重要條款單獨表決制度探析

許偉杰

（華東政法大學法律學院，上海　200042）

?

重要條款單獨表決制度探析

許偉杰

（華東政法大學法律學院，上海200042）

摘要：在本次《立法法》修改中明文規(guī)定了重要條款單獨表決制度，這一制度對于提高立法質量，推進科學立法、民主立法具有重要作用，通過對該制度具體規(guī)定的探析可以促進該制度的進一步健全和發(fā)展，從而使我國的法律表決制度更加健全與完善。

關鍵詞：立法法；單獨表決；重要條款

在中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問重大問題的決定》中指出要建立重要條款單獨表決制度。此次《立法法》的修改也對這一決定作出了回應，在《立法法》第41條對該制度作出了具體的規(guī)定，這也是在我國法律上第一次明確規(guī)定了單獨表決制度。重要條款單獨表決制度的建立對于我國促進法律表決程序的科學性和民主性具有重要意義。但對于該制度仍然需要進一步的探究。

一、重要條款單獨表決制度的定義及內涵

現(xiàn)代立法過程，實質上是在不同利益沖突和平衡中體現(xiàn)民意的動態(tài)過程。作為一個法治國家，最重要的標志就是不同意見、觀點、看法等能夠在一個平臺上平等的進行展示和博弈。這對于目前正處在社會轉型期的我國更是如此。

一個法案只有在經過了表決程序才能判斷其通過與否。表決對于法案的意義可謂起著基礎性作用。［1］在對表決進行分類時，一般依據表決對象不同，可以分為以下兩類：整體表決和單獨表決。這里的單獨表決，在新修改的《立法法》規(guī)定下，即重要條款單獨表決制度。需要注意的是，這里所說的單獨表決不同于部分學者所說的單獨表決，因為在一些關于單獨表決的論述中，其單獨表決是指由表決者對法案表決稿中有爭議的條款或對整個法案逐條、逐章、逐節(jié)的先行表決，再就整個法案進行表決的方式。［2］從該內涵上看，其范圍遠遠大于新《立法法》所規(guī)定的單獨表決制度。因此，本文所指單獨表決僅指針對于重要條款的表決，不包括逐步表決的內容。因此，重要條款單獨表決制度，是指對法律案中個別條款有重大分歧且重要的條款，就該個別條款先進行單獨表決后，再對法律案進行整體表決的制度。

重要條款單獨表決制度的主要涵義包括以下幾點：首先，這種制度的適用對象是個別條款，且應是意見分歧較大的重要條款。這說明并不是每個有分歧的條款都會適用這種制度。而如果爭議條款過多，同樣不適宜采用此種方式。因為過多的爭議條款說明這一法案本身存在著不少問題，在這些問題上各方意見尚不能達成一致，此時一般依實踐是不宜交付表決的。而是待對法案采取進一步的修改和完善后，再提交常務會會議審議。其次，從時間上的先后順序上看，單獨表決在對重要條款的表決在前，在該結果出來后才進行整體表決。最后，表明了單獨表決與整體表決的關系。單獨表決是對整體表決的補充，只有在出現(xiàn)重要條款爭議僵持不下時才會進行單獨表決。一般爭議較小的法案采用整體表決即可。

二、重要條款單獨表決制度的價值定位、取向和功能

（一）價值定位和價值取向

從對表決的分類來看，可以看出單獨表決與整體表決的關系。單獨表決作為整體表決的一種補充形式，是對其價值定位的一個首要的基本判斷。這種判斷是立足于以下幾點：我國目前主要仍然實行的是整體表決制度。這種制度下，常委會組成人員往往會由于對爭議的重要條款陷入兩難局面。所謂兩難局面，即要么得為了整個法案能順利通過，而放棄自己的獨立意見，要么為了自己的獨立意見的表達，而對本來整體不錯的法案投出反對票。這種兩難局面，實際上都違背了民意的真實表達。因此，為了解決這種兩難局面，重要條款單獨表決制度應運而生，這是當整體表決不能很好反映真實意思表達時一種解決方式。因此，從價值定位來看，單獨表決是整體表決的補充，其作為我國表決制度的重要組成部分，共同構成我國完整的表決制度。

在目前經濟與社會迅猛發(fā)展的背景下，在多方利益調整加劇的情況下，該制度從價值取向的角度來看，主要有以下兩點：

第一，充分體現(xiàn)了對民主性的追求。這里所說的民主性并不單單包括少數(shù)服從多數(shù)，更包括使少數(shù)意見擁有表達的權利。這正是該制度價值取向的首要立足點。通過對各方分歧巨大的重要條款單獨進行表決，這就使得少數(shù)意見者得以擺脫上述兩難局面，得以表達真實的意思表示。這種真實意思表示的表達使得即便少數(shù)意見者最后未能改變該條款的表決結果，但由于該表決程序的民主，依然能認可該表決結果，從而使該條款的民意基礎更加充分。

