試論堅持煙草專賣制度的必要性

吳瑕

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A

內容摘要：我國煙草行業一直實行著國家專賣制度，對經濟發展做出過巨大的貢獻。但在社會主義市場經濟的大背景下，在全球反煙運動高漲以及國際煙草市場競爭日益激烈的環境下，煙草專賣制度受到質疑與非難，有些人士主張廢除專賣制度或主張“去專賣化”，還有些人士認為控煙必須先廢煙草專賣制度。筆者認為，為了最大限度地保障國家和消費者的利益，當前，煙草行業進一步進行市場化改革是必要的，繼續堅持煙草專賣制度也是必要的，專賣有利于保證國家財政收入、有利于維護消費者利益、有利于依法打假打私、有利于依法控煙履約和參與國際競爭。

關鍵詞：國家利益 消費者利益 降焦減害 控煙履約 國際競爭

引言

我國煙草行業一直實行著以“統一領導、垂直管理、專賣專營”為特色的國家專賣制度，對經濟發展做出過巨大的貢獻。但在社會主義市場經濟的大背景下，在全球反煙運動高漲以及國際煙草市場競爭日益激烈的環境下，煙草專賣制度受到質疑與非難，衛生部門和控煙組織有些人士主張廢除專賣制度，有些學者也主張“去專賣化”，還有些人士認為吸煙率居高不下是煙草行業增產與促銷活動造成的，控煙必須先廢除煙草專賣制度。筆者認為，為了最大限度地保障國家和消費者的利益，當前，煙草行業進一步市場化改革是必要的，繼續堅持煙草專賣制度也是必要的。

專賣制度是指國家對某種產品的生產、購銷實行壟斷經營和統一管理的一種制度。我國在兩千多年前即對某些重要的商品實行專賣制度。漢武帝（公元前156年-公元前87年）實行鹽鐵官營，使禁榷制度或專賣制度成為我國封建社會的傳統制度。唐宋以后，又有進一步發展，除鹽、鐵外，茶、酒等消費品也曾經加入禁榷范疇。

由于煙草行業對于國民經濟的重要性與煙草制品本身的特殊性，歷史上若干國家都對煙草行業實行了專賣制度。我國自1915年5月北洋政府頒布《全國煙酒公賣暫行簡章》和《煙酒公賣棧暫行章程》算起，煙草專賣已有上百年的歷史。1927年國民黨政府制定頒布了《煙草公賣暫行條例》，我國煙草專賣制度的雛形已出現。但直至20世紀50年代末，由于社會政治、經濟多種因素的制約，以及外國勢力的橫加干涉與極力阻擾，全國專賣制度的建立，或止于空想，或有名無實，有些好的設想與做法甚至因難以運作而夭折。中華人民共和國成立后，為了有效控制生產、購銷，保證國家財政收入，即對煙、酒、鹽等商品實行專賣，全國煙草市場由自由購銷轉為計劃管理。1952年，開始執行中央財政部頒發的《專賣事業暫行條例試行草案》，1983年9月23日國務院發布《煙草專賣條例》，1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《中華人民共和國煙草專賣法》，煙草專賣制度日趨完善，促進了煙草產業持續健康發展，國家增稅、企業增效、煙農增收。當前，煙草行業進一步市場化改革是必要的，繼續堅持煙草專賣制度也是完全必要的。

專賣有利于保證國家財政收入

歷史上實行禁榷或專賣制度，如漢代的鹽鐵專賣和歷代的禁榷，多選擇消費量大或利潤豐厚的產品，國家壟斷這些產品經營，主要是為了利用壟斷價格獲取高額利潤，增加財政收入。北洋軍閥時代的洋務派人物，借鑒國外實行專賣增加財政收入的制度，力主實施包括對煙草的專賣，以增加稅收，充實國庫。1915年北洋政府實行煙酒公賣的動因是：“煙之專賣，英、荷、日等國行之，而皆為國家一大宗之收入，固不以侵占民利為嫌也”。“如紙煙一項，亦為今日絕大漏卮，目前如不設法，以后積重難圖。……實為增加收入之大政策，此煙專賣之大略也”（鄧東林，2009）。可以說強化增收煙稅，在清朝末年，是為了彌補國庫空虛；在民國時期，更是為了增加財政收入。

