從地方高校章程建設(shè)探討擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

摘要：隨著我國高等教育體制改革的深入推進(jìn)，高等教育體制原有的制度性缺陷日漸顯露，在此背景下，以落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的現(xiàn)代大學(xué)制度的建立日益受到業(yè)內(nèi)外人士的關(guān)注。相比一些綜合性大學(xué)，地方院校辦學(xué)過程中，往往由于無法清晰界定學(xué)校與地方政府的外部關(guān)系，在自身的目標(biāo)定位、資源爭取、對外交流、功能發(fā)揮等方面存在一系列突出問題。而明確學(xué)校與政府的外部關(guān)系、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的一個重要載體，就是制定高校章程，這也是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是我們開展高校各項工作的根本出發(fā)點(diǎn)和最終依據(jù)。因此，在現(xiàn)代大學(xué)制度建立的過程中，如何以高校章程建設(shè)為契機(jī)，深入落實和擴(kuò)大地方高校辦學(xué)自主權(quán)，值得所有高等教育工作者深入思考。

關(guān)鍵詞：地方高校；辦學(xué)自主權(quán)；章程

中圖分類號：G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671—1580（2015）10—0127—03

一、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與章程制定的關(guān)系

落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的提法秉承了西方一貫倡導(dǎo)的高校學(xué)術(shù)自由的本源理念。

我國《高等教育法》從總體上規(guī)定了大學(xué)的7項辦學(xué)自主權(quán)，但隨著高等教育的改革與發(fā)展，大學(xué)需要更廣泛意義上的辦學(xué)自主權(quán)。而高校章程作為高校探索去行政化的重要突破口，是實現(xiàn)自主辦學(xué)、依法治校的關(guān)鍵所在。自主權(quán)因其具體情況和行為能力的差異而體現(xiàn)為各高校所制定的章程中的權(quán)利。我國《高等教育法》第 27 條規(guī)定，“高等學(xué)校的設(shè)立，必須向教育行政審批機(jī)關(guān)提交高校章程”，所以，從法律意義上講，大學(xué)章程是高校成立的前提，其具有母法的特征，高校所有其他的規(guī)章制度都要以此為依據(jù)。

在我國，合法有效的大學(xué)章程需要經(jīng)過教育行政主管部門審批核準(zhǔn)，因此大學(xué)章程不僅對制定的高校本身具有約束力，同時，政府相關(guān)部門也不應(yīng)逾越章程的規(guī)定而直接對屬于高校自主管轄范圍內(nèi)的事項進(jìn)行干預(yù)。大學(xué)章程不僅是大學(xué)內(nèi)部治理的行為規(guī)范，更可以看作是聯(lián)系政府與大學(xué)的橋梁，同時也是落實高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。

二、近年來我國高校章程發(fā)展的總體情況

《中華人民共和國教育法》第26條、第28條均規(guī)定，高校要建有章程，按照章程自主管理。《高等教育法》第28條還對高校章程的具體內(nèi)容做了規(guī)定。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和2012年教育部出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》為高校推進(jìn)章程建設(shè)，完善現(xiàn)代大學(xué)制度提供了重要依據(jù)。2013年底，教育部首批核準(zhǔn)了包括中國人民大學(xué)、東南大學(xué)等6所高校的章程，這無疑為各高校明確今后辦學(xué)方向、凸顯辦學(xué)特色提供了重要保障。按照教育部要求，所有高校要在2015年年底前完成章程的起草工作，各高校尤其要通過章程科學(xué)界定政府與學(xué)校的關(guān)系，在高校內(nèi)部建立并完善自我發(fā)展、自我監(jiān)督機(jī)制，高校章程的出臺無疑是體現(xiàn)高校獨(dú)立法人人格、最大程度地保障高校辦學(xué)自主權(quán)的重要舉措。2014年3月，上海市教委發(fā)布了《關(guān)于市屬高校章程核準(zhǔn)工作的通知》，由此標(biāo)志著地方高校的章程建設(shè)也被提到了議事日程。

