大學治理的轉型與現代化

李立國

摘要： 隨著高等教育規模擴張和知識生產模式的變遷，大學治理模式開始由學術治理轉型為共同治理，大學的治理主體、治理體系與治理實踐也隨之發生變化。大學治理在由傳統的學術治理邁向共同治理的過程中，由于治理與管理的邊界不清晰，各方對于利益的不同訴求，商業與政治等外部因素對于大學治理的沖擊以及教師參與治理的問題較多，導致共同治理面臨困境。大學治理現代化的方向應該是協商式共同治理，既遵循大學作為學術性組織的特性，遵循學術治理要求，落實教師在大學治理中的主體地位，又強調協商在共同治理中的價值，突出尊重、平等、合作與溝通，以保障治理的成效與質量。

關鍵詞：大學治理；學術治理；共同治理；協商式共同治理

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2016）01-0024-17

收稿日期：2015-10-29

大學治理是大學實現自身目標和任務的治理結構、治理規則和治理實踐的總和，包括治理主體及各主體責任的分配、利益相關者的行為的控制和標準、決策的程序和過程及規則的規定，及在實踐中對未能有效解決問題的探索等。對于大學治理的認識，應該從古典大學的“觀念導向”的理想主義路徑轉向“現代大學的實踐和問題導向”的現實主義路徑，即從大學治理的應然狀態走向實然狀態。前者基于學術權力、學術共同性的思想和觀念，著眼于古典大學的學術權力與教授治校的進步，著重一個大學如何保障學術權力與學術共同體的利益，這是以學術為中心的流行觀念，其最大缺陷是忽視了大學治理中大學作為一個整體組織所具有的基礎性地位和價值。后者是把大學組織看作一個整體，既強調教師與學術權力的地位，也看到學生、大學領導、行政人員、外部利益相關者的地位和力量，關注建立有效的權威秩序和治理質量。經濟合作與發展組織（OECD）秘書長曾言：高等教育體系的管理框架必須鼓勵高校在個體和整體上都能實現多重發展目標，高等教育體系及其利益相關者必須保證高等教育的各個方面都能達到優質、公平和高效[1]。現實主義路徑更強調大學治理的有效性，站在大學整體治理績效的立場上，關注大學整體競爭力，而理想主義更關注學術權力，更強調傳統的學術治理模式。當然，以組織為中心的大學治理模式并沒有忽視教師與學術權力，而是更強調大學組織設計的合理性。組織是現代大學的基礎，也是大學治理的基礎，既提高了大學治理行為的效率，也是大學治理行為存在問題的根源，這也是現代大學的共同治理存在問題和飽受詬病的緣由。

大學治理如同公司治理、國家治理一樣，是伴隨著大學利益主體的多元化而出現的。企業利益主體多元化催生了企業治理，雖然公司股份制早在19世紀就出現了，但是直到20世紀80年代，由于股東、董事會、經理人、員工之間的權責利關系復雜化，不同的利益主體之間需要形成一個共建共享的利益共同體，就催生了企業組織形式的創新。國家治理也是由于不同階層、不同利益群體逐漸形成，經濟社會主體日漸多元化，僅靠原有的統治與管理模式難以適應這種變化，需要一種新的國家結構包容越來越復雜的利益關系，協調各種利益沖突，這就出現了國家治理結構或國家治理體系的創新。隨著大學規模的擴張與利益的多元化，原來的學術管理或者行政管理難以適應新的形勢，需要協調大學內部行政與學術的力量，教師與學生的訴求，處理好大學與社會、政府的關系，從而使不同利益主體的博弈競爭轉化為大學發展的合力，而不是成為導致大學停滯不前的阻力，這就需要大學治理的改革與完善。從20世紀90年代開始，西方主要發達國家的大學治理模式從傳統的學術治理、科層管理轉化為共同治理，可能治理的重點與模式不同，但是強調學術與行政的協調、強調社會參與大學治理的共同治理是發展方向。從本意上看，治理強調的是共治，是多元主體的共同參與，是組織秩序的重新整合，故治理是內生秩序，而管理是維護固有秩序。治理也強調原來的組織秩序不適應發展變化需要，而新的秩序主要由內部產生而不是外部強加，治理是內部組織結構與體系的重新整合。

在經濟全球化和教育國際化的背景下，高等教育的歷史成為了世界歷史，大學治理形成世界維度。大學治理超越單一和封閉的治理傳統與固有模式，運用人類文明在不同文化背景下形成的治理形態，不斷推進對于大學與大學治理的理解，并使之走向現代形態。各國大學治理模式雖有差異，但這種差異、不同乃至于沖突，又內化于大學治理的歷史發展進程中，各國各地區的大學治理離不開普遍的世界視域。故站在全球高等教育發展的視野，看待大學治理的轉型與現代化是極為必要的，既可以看出全球大學治理的相互影響與治理的共有特性，又要分析各國大學治理的不同路徑與特征方式。

一、從學術治理轉向共同治理

自中世紀大學誕生起，就存在大學治理。中世紀大學形成了阿爾卑斯山脈以南的以學生治理為主體的學生大學和阿爾卑斯山脈以北的以巴黎大學為代表的教師治理為主體的教師大學[2]。教師大學就是以教授治校為基本特征的學術治理模式，這是西方大學最為經典的治理模式，延續了幾百年時間。隨著高等教育規模擴張，知識生產與傳授模式轉變，傳統的學術治理轉向了共同治理。而大學的共同治理模式亦存在許多難以克服的缺陷，協商式共同治理是現代大學治理的轉型和現代化發展方向。