新中國成立后，1952年、1983年和1991年的煙草專賣法令的頒布和實施，都是為了維護消費者利益，保證國家財政收入。下面一組數據很能說明問題：2000年，卷煙工業總產值僅占全國規模以上工業企業總產值的1.69%，但煙草行業利稅總額1050億元，占全國財政收入13395億元的7.84%；2010年，卷煙工業總產值僅占全國規模以上工業企業總產值的0.836%，但煙草行業利稅總額6045.52億元，占全國財政收入83060億元的7.28%。據《中國煙草年鑒》及財政部2012年2月14日發布的歷年財政收入數據，20世紀90年代全國煙草行業利稅約相當于財政收入的十分之一，其中，1994-1996年每年均超過11%，1994年在財政收入比上年增長20%的同時，煙草行業利稅占比更高達11.69%。雖然煙草行業稅利總額并不等于上繳國家財政總額，但上繳國家財政總額畢竟占大部分，數額相當可觀。2008年，煙草企業通過上繳稅收、上繳國有資本收益、上繳專項稅后利潤等方式，上繳國家財政總額為3358億元，占財政總收入5.48%，2014年上繳9110億元，占6.49%，2015年因稅率調整，上繳將增至10500億元，占6.69%。2015年煙草行業稅利總額約2 000億美元，上繳國家財政總額將比2008年增長兩倍，而且煙草稅率與價格都還有上調的空間（見圖1）。

圖1數據表明：煙草行業對國家財政收入的貢獻遠大于其在工業中的份額；煙草行業對國家財政收入貢獻增長的幅度是跨越式的；煙草行業總產值在國民經濟中的比重雖降至不足1%，但一年的稅利總額和上繳國家財政總額上升，不容忽視。

專賣有利于維護消費者利益

煙草制品是一種特殊消費品，科學研究證明，煙霧中含有尼古丁、煙焦油、一氧化碳等有毒化學物質，危害健康，大量吸煙是肺癌、慢性呼吸系統疾病、冠心病等疾病發生的重要危險因素。吸煙不僅會對吸煙者自身造成傷害，“二手煙”還會危害周圍的人群。國內外有關研究報告均稱，中國是全球最大的煙草生產國和最大的煙草消費國，吸煙人數超過3億，每年因吸煙而導致死亡的人數超過100萬人。煙草流行后果嚴重，有關專家稱之為中國人群健康的“第一大殺手”。但是，吸煙是一個歷史性的、社會性的消費習俗，煙草及其制品是一種有廣泛爭議的嗜好性消費品，尼古丁既是一種神經毒素，其作用還在于它的成癮性，使吸煙者產生心理依賴與生理依賴，客觀上存在著韌性的市場需求。因此，煙草不是人民生活必需品，而且是有害的特殊消費品，對其有效控制是一項長期的、復雜的、艱巨的任務，在可以預見的未來，如三、五十年內要禁止煙草的消費和生產顯然是不現實的，只能是既要適當控制，又要適當滿足。我國在短缺經濟年代，不得不給成年人低限量發放“煙票”，在嚴重供不應求的情況下，甚至不得不加入非煙葉的填充料生產卷煙，就是因為不能忽視這種社會消費需求。

《煙草專賣法》立法的宗旨是為了維護消費者利益，保證國家財政收入，煙草行業更以奉行“國家利益至上，消費者利益至上”作為共同價值觀。煙草行業承擔著控煙履約的社會職責，終將以消費者的長遠利益作為核心價值觀并為之作出最大的努力。但在當前，為了更好地維護消費者利益，在國家專賣體制下，還必須在以下兩方面加強工作：

第一，適當滿足消費者需求。吸煙是一種不良嗜好，但煙草消費者擁有合法的權益。為了滿足市場需求，煙草行業多年來不得不相應增加產量。1990年，全國生產卷煙3298萬箱，比1980年產量1520萬箱增長117%；2000年，全國生產卷煙3397萬箱，比1990年增長3%；2010年，全國生產卷煙4750萬箱，比2000年增長39.8%；2014年，全國生產卷煙5220萬箱，比2010年增長9.9%。不容諱言，21世紀前14年的增速與20世紀80年代相比雖大幅降低，但此后的持續增長畢竟引人深思。問題在于：假如不增加這些產量，卷煙市場將會呈現什么樣的局面？如果產量短缺，是大量進口（20世紀60年代我國曾向阿爾巴尼亞進口過質量很一般的卷煙）還是憑票證供應？鑒于卷煙制假售假和走私的暴利，打假緝私的任務勢必更為繁重。

第二，提高卷煙質量，降焦減害。1991年全國人大通過的《中華人民共和國煙草專賣法》明確規定：國家制定卷煙、雪茄煙的焦油含量及標準（第17條）：國家加強對煙草專賣品的科學研究和技術開發，提高煙草制品的質量、降低焦油和其他有害成份的含量（第15條）。早在20世紀70年代初，我國即已提出多種中草藥摻用卷煙配方，開發了一些具有療效的卷煙新品。但是在世衛組織提出“要吸煙，還是要健康？任君選擇”的口號后，全球煙草制品的產、銷量仍在增加，我國尤甚，而且具有療效的卷煙并不被選擇。煙草行業所能做的主要還是提高卷煙質量，降焦減害。