三、地方高校章程與部屬高校章程的區(qū)別

地方高校與部屬高校由于在主管部門、運(yùn)行模式及管理體制上存在差異，由此決定了章程制定上的差異。

地方高校與部屬高校首要的區(qū)別在于其管理體制的不同直接導(dǎo)致其章程制定主體的不同。就行政管理體制而言，地方高校隸屬于地方教育行政部門的直接管理，是“教育部——教育廳（教委）——學(xué)校”的三級管理體制，而非部屬院校的“教育部——學(xué)校”的二級管理模式，因而地方高校章程的制定工作主要是由地方政府及教育主管部門負(fù)責(zé)組織和審核，地方高校負(fù)責(zé)起草。由于制定主體的差別，地方高校章程在對地方教育行政部門與學(xué)校關(guān)系的界定上，就往往顯得有些優(yōu)柔寡斷。其次，在社會關(guān)系的處理上，地方高校的發(fā)展壯大始終離不開本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于一般地方高校的學(xué)科實力、科研水平及科技創(chuàng)新能力有限，受地方社會關(guān)注程度不高，在高校群體中與其他部屬高校相比始終處于弱勢，因此在社會關(guān)系的交往中常常比較被動。第三，在地方高校的內(nèi)部管理體制和組織結(jié)構(gòu)上，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制嚴(yán)重缺失，直接導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力處于劣勢。行政化一直是近年來高校改革中的突出障礙，去行政化也是深入推進(jìn)高等教育改革的關(guān)鍵一步，這一點(diǎn)在地方高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的改革中顯得尤為重要。地方院校在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配上，院校兩級管理體制雖然醞釀了很久，但真正實現(xiàn)權(quán)力下放，資源優(yōu)化配置的舉措?yún)s遲遲得不到落實，在操作層面上顯得舉步維艱。另外，與部屬院校相比，地方高校受制于師資隊伍建設(shè)相對薄弱，教授在教師隊伍中的比例長期維持低位等局限，教授委員會的設(shè)立難度較大，教授在學(xué)校的重大改革決策中缺少話語權(quán)，造成學(xué)術(shù)權(quán)力長期缺位。地方院校與部屬院校由于上述體制機(jī)制上的差別，使得其在擴(kuò)大自主權(quán)方面往往面臨更多的實際問題，需要在章程制定過程中加以逐步落實解決。

四、高校章程缺乏實際執(zhí)行力的原因

不容忽視的是，一段時期以來，部分高校特別是地方高校制定的章程在實際操作環(huán)節(jié)因缺乏可執(zhí)行力而成為一紙空文。而追究大學(xué)章程缺乏可執(zhí)行力的根本原因正是源于缺乏政府的有效參與，章程對大學(xué)與政府的關(guān)系界定不清，使得章程的出臺得不到應(yīng)有的執(zhí)行保障，常常被束之高閣。其次，一些高校章程的制定缺少廣大教職員工的參與，不能最廣泛程度地代表民意，使得最終出臺的章程缺少足夠的影響力和親和力。再次，高校在過去長期辦學(xué)過程中，沒有很好地貫徹依法辦學(xué)、依法治校的理念，造成行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的過度干預(yù)，形成一定時期以來中國高校的行政化傾向，導(dǎo)致高校的行政權(quán)力被濫用，對學(xué)術(shù)權(quán)力的尊重得不到保障，也制約了高校章程的權(quán)威性及執(zhí)行效力。

可見，地方高校辦學(xué)自主權(quán)缺失的根源也正是大學(xué)章程缺乏可執(zhí)行力的原因，基本可以概括為兩個層面，即外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。外部就是理順大學(xué)與政府的關(guān)系，最大程度地保證高校的辦學(xué)自主權(quán)，這就要求章程必須明確高校與政府的關(guān)系，政府要簡政放權(quán)，讓大學(xué)真正成為辦學(xué)的獨(dú)立法人，發(fā)揮自主辦學(xué)的作用，這與增加章程的可執(zhí)行力度是相契合的，也符合高校去行政化的整體發(fā)展趨勢。地方政府首先需要進(jìn)一步明確自身與高校的關(guān)系，劃定權(quán)力邊界，制定權(quán)力清單，從而實質(zhì)性擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。其次，要根據(jù)地方高校定位，實行分類指導(dǎo)。內(nèi)部就是要處理好學(xué)校與師生的關(guān)系，堅持行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分離，提倡民主管理、教授治學(xué)。要明確劃分學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，同時要依據(jù)一定的民主決策和科學(xué)決策體制機(jī)制，來保障兩種權(quán)力的充分行使，從而推動學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的最終實現(xiàn)，這也符合教育界一貫倡導(dǎo)的“高校應(yīng)回歸學(xué)術(shù)本位”的理念。