西方學者在探討大學治理問題時，大致歸納了以下幾種大學治理模式：一是學院治理模式，由美國組織管理學家馬文·彼得森等人提出，亦稱為學術同行治理、學術同僚治理，其基本特征是教授治校，學術同行掌握有各項權力，不必顧忌外部的領導權力。為什么稱其為學院治理模式，是因為“在過去的組織機構中，大學不過是學院的組合，真正的權力屬于學院院長。”學院院長是教授同行選舉產生的，不僅具有重要的法律地位，而且具有重大的實際權力。然而，學院院長的權力并不是行政式權力，不能獨斷專行，每個教授都有參與決策的機會，決策結果是學術同行的共識或妥協的產物。二是科層治理模式，亦稱官僚治理模式。源于德國社會學家韋伯，強調基于合法理性的權力，組織結構嚴密，下級服從上級。20世紀中葉以后，隨著高等教育規模擴張，巨型大學的出現，高等教育管理日趨復雜，科森和斯特魯普提出了這一治理模式，強調以大學校長為首的行政權力和董事會作為決策機構在大學治理中發揮重要作用，大學治理由學術同行治理轉向威權治理。三是政治治理模式，由鮑德里奇、薩蘭奇克、佩弗克等學者提出并完善。在20世紀70年代以來，大學治理變得愈加復雜化和多樣化，與大學事務相關的利益群體日益增加且對大學有著不同的利益訴求，并且逐步地參與到大學治理中來。與科層理論著眼的大學治理屬于封閉的組織內部決策不同，政治治理模式強調大學治理的開放性和外部利益群體參與大學治理的可行性。四是創業式或企業式治理模式。克拉克提出了創業型大學的概念，主張大學在國家緊縮公共預算并減少財政撥款的背景下，大學應該多用企業式的靈活經營方式，加強與社會的合作，促進學術服務事項發展，以期獲得更多資源。在該理論模式下，強調外部力量參與大學治理并提出建立強有力的核心行政領導，強調決策的高效與有效，強調學術服從于行政，有人稱之為高等教育公司模式。其中，第一個是傳統的教師主導的學術治理模式，后三者可以歸納為大學的共同治理模式。endprint

當前，世界主要國家和地區的大學都在不同程度地由傳統的學術治理模式轉型為共同治理模式。當然，在共同治理模式中，有的大學強調學術權力的重要性，有的強調外部力量參與的重要性，在政治模式、科層模式、創業式模式中各有側重。為什么將其歸納為共同治理，是因為雖然校內行政力量及校外利益相關者參與大學治理，但他們必須與教師共同治理大學；作為學術性組織，大學治理不可能無視教師的治理主體地位，而單純由外部力量或行政力量來治理大學。大學作為學術性組織和教學科研單位，其本質和組織特性決定了大學治理有著共同規律和共同特性，如強調學術治理，強調師生權益等。在中世紀大學以來的幾百年發展歷程中，大學治理積累了豐富的經驗，形成了大學自身獨有的治理內容。但自二戰之后，隨著高等教育規模的擴張和高等教育大眾化、普及化發展，面對規模龐大、層次不同、類型多樣、成分復雜的高等教育體系，西方國家紛紛實施改革，將大學由教師治理機構變為法人型機構，轉向共同治理。丹麥于2003年頒布了《新大學法》，改變了大學的國有高校屬性，由此成為了“自治”學校。日本從2004年開始推進國立大學法人化改革，增加大學自主權。瑞典在2010年3月頒布《瑞典自治法》，高校由此獲得特殊的公法人地位。芬蘭也于2010年頒布新的《大學法》，賦予大學獨立法人地位。校長不再由在職教師選舉產生，而是由新成立的董事會任命。校董事會成員必須有40%是大學之外的成員。教師也不再是公務員身份，改變了政府聘任教授的做法，教師的任命權下放到了大學。大學的高層決策部門終于獲得了學校管理中具有決定性意義的人力資源配置的權限，動搖了教授會自治制度的基礎。從總體來看，世界主要國家和地區的大學治理有了轉型，一方面是政府向大學放權，擴大大學治理權限，另一方面大學內部治理改變了教師主導的學術治理格局。形成了教師、校長為首的行政力量與外部利益相關者共同治理大學的模式。國家的管控要得法，大學的學術治理要適度，校內行政權力要制衡，外部力量要引入，大學治理在各種權力博弈中出現了轉型，并轉向了共同治理的道路。在大學治理轉型與現代化的歷史過程中，世界主要國家和地區的大學治理既表現出同質化的一面，又因各國政治制度、文化傳統及高等教育發展階段不同而呈現出不同的治理特色，即所謂的“同質異形”。但無論運用何種治理模式，發展共同治理，建立學術治理與校長為首的行政力量、外部利益相關者相互制約，協調管理的新型關系，提升大學治理水平是共同趨勢。

