負責人就《教育部關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》答記者問[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201401/163247.html.

[11] 斯通.政策悖論：政治決策中的藝術[M].顧建國,譯.北京：中國人民大學出版社，2006：14-15.

[12] 貢斯當.古代人的自由與現代人的自由[M].閆克文,譯.上海：上海人民出版社，2005：226-233.

[13] 劉復興.教育政策的價值分析[M].北京：教育科學出版社，2003：8-13.

[14] 羅爾斯.政治自由主義[M].萬俊人,譯.南京：譯林出版社，2000：82-91.

[15] 哈貝馬斯.交往行為理論(第一卷)[M].曹衛東,譯.上海：上海人民出版社，2004：10.

The Fair Paradox: Value Dilemma of Nearby Enrollment Policy

FAN Yunxia

(College of Fundmental Education Theory, Beijing Normal University, Beijing 100875)

Abstract:Nearby Enrollment have always been heatedly debated. Behind the discourse differences of the concept of fairness is the divergence among different interest-related parties. Based on the historic review, we find that the mainstream value of the policy is national egalitarianism while those in contrast to the mainstream one are individual and egalitarian liberalism. The argument and disagreement among national egalitarianism and individual and egalitarian liberalism make the problem more complicated. In the face of such value dilemma, the first step is to realize rational communication practice between the different interest-related subjects.

Key words:nearby enrollment， discourse differences， value dilemma， communicative rationality

作者簡介：范云霞，安徽馬鞍山人，北京師范大學教育學部教育基本理論研究院碩士研究生，主要從事教育基本理論與哲學研究。