制度現代化視閾下我國公立高校領導制度淺析

儲著斌

(江漢大學，湖北 武漢 430056)

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制度現代化視閾下我國公立高校領導制度淺析

儲著斌

(江漢大學，湖北 武漢 430056)

黨委領導下的校長負責制是我國公立高校的根本制度。落實這一制度的實質是在高等教育領域提升治理體系與治理能力現代化，也就是實現高等教育制度現代化。高等教育辦學實踐過程中確立了這一領導體制的制度自信，但在實施過程中尚存在一些現實困境和理論困惑，學術界缺乏理論自信。為此，要自覺維護制度的權威，培育制度意識；理性認識制度的不能，走出制度神話；充分彰顯制度的價值，建設制度文明，在增強制度自信的同時避免陷入“制度迷信”的窠臼。

制度現代化 黨委領導下的校長負責制 制度自信

伴隨著改革開放30多年來社會主義現代化的歷史進程，我國教育現代化已經進入一個嶄新的階段。依照中央部署，我國要在2020年基本實現教育現代化。按照我國本土的現代化理論，中國的現代化有器物層、制度層與觀念層之分。我國高等教育現代化目前基本完成了觀念層面的現代化與物質層面的現代化，目前正在進行制度現代化層面的設計與安排。就公立高校而言，國家已經建立了以黨委領導下的校長負責制為核心，以高等學校章程、學術委員會、教職工代表大會、理事會等制度建設為中心的現代大學制度，這表明中央政府已經啟動了高校制度現代化的進程。完善和發(fā)展中國特色社會主義現代大學制度的實質就是實現高等學校的制度現代化，高等學校制度現代化的集中表現和實現關鍵是推進國家教育治理體系和治理能力現代化。在此過程中，黨委領導下的校長負責制是我國高校特別是公立高校的根本制度，這一領導體制和工作機制是依法治校的前提和出發(fā)點。

一、落實黨委領導下的校長負責制的實質

落實黨委領導下的校長負責制的實質是實現高校治理體系與治理能力的現代化。

自晚清開始學習并追趕西方國家現代化進程以來，中國現代化正如梁啟超1923年在《五十年中國進化概論》一文中指出的，先后經歷了器物層面的現代化、制度層面的現代化與思想觀念亦即文化層面的現代化等三個不同發(fā)展階段[1]。這在一定程度上是比照湯因比的文明三層次論而來的，持此觀點的還有殷海光[2]、金耀基[3]等人。以此為分析框架，新中國的社會主義現代化歷程基本切合這一發(fā)展邏輯并相互交叉。隨著我國經濟總量躍居世界第二，器物層面的現代化即物質現代化已基本實現。改革開放以來的思想解放促進了人的觀念現代化，黨的十八大以來中央提出并實施國家治理體系與治理能力現代化，更是進一步推進了各個方面的制度現代化進程。

教育現代化，就是為適應經濟社會現代化進程，教育發(fā)展所應具有的重要特點和趨勢，是傳統(tǒng)教育向現代教育轉變的過程[4]。教育現代化大致分為教育觀念現代化、教育制度現代化與教育物質基礎現代化。我國高等教育發(fā)展已經具備了一定的物質基礎與觀念前提，當前的改革在一定程度上是繼續(xù)圍繞著高等教育制度現代化層面的推進。為此，中央就高等教育領域的制度現代化與大學治理進行了一系列制度設計與安排，其中最為核心的就是普通高校黨委領導下的校長負責制的進一步堅持和完善。

進入新世紀以來，特別是黨的十八大以來，中央政府為了推進高等學校制度現代化建設，以“教育部規(guī)章”(教育部令)與規(guī)范性文件等形式密集出臺了《全面推進依法治校實施綱要》《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規(guī)定》《高等學校學術委員會規(guī)程》《普通高等學校理事會規(guī)程》《高等學校信息公開辦法》等規(guī)章制度，逐步完善了中國特色現代大學制度的制度框架體系[5]，基本實現了高等學校治理體系的現代化。2014年10月,中央又印發(fā)了《堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》(下文簡稱“《實施意見》”)。該意見體現了全面深化改革過程中實現治理體系和治理能力現代化的新要求，總結了改革開放以來全國各地各類型高校在領導體制與工作機制方面實踐探索的新經驗，概括了長期以來學術理論界、教育管理界以及社會輿論關于大學治理的新期望，成為新時期加強高校黨的建設和完善中國特色現代大學制度建設的重要依據。按照現代化三層面理論，高等教育領域的全面深化改革也必須在器物、制度、精神等不同層面整體用力，而不能僅僅追求器物層也就是物質層面的現代化。高等教育領域制度現代化已經提上議事日程，在實現了頂層制度設計與制度安排的基礎上，關鍵是要貫徹這些制度，首當其沖的就是在公立高校全面落實黨委領導下的校長負責制。