美國大學治理是從學術治理最早轉向科層治理、政治治理的典型。當歐洲殖民者在北美建立大學時，也沿用了“教授治校”的理念，如美國第三任總統托馬斯·杰弗遜建立的弗吉尼亞大學，在1819年開辦，被稱為“第一所真正的州立大學”。托馬斯·杰弗遜堅信權力必須受到制約，他深受啟蒙運動的影響，堅持教師應從事教學，也從事管理，認為大學是教師主導的“學術村落”，拒絕設立校長職位，而是由教師輪流擔任主席與董事會共同治理學校。因此，弗吉尼亞大學在最初一個世紀內都沒有校長，而是由教師輪流擔任的教師主席與董事會共同治理大學。但是，隨著時代的發展，教師也認識到校長監管行政的必要性，1904年，埃德溫·A·奧德曼出任弗吉尼亞大學第一任校長。教師們也在反省召開教師全體大會參與治理的問題，教師全體會議在1925年決定成立教師評議會（faculty senate），由教師選出的代表參與治理。由此，堅持教師治校的弗吉尼亞大學也成立了董事會、校長、學術評議會、學生等多方面參與的共同治理模式。弗吉尼亞大學的道理是美國大學的一個縮影。與歐洲大學不同的是，美國大學較早確立了董事會制度，這種外行參與治理的董事會制度是美國最具特色的制度，同時美國大學也較早強調了校長為代表的行政力量參與治理的科層治理模式，也較早實施了外行董事會、州政府參與治理的政治模式。1966年，美國教授聯合會（AAUP），美國教育委員會（ACE）以及大學和學院治理委員會（AGB）共同發出《大學和學院共同治理的聯合聲明》（Statement on Government of College and University）。該聲明確立了管理者和教師共同治理大學的原則，確立了教師參與大學治理的程序和標準，對教師、校長、管理者和董事會各自在決策中的位置和職權提出了建議。20世紀60年代提出的共同治理更多地是科層治理模式，更多地強調從學術治理轉向行政力量、董事會、校長發揮作用的治理。這種治理是把大學治理視為封閉的內部治理，描繪的圖景是在威權治理下，校長、董事會、教師、管理者把大學治理作為自身內部事務，采取封閉治理模式。而到了20世紀80年代之后，隨著美國高等教育繁榮時代的結束，社會各界對于大學的批評不絕于耳，人們更多地相信介入大學內部治理事務才能使大學更好地代表公共利益而非私人事務，大學作為公共利益組織，應該接受社會的監督和利益相關者的建議，于是政治治理模式出現。這種外部力量介入大學內部管理的趨勢導致了共同治理中加入了外部力量的成分。

英國的大學治理模式可以分為牛津、劍橋大學的學者主導的學術治理模式和城市大學的政治治理模式以及創業型大學治理模式。牛津大學、劍橋大學的治理權屬于全體教職工。根據大學章程，全體教職工對大學的治理擁有最高權利。教職工大會（劍橋稱為攝政院）是大學的最高立法機構，牛津有4500多人，劍橋有3500多人。牛津大學章程規定，“董事會負責大學目標的發展，大學行政事務管理，大學財政及資產的管理，并擁有履行這些職責所需的一切權力。”董事會在履行職權時，須受到教職工全體會議通過的決議約束。大學校長由學校評議會選舉。學院擁有高度的自治權，有自己的領導機構和章程。大學不直接干涉學院的管理，而是通過大學章程等法律、制度來規范學院的行為。城市大學是政治治理模式的典范，經濟因素塑造了大學治理模式，大學的治理主體在教師之外增加了社會人士，形成了外部治理的形態。如曼徹斯特大學，與傳統大學相比，最大的區別是引入了外部治理，設立董事會和全體大會，董事會是最高權力機構，共有25位董事，外部董事14人，占比高達56%。學校大會成員200人左右，既有校內教師、管理人員和學生，也有外部各界人士，如工商業者、政府官員、地方教育機構人士、外界學者等。大會是大學與社會雙向溝通的橋梁，向外界展示大學的成就，接受來自外界的反饋，就大學事務提議。評議會是學術機構，并擔負著向董事會提供咨詢和建議的責任。撒切爾時期后，英國步入“新公共管理”時期，政府削弱了對高等教育的財政支持，大學為了生存發展，引入了市場機制，體現出“經營性”特征，被克拉克·克爾歸納為創業式大學，形成了帶有公司性質的新型治理模式。英國法律規定1992年后建立的大學要設立董事會和學術委員會雙會制，威斯敏斯特大學董事會是學校的最高治理機構，學術委員會負責學術事務，向董事會負責。董事會下設執行董事會，成員包括校長（任執行董事會主席）、執行校長、副校長、大學注冊主任和秘書、財務總監以及各學院院長。執行委員會集中了大學的核心行政領導，形成了一個強有力的行政核心，提高了決策效率和執行效率。endprint

法國大學逐步從傳統的教師主導、學院式治理的學術治理模式轉向科層治理模式，強化了校長和教授的共同治理理論。法國巴黎大學是教授治校的經典治理模式發源地，教授力量強大，并且各學院獨立治理。1968年之前的法國大學實際上是學院的集合，學院院長擁有控制權和支配權，大學校長由各學院的代表輪流坐莊。從某種意義上說，法國大學是“學院共和國”。1968年的《高等教育法》規定了校外人士對于大學治理的參與，打破了大學中教授一統天下的治理結構。1984年的《薩瓦里法》，沿襲了大學治理的參與原則，規定了學校決策機構（行政委員會）的人員大約由30～60人組成，其中校外人員占20%～30%。2007年的《大學自由與責任法》賦予了行政委員會較大的權力，其成員數壓縮到20～30人，其教師占8～14人，校外人員占7～8人，學生代表占2～3人，行政與服務人員占3～5人，增加了校外人士的比例。大學校長由行政委員會選舉產生，改變了傳統的由行政委員會、學術委員會和學生學習與生活委員會組成的選舉大會選舉產生的方式。校長不必具有法國國籍，也不限于本校人員，但必須是學術人員，任期由5年改為4年，可以連任。校長權力擴張，導致了大學治理權力的集中化。大學治理的核心團隊由校長指定，主要有校長、副校長、秘書長、校長辦公室主任、財務主任、人力資源部主任等行政人員組成的“核心領導團”，改變了大學學院式治理的傳統，形成了教授、學院與校長、核心領導團共同治理的格局。法國大學治理既有學術治理的因素，也增加了科層治理的因素，并且后者開始發揮重要作用。2013年的《高等教育與研究法》賦予了大學更多自主權，使大學治理更具效率，也更具學院式治理的特色。所謂效率，就是大學各委員會能夠作出重大決策。大學行政委員會由24～36人組成，總數比2007年的規定有所增加，增加了大學生與行政人員的比例，其中教師為8～16人，校外人士8人，學生為4～6人，行政與服務人員為4～6人。學術委員會為負責教學和研究的決策與咨詢機構。所謂學院式治理，則是指大學治理應由教師、管理人員和學生共同努力。校長的權力受到削減和制約，正如法國高等教育與研究部部長菲奧拉所言：“應當重新引入學院式治理，這才是大學的精神。校長作為經營者，根本行不通”[3]。

