“生態紅線”制度實施的法治化路徑

孫結才

(銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061)

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“生態紅線”制度實施的法治化路徑

孫結才

(銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061)

“生態紅線”作為我國實現生態文明和綠色發展的一項重大舉措，在“法治中國”背景下，其有效實施需要著力運用法治思維和法治方式加以推進。文章分析我國“生態紅線”制度實施所面臨的政策和法制環境、存在的機遇和瓶頸，從立法、執法、司法、責任追究等四個層面探討提升“生態紅線”制度法治化程度的具體路徑。

生態文明；“生態紅線”；法治化

長期以來，由于我國在實現經濟發展過程中對生態問題認識不足、重視不夠，導致生態問題已成為我國全面建成小康社會的突出短板，制約我國新一輪經濟發展的最大障礙，使生態差距成為我們與發達國家最大的發展差距。為此，習近平總書記提出“生態就是資源”“生態就是生產力”“綠水青山就是金山銀山”等一系列有關生態問題的新思想、新觀念。欲使上述新思想、新觀念得以貫徹落實，進行科學的制度設計是關鍵。發達國家生態建設實踐證明，實行“生態紅線”制度是解決生態問題的一項有力舉措。基于此，中央多個高層次文件就“生態紅線”制度的實施進行部署，2015年1月1日開始實施的新《環境保護法》首次以環境保護基本法的形式就“生態紅線”進行法律上的確認。這表明“生態紅線”一詞已成為我國生態文明體制改革的頂層設計并試圖進行制度安排，彰顯國家以法治方式推進生態文明的堅定決心和政策取向，是我國實現生態文明過程中的又一重大戰略決策和制度創新。但上述部署和確認大都是原則性的，缺乏明確的規范效力，并未提出保障“生態紅線”制度執行的具體路徑。“生態紅線”如何落地，僅靠宏觀政策和生態環境基本法的“統領”作用，肯定無法自動實現，需要進行深入的法律論證，以法治化為其推進路徑，構建“生態紅線”制度實施的法治化路徑的整體圖景。

一、我國“生態紅線”制度實施所面臨的政策和法制環境

“生態紅線”提法在我國出現較晚，其雛形最早發端于深圳市2005 年實施的基本生態控制線管理制度。“生態紅線”概念在我國首現于《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35 號)，其規定“在重要生態功能區……等區域劃定生態紅線”。 專門對“生態紅線”進行具體闡釋的高層文件首現于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其將“生態紅線”從生態空間保護領域拓展至生態資源和生態環境領域，“生態紅線”就此成為一個綜合性概念。《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南(試行) 》(環發〔2015〕56號)的出臺，標志著全國范圍內“生態紅線”劃定工作的全面開展。2015年1月1日開始實施的新《中華人民共和國環境保護法》第29條第1款規定：“在重點生態功能區……劃定生態保護紅線。”這是“生態紅線”在我國法律上的首次確認，作為我國環境保護領域基本法對“生態紅線”的這一確認，標志著“生態紅線”在我國正式上升為國家法律層面的生態保護制度，“生態紅線”制度的實施已經納入法治化推進的軌道。《國家“十三五”生態環境保護規劃》(國發〔2016〕65號)明確提出：“到2020年年底前，全面完成全國生態紅線劃定、勘界定標，基本建立生態紅線制度；制定生態紅線管控措施，制定落實生態紅線負面清單的技術規范，強化‘多規合一’的生態環境支持。”這表明我國有關“生態紅線”制度實施的具體藍圖已經繪定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2017年2月發布的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，重申國發〔2016〕65號文件針對我國“生態紅線”制度推進描繪的藍圖，并明確提到要實現一條紅線管控重要生態空間，讓生態保護紅線在全國形成“一張圖”。至此，我國就“生態紅線”制度實施的有關頂層設計已經完成。

上述政策和文件的出臺，標志著我國“生態紅線”制度實施的體制機制和法制在發展的基礎上進一步理順，良好的宏觀政策環境已基本形成。

二、我國“生態紅線”制度實施所面臨的機遇和瓶頸

在全面深化改革與全面依法治國深入推進、創新發展和綠色發展深入實施、生態文明建設體制機制逐步健全的背景下，“生態紅線”制度實施所需的政策紅利、法治紅利和技術紅利將進一步釋放；與此同時，隨著生態文明理念的深入人心，百姓生態保護意識日漸增強，保護生態的合力將在全社會逐步形成；這些都將為“生態紅線”制度的全面實施提供良好的機遇。