國內(nèi)高校從2012年陸續(xù)啟動了大學(xué)章程建設(shè)，這是高等教育界實現(xiàn)依法治校的集中體現(xiàn)和客觀需求。但是，政府對于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容依然沒有明確說法。此外，大學(xué)自身也沒有認(rèn)真思考需要哪些辦學(xué)自主權(quán)以及這些權(quán)力應(yīng)該如何行使。

在上海市高教學(xué)會第九屆大學(xué)校長沙龍上，與會專家一致認(rèn)為，教育主管部門“權(quán)力清單”尚未明確正是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)尚未真正落實的一個重要原因。教育部章程建設(shè)試點(diǎn)的幾所高校，在制定章程的過程中，依然將著力點(diǎn)放在優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，而對大學(xué)與政府關(guān)系的界定還是停留在《高等教育法》原來規(guī)定的層面。可見，在教育主管部門權(quán)力邊界尚未明確的情況下，高校依法辦學(xué)的意識和能力還有待提高。此外，不同類型的高校對自主辦學(xué)的理解和訴求各不相同，正如不同的高校有不同的辦學(xué)定位，高水平院校因為自身具備一定實力，更傾向于面向社會自主辦學(xué)，而一些地方高校鑒于自身實力有限，還沒有做好充分的準(zhǔn)備，更愿意依賴政府、維持現(xiàn)狀，甚至從心理上抵觸自主辦學(xué)，這也是落實高校辦學(xué)自主權(quán)的一個難點(diǎn)所在。

五、如何通過章程的制定進(jìn)一步落實地方高校辦學(xué)自主權(quán)

1.厘清學(xué)校和政府主管部門的關(guān)系，最大程度地確保學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)

辦學(xué)自主權(quán)是高校作為法人的基本權(quán)利，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。過去一段時間，政府對于大學(xué)的管理方式呈現(xiàn)工程化、項目化等特點(diǎn)。名目繁多的各種評審耗費(fèi)了高校大量的時間和精力，而大學(xué)的特色也逐漸被整齊劃一的量化指標(biāo)所取代。所有的高校都在同一個指標(biāo)體系下競爭，大學(xué)的特點(diǎn)和多樣性也就無從談起。隨著政府簡政放權(quán)工作的推進(jìn)，我們也看到，教育主管部門在擴(kuò)大高校自主權(quán)方面已經(jīng)做了諸多嘗試。例如，在學(xué)科建設(shè)方面，取消了國家重點(diǎn)學(xué)科和百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文的評審；在本科教學(xué)方面，優(yōu)化調(diào)整了“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的建設(shè)與管理模式，將項目資金打包給高校，由高校根據(jù)自身定位和發(fā)展需求進(jìn)行自主統(tǒng)籌配置。這些做法都是落實高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。落實自主權(quán)關(guān)鍵不在于給大學(xué)多少權(quán)力，而是首先應(yīng)該劃定政府和大學(xué)的權(quán)力邊界。教育界專家指出，地方院校尤其要在明確大學(xué)與政府的關(guān)系上有明顯推進(jìn)，首先要敦促教育主管部門盡快明確“權(quán)力清單”，把自身的權(quán)力界定好，把辦學(xué)的空間留給高校，放權(quán)讓大學(xué)自己去發(fā)展，只有這樣，高校才能真正落實辦學(xué)自主權(quán)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)招生、人事任免、人才引進(jìn)等方面擁有更多的自主權(quán)。其次，政府在放權(quán)的同時要加強(qiáng)考核評估。政府在簡政放權(quán)的過程中，對于大學(xué)的管理應(yīng)該側(cè)重于監(jiān)督，由過去的單純管制型向全面監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這種新的角色轉(zhuǎn)變，政府一方面要主動放權(quán)，即“不該管的事情不要管”，同時也要對自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)行使好權(quán)力，即“該管的事情要管好”。在這方面，我們也確實欣喜地看到諸多變化。