德國大學繼承歐洲中世紀大學教授治校的傳統，近年來的改革賦予了校長更大的管理權限，設立了大學理事會和大學評議會。大學理事會由校外和校內人士組成，如海德堡大學的理事會由6名校外人士和5名大學成員（3位教授、1名學術人員和1名學生）組成，他們具有選舉和罷免校長、總務長的權力。但任免校長，需經大學評議會和州科學部認可，由州政府任命。大學評議會是大學的自主管理機構，主要負責學術事務，大學教授占多數。如海德堡大學評議會有39位成員，19人是基于工作崗位自動進入評議會的成員，包括：1名大學校長、4位副校長、1位總務長、12位學院院長、1位女性特別委員。選舉產生的評議會成員20位，包括：8位大學教授代表、4位學術人員代表、4位行政技術人員代表、4位學生代表。評議會的任期為四年，學生成員任期為一年，無論是評議會還是大學理事會，都注重讓大學的各個群體共同參與，也賦予大學教授群體最多的席位[4]。在大學決策機構中，當涉及學術事務時，教授群體占半數以上席位，他們是大學決策管理機構中最具影響力的群體，體現了教授治校的傳統。同時，大學理事會的構成及校長權限的擴大也體現了分權制衡、共同治理的精神。

日本在大學法人改革之前，文部省對大學的管控較多，學校內部是以教授治校為主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向學校下設了財務管理權與人事管理權，改革撥款制度，加大競爭性撥款份額，擴大學校經費使用自主權；在人事管理上，取消國立大學的教師與行政人員的公務員身份，也改變了國立大學教職工薪酬標準由文部省制定的傳統，取消了大學與教職人員之間的終身聘用關系，教職工與大學簽訂定期聘用合同，學校自行決定教職工薪酬。文部省在下放管理權限的同時，建議大學重構內部治理體系，建立起以校長為核心的、董事會、行政委員會與學術委員會相互合作的共同治理架構。董事會是最高決策機構，行政委員會成員由校長任命，負責審議學校重要行政事務，學術委員會負責審議重要的教學與科研事務。在共同治理下，校長為首的行政委員會權限不斷擴大，教師的治理權限受到壓縮，文部省對國立大學的管理由直接管理轉向了間接調控。日本的大學治理由傳統的歐洲式的教授治校轉向了以校長為核心的共同治理模式。

二、大學與政府關系對大學治理模式的影響

發達國家的大學，尤其是公立大學的治理受到政府影響較大，政府一般運用法律法規、戰略規劃、撥款資助、行政干預、質量評估、社會輿論等多種政策工具，對大學發展施加影響。不同國家的政府與大學也形成了不同的關系模式，美國學者伯頓·克拉克曾描繪成三角模型，即政府主導型、市場主導型、大學主導型。政府主導型是指政府在大學發展中起重要作用，法國是其代表；市場主導型是指大學面向社會自主辦學，美國和英國的新式大學是其代表；大學主導是強調學術治理在大學中的主導作用，德國是其代表。從總的發展趨勢看，一是政府對大學直接控制不斷減少，擴大大學的自主治理權限；二是政府對大學的控制更加強調客觀、間接、法治、指導、管理與服務結合，授權與激勵并重，監督與保障同行，三是隨著政府對大學的控制減弱，大學內部的行政力量與外部的利益相關者參與大學治理的權限增加，形成了共同治理模式。

美國雖然強調高等教育發展的市場導向，強調大學自治，但州政府自然對公立高等教育機構有著重要影響力，并且從法律關系和管理方式兩個層面形成了不同的公立高校治理模式。從政府與大學的法律關系上看，卡普村依照普通法規范的高校和按照州憲法規范的高校將美國公立高校分為兩類[5]。依照州憲法建立的高校，董事會可以依照州憲法及憲法中明確規定的法律行使職責和運用權力，不必受到州行政法的制約，董事會可以自主地對高校的事務如校長的遴選、薪酬與任命、學位與課程設置，經費分配和基建維護等作出決策。這類公立高校治理權限較大，影響與制約決策的力量主要來自于高等教育市場與社會需求。依照普通法規定建立的高校，董事會權力較小，學校治理受到州公共權力機構干預較深，決策要受到立法機關的頻繁干預，自主治理權限較小，如不能自主決定校長薪酬。依照管理方式，美國公立高校可分為統一治理模式和分類治理模式兩種類型。20世紀60年代以來，各州紛紛成立高等教育治理機構對本州高等教育進行統籌規劃和管理，在不同的州，高等教育治理機構的權限不同，名稱也有區別，有的稱為協調委員會，有的稱為治理委員會，有的則稱為咨詢委員會。所謂統一治理模式，是指州的高等教育治理機構對該州所有公立高等學校進行管理和規劃，一般有校長任命和薪酬決定權，提出和審批高校預算及其分配方案的權力，基建項目審批權等。而分類治理模式是指一個州對不同類型的高校由不同的機構進行治理。如加州將公立高校分為加州大學系統、加州州立大學系統和社區學院系統，分別由各自的系統董事會進行治理。當前，美國絕大多數州采用分類治理模式。endprint