《實施意見》對于新形勢下加強和改進黨對高校的領導，完善高校內部治理結構，促進高等教育事業(yè)科學發(fā)展，具有十分重要的意義。地方高校在改革開放以來的教育改革與發(fā)展中，堅持、貫徹并結合學校實際不斷完善各自黨組織的領導體制和工作機制，實現了大學治理的“良治”與“善治”，為地方高?，F代大學制度建設積累了經驗，但也存在著不少理論與實踐上的困惑，下一步仍然需要貫徹落實《實施意見》的制度安排與制度設計，進一步堅持和完善黨委領導下的校長負責制。

二、落實黨委領導下的校長負責制的前提

落實黨委領導下的校長負責制的前提是牢固樹立中國特色現代大學制度的制度自信。

實踐證明，中國共產黨自20世紀80年代末以來在公立高校全面實施的黨委領導下的校長負責制，是堅持社會主義辦學方向的根本保證，是依法治校的生動體現，是高等教育領域科學決策與民主管理的有機統(tǒng)一。這符合現代大學管理體制變革的客觀要求，符合中國國情，具有鮮明的中國特色，是一個行之有效、科學管用的高校領導體制。該領導體制與決策機制實施20多年來，很多高校積極探索，在健全黨委領導下的校長負責制這一領導體制和工作機制上創(chuàng)造了很多成功經驗。但是，關于高校特別是公立高校黨委領導下的校長負責制實施的具體效果，缺少相應的量化研究成果，即使有學者進行了調查研究，但相關數據也難以尋覓，例如宣勇教授主持的相關研究，成果已經公布，但主要是定性方面的概括與總結[6]；高等教育行政管理部門實際上對該制度在各高校的實施狀況也不一定非常清楚，需要摸清相關情況，例如湖北省委組織部、省高校工委2014年在湖北省開展問卷調查，就“我省高校領導對現行的高校黨委領導下的校長負責制的認識程度和對高校黨委會決定的‘重大事項’的理解程度”在高校校級領導干部中進行專題調研，希望“對于進一步堅持和完善高校黨委領導下的校長負責制的領導體制能夠提供大量值得思考的參考依據”，但相關調查數據也未向社會公布，可能的結果是在此基礎上出臺了《中共湖北省委關于進一步加強黨對高校領導的若干意見》[7]。筆者 認為，各高校近年來在落實黨委領導下的校長負責制的進程中取得了如下四個方面的實際效果。

一是完善了黨委領導下的校長負責制的大學治理結構。建設中國特色現代大學制度是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出的明確要求，成為現時期高等教育管理體制改革的核心內容；十八屆三中全會進一步提出了“完善學校內部治理結構”的改革要求。就公立大學的外部治理結構而言，各級政府及其教育行政主管部門進一步給高?！八山墶?，以權力清單制度實現了高校辦學自主權的落實；政府明確了公立高校舉辦者、管理者、監(jiān)督者的角色定位，高校的辦學權得到真正落實；高等教育管評辦分離深入推進，社會組織的教育評估監(jiān)測正在開展，政府、學校、社會的新型關系正在構建之中。就公立大學的內部治理結構而言，以貫徹落實黨委領導下的校長負責制為核心，逐步完善了中國特色現代大學制度建設的框架體系。各高校就內部管理體制機制在法治范圍內進行了規(guī)范，按照教育部在規(guī)范治理結構和管理方式方面的統(tǒng)一部署，先后對高校內部治理、決策機制、綜合管理、質量建設、教學評估、財務管理、基本建設、師生管理、專業(yè)與學科設置、學位管理、信息公開等各方面建章立制并貫徹落實，進一步完善了中國特色現代大學治理結構。