同時，我們也應看到，我國“生態紅線”制度起步較晚，才剛剛步入法治軌道，其全面實施所面臨的法制環境還很不成熟，在立法、執法、司法、責任追究等層面都存在制約其全面實施的瓶頸問題，主要表現在：

(一)立法層面

一是現行立法大都生態理念缺失、指導思想不科學，法律“生態化”和“綠化”不足；二是立法模式缺陷明顯，在“類型化部門立法”的立法模式下，各部門在有關生態紅線的政策和法規制定上大都各自為戰或同床異夢，導致有關“生態紅線”的政策和法規多元分散、部門色彩濃厚、內容缺乏銜接協調甚至存在相互矛盾沖突，影響其權威性和實效性；三是立法機制滯后，生態問題上的黨政聯合立法、協助立法、公眾參與立法的機制尚未形成；四是有關保障“生態紅線”制度實施的法律體系不健全，生態文明、綠色發展的理念沒有在《憲法》中加以明確確立，《環境保護法》對“生態紅線”的規定過于原則、操作性不強，“生態紅線”有關的專門立法缺失。

(二)執法層面

一是生態執法理念滯后、執法思路不清；二是“類型化部門立法”模式導致執法依據“政出多門”，造成多頭管理、交叉管理和管理真空問題頻現；三是有關生態管理的機構設置紊亂，生態行政職權分工不合理，以致生態執法權異化行使，部門生態執法合力難以形成，生態執法監督責任難以落實，統籌解決跨區域、跨流域生態問題的新要求也就很難適應[1](P31-32)；四是生態執法過程中的地方保護主義仍然存在，權力尋租嚴重，生態執法效果與執法預期相去甚遠，生態執法上的選擇性、隨意性較大，機械執法、越權執法、懈怠執法現象頻現。

(三)司法層面

一是生態糾紛解決上的司法理念滯后，生態文明、綠色發展導向不足，司法解決糾紛的生態功能缺失，在實踐中司法審判沒能肩負起發現、確認、平衡和保障生態利益的功能；二是生態糾紛解決過程中公眾參與機制和環境公益訴訟運行機制不暢，導致公眾參與度較低，公益訴訟的機能沒能得到有效彰顯，司法公信力不足；三是生態糾紛處理的專有機制和訴訟替代機制尚未建成，沒能實現生態糾紛處理上的專業化和多元化。

(四)責任追究層面

一是傳統的政府責任的追究“重經濟、輕環境”以及生態環境責任的追究“重企業、輕政府”的錯誤觀念扭曲；二是“黨政同責”“一崗雙責”“終身追責”等生態問題上的新型追責制度的實施，還有待配套政策和可操作的實施細則的及時跟進，以便進一步明確具體的追責主體、追責情形和追責程序等直接關涉到上述責任能否落到實處的問題。

三、我國“生態紅線”制度實施的法治路徑

針對我國“生態紅線”制度實施過中程存在的問題，欲使中央高層就“生態紅線”制度所做的頂層設計和新《環境保護法》就“生態紅線”制度所做的原則規定得以落實，關鍵在于要為該制度的實施設計出一條科學的實施路徑。在“法治中國”背景下，筆者認為在具體路徑設計時，要站在法治的高度，以法治思維、法治方式和新的發展理念引領路徑設計，推動“生態紅線”深入人心；以一體化的視角開展其法治化路徑設計，保障“生態紅線”不可僭越，使“生態紅線”真正落地，護航美麗中國。

(一)“生態紅線”制度實施路徑設計應奉行的理念

理念是行為的先導。要做好“生態紅線”制度實施的路徑設計，首先就應明確該路徑設計應奉行的理念。劃定并實施“生態紅線”作為實現黨的十八大提出的實現生態文明、建設美麗中國目標的重要舉措，其路徑設計理念的根本指向是推進生態文明、建設美麗中國。在路徑設計時要尊重生態規律，充分體現生態文明要求的目標體系和生態價值。而要實現生態文明，就需要新的發展理念來引領。正是在這一背景下，黨的十八屆五中全會提出“綠色發展”的新理念，這為生態文明建設指明主攻方向和精準著力點。因此，在“生態紅線”制度實施的路徑設計上還應堅持以綠色發展理念為指導。同時，生態文明又是制度文明，而要做好制度的“頂層設計”，法治化無疑是最佳的選擇和最重要的保障。因為以法律的形式提供相對穩定的制度規范，有利于各主體明確自身權利義務的邊界，使其行為有明確的遵循。在此意義說，設計“生態紅線”制度實施的路徑，應站在法治的高度，堅持以法治思維、法治方式推進路徑設計，以便讓“生態紅線”不至于成為一條懸著的線。