歐洲各國政府與大學的關系不同。法國是國家主導型，自拿破侖時代以來，法國建立了教育的中央集權體制。這種體制有兩個方面：一是行政體制，教育行政部門負責學校經費的劃撥和管理規范；二是行會體制，學院式行會決定教師的職業和教學工作，如制定預算、決定經費分配、組織教學、決定教師聘用等。德國大學受到政府管理控制較弱一些，一向被視為教授治校的典范。20世紀70年代以來聯邦德國把大學視為公法團體，政府通過負責管理大學事務的委員及作為公務人員的教授施加影響，州教育行政部門對大學非學術事務進行管控，包括預算和人事任命等。近年來，德國各州與大學的關系開始出現了新的管理模式，強調“通過設立目標進行管理”，“對結果進行問責”，擴大了高校的決策權與自治權，放松了財務與人事管理；擴大了大學領導層權限，強調專業化管理，進行合同管理，州政府與高校簽訂目標合約，高校建立成本與績效的控制與評估機制并定期履行匯報義務，從而使高校擁有更多的自主權限。英國1992年后成立的新大學則被伯頓·克拉克稱為創業型大學，學校自身擁有廣泛的自主管理權限，政府較少干預學校事務，學校內學術人員的權限較小，學校的董事會與核心行政領導擁有治理權限。如在課程管理上，法國大學的學院課程由國家制定標準，不過每一門課程的內容由學者決定。德國高校的學者和學校擁有決定課程內容和教學方式的權利。英國對課程管理較為寬松，高校開設學位課程不須國家授權[6]。

三、從學術治理轉型為共同治理的原因

大學是學術性組織，是以知識生產與知識傳播、知識服務為內容的組織，由此也決定了大學的教學、科研與社會服務三項職能。大學是以知識為核心的組織，隨著知識生產與知識傳播模式的轉變，大學的治理主體、治理體系與治理實踐也隨之發生變化。

1.知識生產模式轉型

在西方學者吉本斯等學者的研究中，知識生產模式正由模式1向模式2發生轉變。大學知識生產模式出現變化，除了傳統的以學科為基礎，由學術共同體為組織單位的知識生產模式1之外，開始出現為了某種實用目的而進行的知識生產。知識生產模式1是以學科為基礎的，由學術興趣所引發的，由學術共同體和學者所主導的知識生產；而知識生產模式2則是為了某種實用目的而進行的知識生產，這種知識生產是由政府、學界、企業等多種因素、多種主體共同作用的結果。知識生產模式1是在學科范疇內，遵循學科范式從事學術研究，一個知識發現可能是建立在另一個發現基礎之上的，其成果是對學科知識的貢獻；而知識生產模式2是跨學科的知識生產，超越現有學科界限，在更廣的知識和社會需求上進行研究和探索，以解決具體問題，達成具體目標為目的。“在模式2中，發現存在于任何特定學科的限制之外，而參與者不需要回歸學科之中尋求確認。以這種方式生產出的知識，可能很難與對這一成果有貢獻的某一個學科相符合，也很難確認其與某一學科機構相關聯或者作為學科的貢獻被記錄下來”[7]（P9）。知識生產模式1是在大學內部，由學科專家所主導的，生產機構與方式表現出同質性、穩定性等特點；而知識生產模式2不再局限于大學內部，而是把大學與非大學的研究機構、政府部門、企業的實驗室、社會咨詢機構、智庫等聯系起來，由網絡式結構組織來進行，呈現出異質性與組織多樣性的特征，研究團隊成員很少以穩固制度化形式出現，而是在研究結束之后解散。“成員們可能與不同的人，通常是在不同的地點，圍繞不同的問題，重新組合到不同的團隊中。在這個過程中所積累的經驗創造出一種能力，這種能力是非常寶貴并且被轉移到新的語境之中。盡管問題和解決問題的團隊都可能是暫時性的，但是這種組織和溝通的形式卻作為一個矩陣持續存在，從而將會形成針對不同問題的團隊和網絡”[7]（P7）。知識生產模式1，從根本上是靠同行評議來進行質量控制，“同行評議引導著學人去研究那些被認為處在學科發展核心的問題。用來定義這些問題的主要標準反映了學科及其‘守門人的學術興趣和關注重點。”[7]（P7）而模式2則承擔了更多社會責任，是更加具有反思性，涵蓋了更廣的、臨時性的從業者，在一些特定的、本土的語境所定義的問題中進行合作。