二是修訂了黨委領導下的校長負責制的會議制度與議事規(guī)則。黨委領導下的校長負責制成為公立高校的領導體制與決策機制，不少高校根據《中國共產黨章程》《高等教育法》和《中國共產黨普通高?；鶎咏M織工作條例》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，制定或修訂了黨委全委會與常委會、書記辦公會、校長辦公會、校務委員會、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等各種會議制度及其議事規(guī)則，界定了學校的領導、決策、執(zhí)行、咨詢與監(jiān)督等不同機構的職責范圍、工作規(guī)程，為學校各項工作有序推進提供了有效的制度保證。同時，在學院層面建立了與黨委領導下的校長負責制相適應的內部管理機制，積極穩(wěn)妥地實現管理重心下移，改變了學校決策權力過分集中于學校一級的現狀，以學院黨政聯席會議機制為中心逐步建立起結構合理、層級清晰、責權分明的學院管理體系。

三是處理好了堅持黨的領導、依法治校與民主管理之間的科學關系。堅持黨的領導是高等教育事業(yè)發(fā)展的根本保證，是現代大學制度建設的中國特色，是實現高等教育治理體系與治理能力現代化的前提條件，而依法治校與民主管理則成為高校實現依法辦學這一問題的兩個不同側面。各高校在堅持黨的領導的基礎上，著力推進民主管理和依法治校進程，通過教代會(職代會)這種民主管理、民主監(jiān)督的基本形式和制度，確保教職工依法充分行使民主權利，參與學校民主管理；通過學代會等形式廣泛聽取廣大學生的意見，努力實現決策過程中的科學化、民主化與法治化。

四是積累了貫徹落實黨委領導下的校長負責制的一些基本經驗。首先是全面理解黨委領導下的校長負責制的科學內涵是實施這一領導體制的基礎。黨委領導下的校長負責制既是公立高校的決策機制，高校的重大決策均由黨委會或常委會做出，以校長為首的行政科層是黨委決策的執(zhí)行機構。其次是著力提升高校領導班子成員的素質是實施這一領導體制的前提。領導班子成員的素質高低成為能否貫徹黨委領導下的校長負責制的充分條件，雖然政治素質非常重要，但高校領導干部仍要著力提高法治思維和法治能力，以推進高等教育改革發(fā)展，這是當前領導干部在提升治理能力方面的當務之急。再次是正確處理“黨委領導”和“校長負責”的關系是實施這一領導體制的關鍵。最后是堅持完善民主集中制成為實施這一領導體制的保障。高校黨政領導班子成員來自“五湖四海”，各人經歷、個性、風格、工作方法更是不盡相同，只有通過民主集中制，協調好黨委與行政、上級與下級、“一把手”與班子成員、領導班子與廣大黨員群眾的關系，才能保證高校決策的科學性和民主性[8]。

三、落實黨委領導下的校長負責制的基礎

落實黨委領導下的校長負責制的基礎是徹底擺脫其實施過程中的現實困境。雖然20余年來在高等教育領域黨委領導下的校長負責制作為執(zhí)政黨在高等學校的領導體制、高等學校內部決策的工作機制，在實施中取得了巨大的成就，但毋庸諱言，在理論上與實踐中還是存在一些問題，這些問題有的是思想認識方面的，有的則屬于實踐中需要進一步解決的問題。某些高等教育管理者、辦學者與高校干部師生在實踐中對這一制度存在著不自信，學術理論界的某些學者同樣對這一領導體制提出種種責難，體現為理論上的不自信[9]。除此之外，黨委領導下的校長負責制的實踐困境還有如下幾個方面。

一是公立高校的政治權力、行政權力與學術權力之間的權責界限不夠清晰。表現之一是各高校對“三重一大”事項界定差異較大。中央規(guī)定，“三重一大”事項(即重大決策、重大人事任免、重大項目安排和大額度資金運作)必須由領導班子集體作出決定，教育部在《關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中將其進行了細化[10]，但由于各地辦學情況差別很大，不同高校對于“三重一大”的規(guī)定并不一致。比如“大額度資金”的具體限額，有的規(guī)定為“500萬元以上”，而有的則劃定為“5萬元以上”就屬于“大額度資金”?！叭匾淮蟆笔马椛婕皩W校主要領導的不同權力，涉及黨委與校長的權力劃分，實踐中界定不清晰就往往會成為高校黨政之間出現矛盾的導火索。表現之二是有些高校黨政決策機構人員重疊過多。在某些高校，黨委會(常委會)和校長辦公會的組成人員在構成上重疊過多，甚至出現黨委常委中只有黨委書記一人不屬于校長辦公會組成人員的情況，使得學校黨委“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則在實施上有所弱化。表現之三是書記和校長的職權運作模式不夠清晰。在現行領導體制下，書記怎樣通過民主集中制實現科學決策、民主決策和校長以何種方式全面貫徹黨委會(常委會)的決策、全面負責行政工作的問題，實踐中尚無明確的制度設計，從而導致“高校書記和校長拍桌子、導致黨委常委會一年開不成”等怪現象[11]。表現之四是行政權力和學術權力相互混淆。目前，高校行政、學術權力的重疊狀況比較普遍，職責不清的現象客觀存在。由于我國高校在內部管理體制上采用行政化管理模式，使得與學術事務相關的資源分配權由高校以管理部門為代表的行政科層掌握，學術委員會中行政人員數量偏多，學術事務被間接行政化。行政權力和學術權力的相互交織，造成分工不明，責任不清。