綜上，在“生態紅線”制度實施的路徑設計上，應以生態文明為導向，堅持綠色發展與法治推進并舉的理念。

(二)“生態紅線”制度實施的具體法治化路徑構建

關于“生態紅線”制度實施的具體路徑設計，要在堅持上述理念的引領下，以法治思維和一體化的標準，從立法、執法、司法、責任追究等四個層面，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，來設計有利于“生態紅線”制度實施的全過程控制、一體化管理的法律制度體系。

1.通過完善立法，來實現源頭嚴防。“生態紅線”制度要得到有效實施，首先要依賴于有科學、完備的立法做保障。針對現行立法，重點應開展以下工作：首先，要重塑立法理念。堅持以生態文明和綠色發展的理念來引領實施“生態紅線”制度的相關立法，通過推進法律“生態化”，將體現生態文明和綠色發展要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向融入法律，以實現對已有法律的“綠化”，為“生態紅線”制度的有效實施留下適度超前的法制發展空間[2](P11-12)。其次，要更新立法指導思想。堅持以生態系統一體化管理的思想來指導實施“生態紅線”制度的相關立法，力爭在保障有關“生態紅線”制度實施的立法上實現“多規合一”“多規融合”。再次，要創新立法機制。一方面，要積極探索在保障“生態紅線”制度實施方面的黨政互助立法、黨政聯合立法以及黨內法規與國家法律的銜接與協調；另一方面，要實行開門立法，讓“生態紅線”制度的相關法律“接地氣”，充分體現百姓的期待和訴求。最后，要健全保障“生態紅線”制度實施的法律體系。具體來說：一是要修改憲法，將生態文明、綠色發展理念明確寫進憲法；二是要修改《環境保護法》，進一步細化該法中有關“生態紅線”的規定，使其更有操作性；三是要制定有關“生態紅線”的專門法律，就“生態紅線”的如何劃定、如何保護、越線如何追責等進行全面系統的規定，讓各項工作均有法可依。

2.通過優化執法，來實現過程嚴管。“生態紅線”制度要得到有效實施，還有賴于通過嚴格執法，來實現過程嚴管。針對現行執法中存在的不足，黨和政府高度重視，先后出臺《加快推進生態文明建設的意見》《關于加強環境執法監督的通知》《生態文明體制改革總體方案》等文件，并明確提出要“嚴守資源環境生態紅線”“建立健全環保綜合執法體系和跨區域環保執法聯動機制”“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”等。應該說，黨和政府就優化生態執法所做的這些頂層設計，為推進“生態紅線”制度的實施從宏觀層面提供思路和保障，但要使其真正落地，還需要我們從微觀層面，開展深入研究，找到推進之策。筆者認為，當前應重點開展以下工作：一是要更新執法理念和執法思路，實現由“生態管理”向“生態治理”、由“單一式執法”向“整合式執法”轉變。二是要積極整合“生態紅線”制度實施過程中的執法監督資源和生態執法監督職能，提高執法監督的實效性。在“生態紅線”制度實施中的執法監督上，堅持生態資源開發利用與生態保護監管相分離，探索生態資源實行大部門制統管，逐步實現“生態紅線”制度實施中的執法監督資源的整合和執法監督職能的優化、統一[3](P5-6)。三是要積極探索構建保障“生態紅線”制度實施的一體化的生態執法監督網絡和生態執法監管體系。在執法監督網絡上，筆者贊同孫佑海教授提出的“遵照國家監察、地方監管、部門負責的總體要求，實行政府分層分類行使生態執法監督權的生態監管執法網絡”[4](P7-9)構建思路；要合理配置省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度實施過程中省、市、縣的環境監管權力；要前移執法監督關口，強化事前和事中監督。在生態執法監管體系構建上，要形成黨委領導、人大監督、政府負責、環保監管、部門聯動、公眾參與的協同推進局面。四是要整體推進生態執法協作機制、聯動機制、自律機制和社會監督機制改革。尤其要注重構建和優化區域流域生態執法協作機制、上下聯動和部門互動的生態合作執法機制以及公眾廣泛參與的社會監督機制[5](P18-19)。