知識生產模式的轉型必然帶動大學內部的機構重組，跨學科組織的新型組織化圖景已經在大學中蔚然成風，打破學科分界是必然趨勢。從知識發現規律看，新的知識增長點往往來自于學科交叉融合。在跨學科研究中，新生產出來的“種子”需要播種在堅實的田地中，才能生根發芽碩果累累。關鍵是，如何打破學科界限？跨學科組織建立的最大阻礙是在學術界，因為學科這種人為的劃分是學科歷史、既得利益者、經費分配、學術聯盟的共同作用的產物，“學科的團結來自學科間同行的期望和獎責都會鼓勵個人遵守這種‘規則”[7]（P132）。但是，傳統的知識生產已不能滿足現實需求，卓越的適應性變革是必然的，政府、社會與大學之間在這一問題上形成了一定的張力，而大學內部支持變革的力量與保守的學術力量及院系學科之間也會形成張力，需要通過組織再造以形成知識生產的新型組織圖景。

總之，大學的知識生產模式正在發生變化，知識生產的優先排序由基礎科學、應用科學、技術知識變化為技術知識、應用科學、基礎科學。高等教育由注重學術本位到更加重視社會本位，日益強調知識的應用價值，強調高等教育機構為社會做出的現實價值；由注重知識生產到注重知識生產與應用并重，重視產學研相結合。大學的知識生產性質正在發生變化，知識的價值正由非功利性、公益性、公共性走向了功利性、現實有效性。大學已不再僅僅是知識生產機構，而更重要的是作為一個知識傳播與普及、擴散機構而存在。知識生產模式的變化帶來了大學治理主體的復雜化和多元化。

2.高等教育規模擴張、學校管理日趨復雜化

由于高等教育大眾化和普及化迅猛發展，高等教育規模出現了全球性擴張態勢。1900年，全球高等教育機構在校生人數為500，000人，僅占適齡人口的1%[8]。然而時至2007年，其規模增長約305倍，全球高校學生總數高達152.5百萬人，并且毛入學率已急增至26%[9]。學生群體由精英時代的“中產階級的男性”轉變為“性別和階層更為均衡”的人群，學生來自于更廣泛的社會階層，并且女性超過了男性，如我國女性大學生人數占54%，而男性大約為46%，女性高于男性是高等教育大眾化和普及化之后性別變化的規律，世界各地莫不如此。萬人大學隨處可見，多元巨型大學在各地出現，高等學校的人才培養與教學模式發生著劇變，其培養目標不再是社會精英，而是普通專業人士或普通勞動者，大學已從學術象牙塔轉變為社會服務站，學生不再只關心學習與學術，而是更關心就業、職業與薪酬，知識傳授已從博雅教育為核心轉向更為關注職業培訓。知識生產模式2的“知識”更為學生所關注，“大學功能逐漸趨于多樣化，從最為抽象的研究到最為實用的培訓皆有。因此，教育機構的中心和邊緣界限不再清晰。”“從自由教育到職業教育的轉變在知識方面造成的影響是顯而易見的，但是累積效應只有在重塑新教育方面才體現出決定性作用。”[7]（P38）endprint

知識生產模式2的出現和學生規模的急劇擴張及培養目標的變化，帶來了教師群體的激烈變革。大學教師群體正在由同質化的學術群體日益成為異質化的職業群體[10]。“大學將僅僅構成知識生產部門的一部分，并且不再處于決定所謂卓越的強勢地位。”由此，“大學教師不再享有崇高的地位，大學構成了一個更大、更緊密的并深入產業界、政府和媒體的知識機構網絡的一部分”[7]（P72-73）。高校教師已不再是傳統意義上的學術人員，如美國，終身職（Tenure-Faculty）和終身軌道職（Tenure-Track）教師的比例從1975年的57%下降到2007年的31%，非終身職教師比例則大大增加，目前已經接近69%，且大多數非終身職教師是兼職教師。終身軌道教師處于教師群體的上層，還屬于傳統意義上的大學教師，是終身教職的擁有者。全職非終身職教師只是全職工作，但得不到終身職特權的保護，已不再是傳統意義上的大學教師了。兼職教師一般只承擔教學任務，不參與學術事務管理，不享受各種福利。同樣，教師中形成了新的分工模式，即不是所有的教師都承擔著教學、科研和社會服務三項工作，而是只有少數的教師從事這三項工作、特別是科研工作，而大多數教師則主要從事教學工作。如對1998～1999年度美國高校全職教師時間分布分析看，70%的教師基本不從事研究工作，60%的教師不從事社會服務，即大多數教師的職責是從事教學工作，他們主要分布在教學型高校，社區學院的大部分教師和研究型大學的部分教師。我國的大學也在實施教師崗位分類管理，把教師崗位分為“教學科研崗”、“研究崗”、“教學崗”等，對不同崗位的教師提出不同的工作崗位要求，實行不同的考核評價方式。教師群體產生分化，不再是傳統意義上的同質化的學術人員和知識分子，而是成為利益多元、結構多樣、利益相關度逐步降低的分散的異質化的職業群體。他們也不再是傳統意義上的學術權力的代表，只有部分核心教師在行使所謂的學術權力，大多數則遠離學術權力，只是名義上擁有學術權利而已。