二是高校決策運行機制不夠完善。表現之一是決策過程中民主化渠道不暢。雖然《高等教育法》以及教育部發(fā)布的《高等學校學術委員會規(guī)程》等部門規(guī)章規(guī)定了學術委員會對學術事項的“審議權”和教代會“參與民主管理和監(jiān)督”的職能，但由于運行機制不夠健全，廣大干部師生、基層院系民主參與的渠道不夠暢通，方式不夠多樣，這些權力在很多高校并沒有得到很好的保障和落實。表現之二是決策程序的規(guī)范化程度不高。事實上，各高校有關決策程序的制度設計存在較大差異，有的設置有若干個輔助決策機構，使包括學生在內的各種利益群體都能夠參與到與之切身利益相關的重大事項的決策過程之中；而有的雖設有輔助決策機構，但缺乏決策前的充分溝通和決策后的信息反饋；還有一些學校沒有設置相應的輔助決策機構，決策的咨詢論證環(huán)節(jié)缺失，決策程序不夠規(guī)范。表現之三是決策的執(zhí)行機構設置不盡合理。現實中一些高校機構設置重疊，職能相互交叉，決策執(zhí)行過程中經常出現職責不清、相互扯皮的現象，執(zhí)行的效率低下，直接影響到高校決策機制的有效運行。

三是不少高校監(jiān)督問責機制不夠有效。表現之一是監(jiān)督機制不夠健全，這也一直為社會所詬病。出于對辦學自主權的尊重，上級主管機關一般只能將工作重心放在選配好高校領導班子特別是兩個“一把手”上，日常監(jiān)督相對較少；對于高校黨政領導干部的校內監(jiān)督，主要依賴于高校內設的紀檢監(jiān)察部門和普通黨員群眾。但是，高校紀檢監(jiān)察部門是在同級黨委和行政領導下開展工作的，缺乏相對獨立性，其對高校黨政領導干部尤其是對黨政“一把手”很難起到實質性的監(jiān)督作用。表現之二為問責機制不夠健全。在一些高校中，黨政領導班子及其成員的目標責任制尚不健全，缺乏清晰可行的黨政領導班子問責制度的實施細則；對高校領導干部在工作中發(fā)生重大失誤、造成嚴重損失的現象，缺乏嚴格的責任追究制度與相應的糾錯機制。

四、落實黨委領導下的校長負責制的關鍵

落實黨委領導下的校長負責制的關鍵是將其視為現代大學制度建設過程的實踐指向。

對于以黨委領導下的校長負責制為核心的現代大學制度而言，我們要自覺維護制度的權威，培育制度意識；理性認識制度的不能，走出制度神話；充分彰顯制度的價值，建設制度文明，在增強制度自信的同時避免陷入“制度迷信”的窠臼。為此應當做到以下三點。

一是要增強對公立高校黨委領導下的校長負責制的理論自信與制度自信。黨委領導下的校長負責制實施20多年以來，為我國高等學校全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，培養(yǎng)中國特色社會主義合格建設和可靠接班人，促進高校改革發(fā)展穩(wěn)定，提供了堅強的政治保證。實踐證明，黨委領導下的校長負責制符合我國國情和高等教育發(fā)展規(guī)律，是中國特色社會主義現代大學制度的核心內容，是黨對高校領導的根本制度[12]。

二是要在高等教育改革與發(fā)展的實踐中推進高等教育治理體系和治理能力的現代化。高等教育領域的這一根本制度，從屬于我國國家治理體系和治理能力范疇，“總體上是好的，是適應我國國情和發(fā)展要求的。國際上也有越來越多的人開始肯定我們的國家治理體系和治理能力”[13]。在實施這一高等教育根本制度過程中，“沒有堅定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠”“堅定制度自信，不是要故步自封，而是要不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久”[14]。毋庸諱言，當前高校面臨著許多新情況新問題新挑戰(zhàn)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務繁重，黨委領導下的校長負責制在實踐與理論中也產生了許多分歧與爭議，在當前新形勢下進一步長期堅持并完善這一體制十分必要。