2003年11月，國家煙草專賣局印發的《中國卷煙發展科技綱要》明確提出：“一高二低”（高香氣、低焦油、低危害）是中式卷煙的主要發展方向”。2004年1月9日，國家局發出《關于調整卷煙焦油限量要求》的《通知》指出：“自2000年國家局首次提出焦油限量要求以后，已連續三年卷煙產品降焦幅度每年在0.5毫克/支以上，2003年全國平均加權焦油量已下降到14.3毫克/支”。《通知》規定：“從2004年7月1日以后生產的盒標焦油量在15毫克/支以上的卷煙不得進入市場銷售”。2010年，又出臺了《煙草行業“卷煙上水平”總體規劃》，明確提出進一步降焦的目標。2011年，全國卷煙焦油量平均值降至11.5毫克/支，煙氣一氧化碳平均值降至12.5毫克/支，全國卷煙危害性指數降至8.8，危害性指數小于8.0的卷煙產量達677.1萬箱。近幾年，降焦減害仍在加大力度，低焦低害卷煙快速增長。

專賣有利于依法打假打私

據不完全統計，20世紀90年代，我國每年流通的走私卷煙高達500萬件，來自海關的數字表明，20世紀90年代中期，走私卷煙偷逃國家關稅年均在一百五六十億元，約占我國煙草當時上繳利稅的30%（王學仕等，2013）。制假售假活動也十分猖獗，甚至使用大型設備，產量相當大，質量有的粗糙低劣，也有的幾乎能以假亂真。在20世紀90年代的前8年，僅云南省煙草行業就監銷假冒云南商標卷煙220余萬件，銷毀制假設備近7千臺。制假地區分布于閩、粵、浙、湘、桂、豫、冀、黔等省（區）的40個縣市。制假設備從簡易木塑卷煙機更新到中小型煙廠才有的大型卷煙機，甚至裝備了進口的先進卷煙機。

21世紀前15年，制售假煙的活動，依然相當猖獗。2003-2012年卷煙打假情況如表1所示。

2014年全國共查處案值5萬元以上假煙案件2196起，破獲國標網絡案件863起；收繳制假煙機252臺，查獲煙絲煙葉16 697噸、假煙10.4萬件、走私煙5.3萬件；依法拘留6460人、追究刑事責任4261人（凌成興，2015）。

假煙不需要刻意降焦，反而因高焦油的“好勁頭” 使吸假煙者還以為“假而不劣”。假煙的危害不但擾亂卷煙市場秩序，損害國家利益和消費者利益，而且扭曲社會價值取向，導致一些人不思守法經營、勤勞致富。假煙泛濫，還直接破壞了控煙工程。降焦減害的深層含義，一是讓消費者盡可能吸一些對人體危害稍輕、安全性較好的煙；二是縮小烤煙型比混合型卷煙含焦量的差距，抵御外煙滲透；三是在潛移默化中逐步改變吸煙者的嗜好性消費習慣，既能減少危害，也能降低戒煙的難度。假煙是降焦減害、有效控煙的負能量，假煙泛濫，禍國殃民。

長期以來，煙草專賣行政主管部門不斷加強打假打私體系建設，突出與公安聯合辦案的作用，充分發揮公安機關打、防、管、控的優勢，保持嚴厲打擊違法活動的高壓態勢，為維護國家利益、消費者利益做出了重大貢獻。但是，終究會有部分涉假分子，在高額利潤的驅使下，仍藐視法律，繼續鋌而走險，打假打私任重道遠，不允許有絲毫的懈怠。必須充分認識打擊涉煙犯罪的復雜性和長期性，僅僅靠道義的力量是不夠的，還需要借助法律、政治、經濟、社會、輿論等多種手段與力量，堅持依法治煙，加強先進辦案手段的運用，對違反國家專賣制度的，要給予經濟制裁和法律制裁，從嚴懲處危害大、情節惡劣的犯罪分子。要努力提高卷煙打假打私工作科學化、制度化水平，構建社會綜合治理的格局，健全卷煙打假打私長效機制，堅持煙草專賣制度，維護法律權威和國家與消費者利益。

專賣有利于依法控煙履約和參與國際競爭

2003年我國簽署了世界衛生組織《煙草控制框架公約》，在2005年得到全國人大常委會正式批準，承諾在2011年1月9日前實現在室內公共場所、室內工作場所禁煙，禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。2007年，中國疾病預防控制中心在北京啟動“邁向無煙中國”的控煙項目。2008年，實現北京奧運會“無煙奧運”的目標。2010年，上海市“兩會”成為“無煙兩會”，同年舉辦“無煙世博”。2011年， “控煙”首次寫入中國五年規劃，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（草案）》提出：全面推行公共場所禁煙。2012年4月，《煙草控制框架公約》秘書長尼克高森在《消除煙草制品非法貿易議定書》談判期間指出，“中國政府一直積極履行《公約》義務，并建立了強有力協調領導機制，在控煙法律和技術領域積累了諸多經驗，值得向其他國家推廣”。