高等教育大眾化和巨型大學的出現，形成了一個規模龐大的專業管理群體。大學組織越復雜，規模越龐大，專業管理群體就會呈現上升趨勢。1975～2005年，美國大學管理職位類別如校長、學術副校長助理等增加了85%，專業管理人員增加了240%，但大學教師（faculty）只增加了51%。隨著高等教育大眾化時代的到來，學生規模與學校職能快速擴張，學校管理職責與管理人員會以比教師增速更快的速度發展，這是國際趨勢。根據對歐美10所世界一流大學（哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學、哥倫比亞大學、麻省理工學院、康奈爾大學、威斯康辛大學、牛津大學、劍橋大學、倫敦政治經濟學院）的師資與職員結構進行分析，其平均師生比為9.62：1，師職比為0.24：1，生職比為2.15：1。其中，公立大學師職比為0.23：1，私立大學師職比為0.25：1，公立大學的生職比為3：1，私立大學為1.26：1，差別并不顯著。而我國國內十所大學（北京大學、清華大學、復旦大學、中國人民大學、浙江大學、南京大學、南開大學、中國科學技術大學、北京師范大學、上海交通大學）的師職比為1.27：1[11]。較少的職員數量和較低的師職比反映了我國高校教師得不到相應的輔助支持，不得不分心做許多雜務，教師人力的濫用和浪費必然妨礙教學質量和科研水平的提升。并且，我國高校職員分布呈“▽”倒金字塔型，職員主要分布在校部機關，大多數院系等基層教學科研單位的職員數量遠遠不足，有時是一個教學秘書對著上千名學生和數百名教師。而國外大學職員主要分布在院系，職員分布呈“金字塔型”。所以，我國高校建立學術權力體系并不意味著要減少職員數量，關鍵是合理布局職員在院系和學校的分布，科學合理配置人力資源，使他們專注于服務師生而不是管理師生。大學組織的龐雜也導致了效率和科層制問題，管理主義盛行，大學組織形式更趨專業化，有著高級管理團隊和戰略規劃、職能部門和成本控制中心，“院系大多已經成為行政的而非智力的中心，而真正的學術單位則變為課程或研究團隊”[7]（P72）。高級管理人員控制著預算、規劃和其它權力，從而削弱了教師權力和學術自治，教師的權限僅限于學術領地。大學治理越來越離不開行政管理團隊，他們在學校的作用越來越大。

3. 外部利益相關者迫切希望參與大學治理

大學規模的擴張，知識生產模式和傳播模式的變革，教師群體的變化和專業管理團隊的增強，意味著大學治理主體正在走向多元化，教師、行政職能部門、企業、社會、政府部門參與到大學治理中來，大學已經由純粹教授治理大學變革為群治大學，主體多元化成為現代大學治理的基本特征。治理的主體多元化也意味著大學不再是弗萊克斯納在20世紀30年代所說的“大學是有機體”，而變為科爾所說的“大學已經成為無機體”，大學內部的聯系在弱化，而與外部的聯系在加強。大學已不再是自我封閉的機構，而是日益向社會開放，大學的管理也不再是少數教授所決定的，而是強調多元參與、民主管理。國際高等教育改革中出現了民主管理、社會參與的新趨勢。所謂民主管理，即大學的各種決策機構不再完全是正教授組成，而是吸收了一般教師、職員代表、學生代表參加，由“正教授統治”變成“群治大學”，力圖使其他人員參與學術決策和管理。大學不再是傳統的“學者共和國”，與社會開展合作，吸收社會力量參與學校辦學，是現代大學發展的重要戰略方向。這些制度創新體現在以下三個方面：一是決策機構人員構成多元化。大學內的各種委員會，尤其是具有權力與決策職能的委員會、董事會、議事會，都擴大了它的來源和構成面。西蒙·馬金森教授曾經選取了澳大利亞的17所大學為個案進行了為期3年的研究，從大學的權利結構、管理模式和再造方式進行了分析，認為從20世紀80年代末期以來，澳大利亞是采用較為接近公司和企業的方式來管理大學教育的國家之一[12]。馬金森教授認為，企業方向可以快速滿足學生和產業界的需求，有助于使研究和工商業界的密切合作。消極方面看，大學按照企業運作會忽視大學自身的學術使命以及國家的基礎研究能力所帶來的長期利益，削弱了學生更深更廣的知識體系以及大學對于國家的文化和身份認同所做的貢獻。美國大學董事會強調外部人士參加的同時，近年來也強調教師代表和學生代表的加入，如康奈爾大學董事會確立有兩名學生代表參加。歐洲大學則在各種委員會中增加了青年教師和學生代表以及校外人士。人員構成的多元化，有利于各類決策機構更好地代表利益相關者的利益訴求。二是決策機制科學化。各級委員會大都采用委員會集體決策的機制，吸收了委員會負責制在制定政策方面的優點和個人負責制在執行方面的長處。三是管理中的變革。從大學的學科與組織特性出發，強化院系的管理權限和自主權，改變了傳統大學教授個人權力過大的局面，擴大了民主，增強了組織活力，也從而增強了學校和學院層面的行政權力，制約了少數教授權力過大、缺乏監督的局面。endprint