第二，充分體現(xiàn)了對效率性的追求。重要條款單獨表決制度避免了因為個別爭議條款使得整個法案久拖不決。雖然從本質上看，單獨表決更側重于民主，但通過這種程序設計，實際在客觀上也促進了效率的提高。通過對重大分歧的重要條款先進行表決，使得在法案進入整體表決前，先將分歧展現(xiàn)出來，使得分歧各方能夠更好地檢視自己的觀點及相應的依據，并在此基礎上促進爭議解決方案的提出，使之達到各方所能接受的程度，最終促進分歧的解決。這使得后續(xù)整體表決由于前面分歧已經先行解決，在法案表決的效率上得到保證，避免了在法案久拖不決中造成的巨大的社會資源的浪費，這也能更好的及時回應社會問題，促進法案所涉及的社會問題的解決。

（二）功能

重要條款單獨表決制度的功能主要有以下幾點：

第一，該制度的實行有利于提高表決的民主性和科學性。恰如上文所說的，這項制度有利于避免兩難局面，這就能彌補整體表決制度下有可能會帶來的意思表示的扭曲表達，有利于保證組成人員的真實意思表達，同時有利于防止出現(xiàn)法案因為某些條款而被擱置或暫不付表決的現(xiàn)象，這對于立法效率的提高不無好處。

第二，有利于低成本、高效率保證立法質量。法案表決是立法過程中極為重要的一環(huán)，由于社會經濟發(fā)展迅速，對于立法機關的立法工作也提出了與時俱進的要求。從制度設計的角度來看，法律修正案與重要條款單獨表決制度都是為了提高立法的科學性與民主性，盡可能融合多方意見和平衡各方利益。然而，考慮到修正案往往需要在法案表決前提出，而且要經過提出者在全體會議上作出說明，并在審議討論后再進行單項表決，而單獨表決則是對爭議條款直接在全體會議上進行表決。所以，從該角度看，與立法修正案相比，單獨表決立法成本較低、更有效率。［3］

三、重要條款單獨表決制度存在的問題

本次《立法法》的修改彌補了重要條款單獨表決制度在法律上處于空白的局面。以往由于《全國人大組織法》、《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》、《立法法》等均未明確規(guī)定重要條款單獨表決制度，僅存在于地方性法規(guī)等，如上海、海南、重慶等地的地方性法規(guī)，導致無法在全國層面上形成統(tǒng)一、完整一套相關規(guī)定。這對于該制度發(fā)揮其制度功能、實現(xiàn)其價值定位和取向極為不利。具體而言，該制度目前存在以下問題：

（一）適用對象難以界定

雖然此次《立法法》第41條規(guī)定了重要條款單獨表決制度，但關于何為“重要”卻比較難以界定。對于何為“重要”，曾經有部分省市對此作出了規(guī)范，如規(guī)定了“涉及全省經濟、政治、社會發(fā)展和個人權利義務或對公共利益有重大影響。”因此，對于重要條款的范圍應該采取何種方式進行界定，是一個急需解決的問題。是采用列舉的方式，還是反向排除的方式，又或者是其他方式進行范圍界定并未得到解決。可以說，這一問題如果得不到解決，這一制度的合理運用也就成為了空談。

（二）未規(guī)定單獨表決動議的提出主體

雖然本次《立法法》修改對重要條款單獨表決制度作出了法律上的規(guī)定，但對于單獨表決動議的提出主體卻未進行規(guī)定，這不能不說是一種遺憾。缺乏單獨表決動議的規(guī)定，則對單獨表決制度的程序而言，是不完整的。因為缺乏了其啟動的前置部分，也即如果無動議的提出，又如何決定啟動與否呢？正是在附帶充分理由的動議的討論過程中，決定啟動單獨表決才更加具有合理性和說服力。

（三）單獨表決的基數(shù)范圍和通過比例未明確

雖然該制度在《立法法》上有了規(guī)定，但由常務委員會會議進行單獨表決，必然會涉及到表決的基數(shù)范圍和通過比例。究竟應該以常務委員會組成人員還是以出席會議組成人員為基數(shù)，究竟應該以相對多數(shù)還是絕對多數(shù)為通過比例都是需要進行研究的問題。可以說，上述兩個問題的解決，對于該制度的運行和體現(xiàn)民主性和科學性具有至關重要的意義，必須及時予以解決，才能使該制度真正發(fā)揮其功用。

四、重要條款單獨表決制度的完善

健全重要條款單獨表決制度，從本質上而言是一個逐步對其進行細化和補漏的過程，也是一個對其中所涉及的概念、環(huán)節(jié)進行明晰的過程。因此，針對上面所發(fā)現(xiàn)的問題，提出自己看法，以其促進該制度的完善。