據(jù)悉，教育部目前正積極制定負(fù)面清單，目的在于縮減行政審批事項，減少對大學(xué)的過度干涉。相信接下來，地方教育行政部門會在教育部制定的負(fù)面清單基礎(chǔ)上，采取具體措施對本地高校進(jìn)一步落實和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。此外，地方高校也要盡快在心理上“斷奶”，減少對地方政府及教育主管部門的依賴，在明確自身定位的前提下，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高整體實力，真正實現(xiàn)面向社會、自主辦學(xué)。

2.充分發(fā)揮校學(xué)術(shù)委員會、教授會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的作用，確保學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立充分行使

作為教育部章程試點(diǎn)高校的上海外國語大學(xué)在《章程》中明確指出：學(xué)術(shù)委員會作為高校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，其在學(xué)術(shù)評價、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等各方面擁有評審權(quán)、審議權(quán)。但現(xiàn)實中，受高校行政化傾向的影響，一些學(xué)校學(xué)術(shù)委員會的功能并沒有得到充分發(fā)揮。在學(xué)術(shù)資源的統(tǒng)籌配置上，一些高校仍然習(xí)慣用行政配置代替學(xué)術(shù)配置，教授及廣大教師在學(xué)術(shù)事務(wù)中缺少話語權(quán)，學(xué)術(shù)資源得不到優(yōu)化配置，從而影響了學(xué)校的整體發(fā)展。

隨著高校去行政化的呼聲日漸高漲，如何正確處理“教授治學(xué)”和“教授治校”的矛盾與分歧也日益凸顯。毋容置疑，目前我國大部分高校的行政領(lǐng)導(dǎo)均是由學(xué)校學(xué)科帶頭人或資深教授專家擔(dān)任的，校領(lǐng)導(dǎo)如何在學(xué)術(shù)權(quán)威和行政長官之間進(jìn)行角色互換值得深思。對此，有專家提出，行政管理者的學(xué)術(shù)自由權(quán)利理應(yīng)受到保護(hù)，但當(dāng)他行使管理權(quán)力時，因具有公權(quán)性質(zhì)，應(yīng)受到監(jiān)督和約束。

3.逐步探索高校理事會或董事會制度，健全社會監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確要求，高校要擴(kuò)大社會合作，逐步探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制。早在1985年，韶關(guān)學(xué)院建立了國內(nèi)第一個普通高等學(xué)校董事會，目前，全國數(shù)百所高校都相繼設(shè)立了校董會。但與西方國家大學(xué)的董事會不同，在我國，校長是高校的法定代表人，大多數(shù)董事會的職能定位主要是與外界建立聯(lián)系、實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研合作、提升社會聲譽(yù)的機(jī)構(gòu)，董事會一般只能對學(xué)校的總體發(fā)展宏觀上提出建設(shè)性意見，但對校長聘任、職務(wù)晉升和學(xué)科專業(yè)設(shè)置等都沒有決定權(quán)。由此可見，我國公立大學(xué)的董事會只是一個咨詢兼聯(lián)絡(luò)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。而西方大學(xué)的董事會，一般都屬于權(quán)力機(jī)構(gòu)，尤其有對校長的任命和選舉權(quán)。如何利用高校董事會或理事會制度，充分發(fā)揮其社會監(jiān)督辦學(xué)的功能，值得我們廣大教育工作者繼續(xù)探究。

落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)長期以來一直是高等教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵和難題，解決這個問題，一方面需要地方政府在簡政放權(quán)上積極配合，另一方面地方高校也要真正提高自身實力，逐步減少對政府的過度依賴，從明確外部關(guān)系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面多下功夫，而這些內(nèi)容都要通過章程最終確立并得以保障，使得政府及高校管理者都能夠做到有章可循，有據(jù)可依。

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