四、大學共同治理的評價

美國是發達國家中最早步入大學共同治理的國家，大學的共同治理比較成熟。在美國大學共同治理的實踐中，既有優勢，也有值得關注的問題。

1.大學教師的治理主體地位得到了保障

教師作為治理主體是大學組織特性和大學性質所決定的。大學作為從事知識生產、創新和傳授與傳播知識的組織，教師擔負著主體責任，大學治理的制度安排應有利于激發教師工作的積極性、主動性和創造性，大學治理體系也是圍繞著教師的選任、晉升和激勵、監督而設計的。大學知識的生產與傳授主體是教師，評價也是同行評價，而非顧客評價、外部評價。這種同行評價機制決定著教師占據著學術話語權，控制著學術治理，并有權參與大學其他方面的治理工作。故從中世紀大學起，大學就是學術領地，大學治理的基本特征是教授治校、學術治理。盡管有教師抱怨和組織批評（AAUP），認為大學共同治理中，由于董事會成員、校長、行政管理人員及外部利益相關者擁有與大學教師不同的“價值觀”，導致在治理過程中發生沖突，并導致了教師權力萎縮，治理主體受到削弱的問題。但是，一些對于共同治理現狀的調查報告揭示了教師在大學共同治理中的作用并沒有下降，反而有所上升。2001年據對美國1321所四年制院校的調查顯示，35.5%的受訪教師認為，在20年的共同治理實踐中，教師治理群體的權力有所增長，56.5%的受訪教師認為權力沒有變化，只有8.0%的受訪教師認為權力變小了，大約90%的來自教師治理群體的受訪者覺得教師所擁有的權力比20年前更多或者沒有變化[13]。從1970到2001年的30多年里，在大學治理的15項決策中，教師參與的平均水平都有所增長。教師在決策領域的控制和權力顯著增加，明顯表現在教師任命和晉升、學科規模的設置、學院院長的任命和系主任的任命，以及教師治理機構的權力和成員的決定等。在學術事務之外，教師可能與董事會或者行政部門共享權力（聯合行動），可能是董事會或者行政部門在采取行動前先與教師協商，也可能在事后與教師討論已通過的方案，或者是董事會或者管理者在做出重要決策前咨詢教師，但是決策時不一定采納他們的意見。

當然，在大學共同治理實踐中，教師參與共同治理也有一些問題。大學校長承擔籌款和行政工作，他們更樂意學校盡快改革，吸取更多資源。如亞利桑那州立大學校長邁克爾·克洛自2002年上任開始，就積極投入地方服務和科技轉化中，為此實施了大規模的組織變革和院系重組，有些院系甚至沒有召開教職工會議進行研究。實行變革中，教職工意見沒有得到重視。行政人員的核心價值是績效，傾向于實施徹底的變革。而學術人員的核心價值觀是學術治理，對管理和績效本能地抵觸。行政人員通過績效考核的方式，對學術人員實施“非升即轉”的管理方法，是行政人員而非學術人員自己掌握著教師的命運。行政人員的管理權力超過了教師，行政人員掌握有資源分配權力更像是老板，而教師則類似于公司的雇員。同時，隨著高校規模擴張，專業數量不斷增加，教師作為共同體的同質性減少，有些教師不愿參加學術和學校管理工作，部分大學的評議會和教師董事會力量薄弱。AAUP曾經做過一次調查，由于教師認為評議會的工作不重要，原本應由教師選舉的評議會代表，改而由院長和系主任指定。而且，隨著終身教職的減少，兼職教師和非終身軌教師的增加，他們無權參與大學評議會和學術組織，導致教師參與共同治理的問題突出，如何保障教師主體地位，如何讓教師在共同治理中充分發揮作用成為難題。

2.利益相關者參與治理的邊界不清晰，在治理實踐中出現困境

大學治理在由傳統的學術治理邁向共同治理的過程中，由于治理與管理的邊界不清晰，各方對于利益的不同訴求，商業與政治等外部因素對于大學治理造成沖擊，導致共同治理面臨困境。

美國大學教授聯合會、大學和學院治理委員會和美國教育理事會1966年聯合發布的《大學和學院治理宣言》和大學和學院治理委員會2010年發布的《院校治理宣言》都試圖對董事會、校長、教師的治理邊界和權限做出清晰劃分，實現董事會決策、校長執行、教授治學、學生自我管理的清晰的大學治理路線圖[14]。但是在實踐中，董事會、校長與教師的利益經常難以清晰化，教師試圖抵制董事會的決策，校長與董事會也試圖管理教師事務，校長與董事會也經常發生沖突。如在2012年6月，弗吉尼亞大學董事會認為現任校長特雷莎·沙利文不能領導大學應付經費緊張、網絡沖擊和高科技迅猛發展的挑戰，要求其辭職。但董事會這一決定遭到了教師、學生、行政管理人員的反對。教師評議會要求與董事會會談，并提出4條建議。教師評議會和學生還組織了全校師生的靜坐以支持校長。迫不得已，16天后，董事會同意復聘特雷莎繼續任校長。再如佛羅里達大學校長遴選案例中教師與董事會的沖突[15]。2000年，佛羅里達大學啟動了新校長遴選工作。時任佛羅里達總校校長和州董事會主席的赫伯特決定采取雙重遴選制度，組建了一個由教師、學生和校外人士等54人組成的遴選咨詢委員會。委員會只是起到建議與咨詢作用，并無實質性價值。對于大學校長遴選真正發揮作用的是赫伯特本人及其聘用的獵頭公司。赫伯特與教師們對于候選人有不同的期待。赫伯特認為需要聘任有管理經驗、善于籌款的已有校長經歷的人選，而教師們則期待新校長學術卓越，最好是來自美國大學聯合會（AAU）。赫伯特和獵頭公司遴選出的候選人遭到了教師的反對。270名教師聯合署名質疑候選人的資格，大學評議會也在聯合聲明上簽字，要求停止遴選工作，直至大學治理制度改革問題得到解決。這導致了初次遴選的終止。2003年州高等教育治理機構改革，新的州高等教育治理董事會（Florida Board of Governors）決定，在10所州立大學各自建立董事會，并予以大學董事會招聘和解雇校長的權力，而州的高等教育治理董事會則具有否決權。2013年10月8日，佛羅里達大學董事會遴選出了新校長詹姆斯·馬森，并獲得了州治理董事會的同意。佛羅里達大學校長的遴選體現了州教育機構、董事會、教師對于大學校長的不同價值觀，使得大學校長遴選面臨董事會、教師、外部力量的不同訴求，這也增加了新任校長治校與外界聯系、溝通及決策的難度。endprint