（一）對于“重要條款”的界定方式

如果從文字上看，我國目前一些省市對于重要條款的界定大多包含“涉及全省經濟、政治、社會發(fā)展和個人權利義務或對公共利益有重大影響。”這些文字上的相關表述，從字面上看基本是屬于一般認為的重要條款的范疇。筆者認為，基于我國國情比較特殊的情況，在對“重要條款”進行界定時，宜采用列舉式的方法，同時，在列舉中的最后一款采用兜底式進行界定會相對比較合適。理由在于，我國民眾目前對法律的理解程度水平還不夠高。我國民眾目前對于法律目前仍然比較傾向于從字面上對法律明文規(guī)定的理解和運用，列舉式的方式便于適應我國國情，使得民眾得以從社會監(jiān)督的角度監(jiān)督立法機構的立法工作。同時，采用兜底方式，有利于避免列舉的不足導致其滯后于社會發(fā)展，同時可以通過對兜底條款的解釋對重要條款進行擴大解釋，從而應對不斷發(fā)展的社會需要。另外，不采用排除方式進行規(guī)定，還在于對“不重要”的認定往往比較困難。而且，對于重要條款的界定，在目前立法體例日益簡化的情況下，“重要條款”的意義更多在于告訴我們在運用單獨表決時一定要考慮立法成本問題。［4］對于運用其他方式進行立法的成本明顯高于單獨表決時，則宜將該條款認定為重要條款。另外，當一個條款屬于一個法律案或者其他重要章節(jié)中的核心性、支架性的條款時，因其所引起的影響較大，也宜認定為重要條款。［5］

（二）單獨表決動議的提出主體

關于提出主體，由于全國人大法制委員會在統(tǒng)一審議的過程中，往往對于法規(guī)審議中的爭議條款和爭議各方的意見掌握的比較全面，在信息源把握上具有較大的優(yōu)勢。同時，由于法制委員會在爭議條款中并非處于爭議一方，而是處于相對中立的一方，比較具有客觀性，因此法制委員會作為單獨表決動議的提出主體是比較合適的。這也是比較符合實踐上大多由法制委員會提出單獨表決提議的情況。

此外，全國人大專門委員會及其常委會組成人員五人以上應當也是有權就某項條款提出單獨表決的動議。另外，提出單獨表決動議的權力應該從屬于立法提案權，有權向常委會提出議案的團體和個人集合也應該有權就某項議案的個別條款提出單獨表決動議的權利。［6］

需要特別提及的是，雖然委員長會議也擁有立法提案權，但由于在新《立法法》中規(guī)定了“法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。”，這使得委員長會議已經具有是否通過該動議的權力，如果再將單獨表決的動議權賦予委員長會議，則會出現(xiàn)“又當提出主體又當表決主體”的情形，這可能會喪失表決的博弈性，不利于動議提出過程的公正性。這也是單獨表決制度的應有之義。

（三）單獨表決的基數(shù)范圍和通過比例的界定

由于單獨表決制度本質上還是表決的一種方式，本來一般可以參照法規(guī)案通過的條件，即常委會全體組成人員過半數(shù)通過，但是單獨表決畢竟具有特殊性，因此，不宜直接參照一般規(guī)定。由于單獨表決的適用對象是爭議較大的重要條款，也即該條款的表決結果將造成較大的影響，因此，將表決的基數(shù)范圍界定為全體組成人員有利于體現(xiàn)其相對較充分的民意基礎。同理，為了民意基礎的擴大和更好的協(xié)調各方意見，在通過比例上宜采用三分之二多數(shù)，這樣也表明了該爭議條款的重要性程度，同時使表決的結果更具有說服力，也有利于后續(xù)的整體表決進程的順利開展。

五、結語

重要條款單獨表決制度在新《立法法》的首次確立，為該項制度的運用提供了理論和制度上的基礎。希望通過該規(guī)定的引領，能夠促進《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》對該制度予以規(guī)定，從而促進該制度的發(fā)展和健全。

相信通過對該制度相關規(guī)定的發(fā)展和健全，能夠促使該制度的價值、功能得以充分實現(xiàn)，從而有利于立法質量的提高，使我國真正走向現(xiàn)代法治之路。

參考文獻：

［1］武增.中華人民共和國立法法解讀［M］.中國法制出版社，2015.165.

［2］徐向華，許春暉.人大會議中法案單獨表決的制度設計［J］.上海人大，2014，（01）.

［3］吳勤民.地方立法單項表決問題探析［J］.上海人大，2011，（05）.

［4］閆鵬濤.完善單項表決制度的幾點思考［J］.上海人大，2015，（03）.

［5］武增.中華人民共和國立法法解讀［M］.中國法制出版社，2015.166.

［6］閆鵬濤.完善單項表決制度的幾點思考［J］.上海人大，2015，（03）.

［作者簡介］許偉杰（1991-），男，福建泉州人，華東政法大學憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學.

［收稿日期］2016-01-26

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0081-03