3.通過改進司法，來實現利益嚴保。“生態紅線”制度要得到有效實施，還需要通過嚴肅司法，來實現對各方主體利益的保護。針對現行司法狀況，筆者認為應重點做好以下工作：一是要更新司法理念，堅持司法上以生態文明和綠色發展理念為導向，積極拓展生態審判功能，努力使司法審判肩負起發現、確認、平衡和保障生態利益的功能。二是構建解決“生態紅線”糾紛的專門訴訟機制，實現“生態紅線”糾紛處理的專業化。具體包括：制定專門適用于生態糾紛解決的程序法；建立專門的生態資源法庭，在案件審理上適用特別程序；構建專門的生態糾紛解決上的證據規則[6](P18-20)。三是建立有關“生態紅線”糾紛的替代性解決機制，實現“生態紅線”糾紛處理的多元化。具體包括：優化“生態紅線”糾紛解決的仲裁以及與訴訟對接機制；完善“生態紅線”糾紛解決過程中的人民調解機制，進一步強化司法確認的效力。四是暢通“生態紅線”糾紛解決過程中的公眾參與機制，細化“生態紅線”糾紛公益訴訟的具體運行規則，提升“生態紅線”糾紛解決過程中的司法公信力。

4.通過強化責任，來實現后果嚴懲。“生態紅線”制度要得到一體遵循，還需要通過強化責任，嚴懲違法行為來加以實現。在有關生態問題的責任追究方面，新一屆中央領導集體非常重視，先后在有關文件、法律和政策中多次提到，要“用嚴格的法律制度保護生態環境”“完善責任追究制度，建立領導干部任期生態文明建設責任制”“建立生態環境損害責任終身追究制”“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”等。特別是2015年8月9日起施行的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，這部有關生態環境損害責任追究的專門法規，首次規定了在生態資源環境保護中黨政同責，是生態領域問責制的重大突破，彰顯權責一致原則，實現追責對象的全覆蓋，為強化“生態紅線”制度實施上的責任追究提供了有力保障。欲使《辦法》規定內容真正得以全面落實，筆者認為，還應重點開展如下工作：一是要更新理念，牢固樹立生態優先、平等追責、共同擔責的理念。二是要盡快出臺追究生態環境損害責任的實施細則，進一步明確責任性質、追責標準、追責程序、支撐體系，處理好行為追責和后果追責之間的關系，實現在生態責任追究上的公開、公平、公正[7]。三是要注重《辦法》與《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《環境保護督察方案》以及環境保護督政問責、領導干部自然資源資產離任審計等制度的銜接與協調，讓制度創新的疊加效應得到彰顯[8]。

[1]侯佳儒.論我國環境行政管理體制存在的問題及其完善[J].行政法學研究, 2013(2).

[2]李慶瑞.充分運用法治思維 推進環境管理轉型[J].環境保護,2013(22).

[3]孫佑海.推動立法“綠化” 保障公民環境權益[J].中華環境,2014(2).

[4]孫佑海.依法保障生態文明建設[J].法學雜志,2014(5).

[5]宋旭.著力構建完備的環境執法監督體系——專訪環境保護部原核總工程師陸新元[J].中國環境管理,2016(1).

[6]呂忠梅.生態文明建設的法治思考[J].法學雜志,2014(5).

[7]追究領導環境損害責任 創新實踐生態文明制度[N].中國環境報,2015-08-19(2).

[8]食品安全抓住源頭治理 環境生態建設是第一道防線[EB/OL].http://www.cnfood.cn/,2015-09-14.

[責任編輯 劉馨元]

Under the Rule of Law on the Implementation of “Ecological red line” System Path Analysis

SUN Jie-cai

(School of Law Tongling College,Tongling 244061,China)

the “red line” ecological as the realization of ecological civilization and green development of our country a major move, under the background of “China’s rule of law”, the effective implementation of the need to focus on using the rule of law thinking and way of the rule of law to be promoted. System of "ecological red line" the article analyzes the policy and legal environment, facing opportunity and the bottleneck, from the legislation, law enforcement, judicial, liability shall be investigated for four aspects discusses the promotion system of “ecological red line” under the rule of law degree of specific path.

ecological civilization; “Ecological red line”; under the rule of law

2016-10-19

2016年銅陵學院校級科研項目“‘生態紅線’制度實施的一體化法治化路徑研究”(2016tlxy04)；安徽省高等學校省級質量工程項目“經濟法課程教學團隊項目”(2014jxtd039)

孫結才，銅陵學院法學院講師，碩士，主要從事經濟法及法學教育研究。

D912.6

A

2095-0292(2016)06-0061-04