三是在確立黨委領導下的校長負責制制度自信的同時，我們要堅決破除“制度神話”，避免走入“制度迷信”的怪圈。關于制度，我們曾經和正在“建構”了兩個“神話”，一是過分迷信制度的自發(fā)作用，認為我們從理論上設計出一個好的、先進的、優(yōu)越的制度，就想當然認為它在實踐中必然具有現實性，這一制度就能解決我們希望要解決的問題；二是伴隨著改革開放以來依法治國的發(fā)展進程，中國社會進一步意識到制度的意義與價值，對制度的作用越來越推崇，但是過了頭就想當然地認為制度可以解決一切問題了[15]。在現代化的結構中，器物、觀念與制度同等重要，缺一不可。經濟層面的現代化為高等教育發(fā)展提供了物質基礎，但不能走向物質主義的極端，所謂大學“非大樓之謂，有大師之謂”，說的就是這個道理；觀念層面的現代化為高等教育改革與發(fā)展提供了理念前提，但不能滑入“觀念論”等唯心主義的深淵；制度層面的現代化為高等教育改革與發(fā)展提供了制度保障，但是制度的生命力在于實施及其實效，制度僅僅停留在紙面上是沒有任何意義的。

[1]梁啟超.梁啟超文集[M].北京：燕山出版社，2009：262 .

[2] 殷海光.中國文化的展望[M].臺北：文星出版社，1966：459-477.

[3] 金耀基.從傳統(tǒng)到現代[M].北京：中國人民大學出版社，1999：131-137.

[4] “教育規(guī)劃綱要”工作小組辦公室.教育規(guī)劃綱要輔導讀本[M].北京：教育科學出版社，2010：218.

[5] [10]教育部政策法規(guī)司.中國特色現代大學制度文件輯要[M].北京：外語教學與研究出版社，2014：70-104;322.

[6] 宣勇.學校黨委如何領導大學[N].人民日報，2015-05-07.

[7] 《中共湖北省委關于進一步加強黨對高校領導的若干意見》解讀[N] .湖北日報，2015-05-29 (3).

[8] 顧海良，羅永寬.高校黨的領導體制建設研究[M].北京：中央文史出版社，2013:155.

[9] 儲著斌.增強黨委領導下的校長負責制的制度自信芻議[J].學校黨建與思想教育，2015，(11)：78-80.

[11] 搭好和諧班子 凝聚團結力量——加強和改進高校黨的建設系列述評之三[N].人民日報，2015-08-22.

[12] 中共中央組織部中共教育部黨組通知要求認真學習貫徹《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》[J].陜西教育(高教)，2014(12)：1-8.

[13] 中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014：48.

[14] 習近平.習近平論治國理政[M].北京：外文出版社，2014：106.

[15] 辛鳴.制度論——關于制度哲學的理論構建[M].北京：人民出版社，2005：286-287.

(責任編輯：劉新才)

On the Leadership System of Public Higher Education in China from the Perspective of System Modernization

CHU Zhubin

(JianghanUniversity，Wuhan,Hubei430056,China)

The principal responsibility system under the leadership of the Party committee is the basic system of public colleges and universities in China. The essence of this system is to improve the governance system and governance capacity in higher education, which is to realize the modernization of higher education system. In the practice of higher education, the confidence of the leadership system is established. But there are some difficulties in the implementation process, the academic community is lack of theoretical confidence, there is a lot of confusion in practice. Therefore, we should maintain the authority of the system, cultivate the consciousness of system, walk out the system of mythology, fully demonstrate the value of the system, build the system civilization, and strengthen confidence in the system to avoid a system of “superstition” stereotype.

system modernization; principal responsibility system under the leadership of the Communist Party of China; institutional confidence

2015-12-10

湖北省教育廳哲學社會科學重大研究項目“地方高校核心競爭力研究”(項目編號：14ZD0034)；中國高等職業(yè)技術教育研究會“十二五”規(guī)劃重點課題“高職院校治理能力提升研究”(項目編號：GZYZD201503)。

儲著斌(1975—)，男，安徽岳西人，法學博士，江漢大學高教所副研究員；研究方向：教育法學、教育政治學。

G640

A

1005-5843(2016)08-0083-05

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.08.017