中國信訪之法有何用——一分為三的信訪制度法治思辨

何 蕾，胡林貴

(1.蚌埠學院 文學與教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信訪局 督辦科，安徽 蚌埠 233040)

?

【法壇論衡】

中國信訪之法有何用
——一分為三的信訪制度法治思辨

何 蕾1，胡林貴2

(1.蚌埠學院 文學與教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信訪局 督辦科，安徽 蚌埠 233040)

摘要：對信訪制度應當一分為三地客觀看待，既不能妖魔化，也不能采取鴕鳥政策，更不能對信訪和法治的關系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非對即錯的簡單看法。信訪與法治的沖突客觀存在，信訪存在著諸多先天制度缺陷，對法治確有負面影響，但信訪也有獨特的優勢，是對法治僵硬性和滯后性的必要的柔性補充。信訪是當前社會治理不能放棄的手段，是法治建設不可回避的一環，但信訪不能游離于法治之外，找準自身定位，在法治軌道內良性發展才是信訪制度存在的合法性基礎，信訪走向程序化、規范化、法治化是信訪改革的根本取向和必然趨向。

關鍵詞：信訪；法治；法律

信訪制度有著鮮明的中國特色，在我國社會生活中發揮著重要作用，化解了大量問題，促進了社會和諧穩定。然而，客觀上說，有些地方、有些干部在處理信訪問題時經常采取隨意妥協和“和稀泥”的辦法，強調特事特辦，注重實體公正，卻忽視了程序正義，損害了法治基本價值，使信訪制度背離了制度設計的初衷，偏離了制度建設的軌道。在建設法治國家的大背景下，中國信訪制度面臨著諸多制度性尷尬。因此，有人斷言，信訪導致法律效力大打折扣，法律權威遭到挑戰，中國信訪已進入死胡同，成為法治建設的一大阻力。

信訪與法治的沖突客觀存在，不應回避，也不容否認。“法治是文明結晶、歷史潮流、人類大勢，任何與法治相背離和不適應的治理范式都必須自覺或主動作出調整、修正或改良，否則走上沖突之途的必然結果只能是自取滅亡或自尋死路。”[1]信訪當然也不能例外，必須主動作出調整和修正，以適應法治國家建設的需要，但絕不可因噎廢食，全盤否定信訪制度，廢棄信訪的積極作用。對信訪制度既不能妖魔化，也不能采取鴕鳥政策，更不能對信訪和法治的關系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非對即錯的簡單看法，應當一分為三地客觀看待。

一、一分為三地看待信訪與法治

一分為三是人類認識的普遍規律和基本思維方式。“一分為三論”也稱三分法、三點論、三元論，指事物作為矛盾的統一體，不僅要認識到其包含著相互矛盾對立的兩個方面，更要注意到真正對矛盾雙方的統一與轉化起關鍵作用的是第三者。不過，這第三者的表現形式多種多樣，有時比較明確，有時模糊不清，而有時卻只能通過矛盾雙方之間的關系本身來得以體現。因此，這個“三”具有忽隱忽現、不易為常人所發現的特性。“一分為三”有兩種意涵：一是從共時性說，一個社會群體可能會有左、中、右三派力量，左派、右派屬于比較極端的意見，而中間派的意見介乎兩者之間。二是從歷時性說，一個歷史過程往往會經歷“正、反、合”三個階段，此即黑格爾所說的“否定之否定”的辯證法規律。

在中國古代，一分為三的說法雖然沒有被明確提出，但一直貫穿于中國傳統文化的各種典籍之中。《老子》第42章指出：“道生一，一生二，二生三，三生萬物”。明代鄒元標在其所著《愿學集》卷四說：“有友欲合三教者，余曰：‘天下之道，原貞夫一，一分為三，三歸于一，此自然之理。’”一分為三觀念也體現在西方哲學家的主要觀點和論述之中。黑格爾的“正、反、合”，簡直就是“一分為三”觀點的一個翻版。在實際生活中，優中差、上中下、前中后、左中右、敵我友等，此類情況說明兩端之間是存在著各種中間狀態的。“一分為三”是事物發展的常態規律，在認識世界、處理事務、理解歷史時，遵循這一規律，可避免在前進的道路上出現較大的起伏和震蕩。觀察和思考問題時引入“一分為三”的思維，眼界會更加開闊，思考會更加深入。只因“一分為三”與一分為二的辯證法表面上互相沖突，而被人有意無意地予以忽略。

信訪和法治的關系錯綜復雜，不是非此即彼、非對即錯、非黑即白、非正即邪的簡單對立關系，不能用“僵化的一分為二”的觀點看待，信訪和法治尤其需要用一分為三的思維來看待和認識。在當代中國，法治已成為人們的共識，是無可爭議的治國主要模式，是社會和國家發展的潮流與趨勢。但信訪也是一種不應放棄的有著積極作用的輔助性政治制度，在法治的陽光照不到的地方信訪仍然發揮著自身的靈活作用，彌補著法律僵硬性的缺陷，推動著問題的解決，維護著社會的和諧，尤其是處理一些法理之外、情理之中的事情，信訪發揮著巨大作用。全心全意為人民服務一直是黨的核心宗旨，當法律和良心、法理和情理抵觸之時，信訪有時能發揮領導干部“良心”的作用，一些領導干部可以借助信訪這一渠道，督導協調處理一些窮盡法定途徑仍然無法解決的法理之外、情理之中的事情。在信訪和法治兩者之間，還存在著彼此交叉、對立統一的第三種狀態，這種中間狀態紛繁復雜，形式多樣，表現多元，有時是模糊的，有時是中立的，有時是對立的，有時是同一的，有時是統一的。處理不當，會對法治和信訪都造成不良影響和傷害，處理得當，對信訪和法治都會有促進作用，能夠實現信訪與法治共存雙贏。因此，需要認真厘清、慎重對待、妥善處理。

二、信訪制度及《信訪條例》自身之缺陷

“政體的原則對法律有最大的影響。”[2]5信訪是一種以黨政權力為主導和依托的替代性、補充性糾紛解決機制，存在著天然的制度性缺陷，充滿了人治色彩，處理信訪問題具有鮮明的隨意性、非程序性、不可預期性等特點，與現代法治觀念格格不入。但信訪制度畢竟有它存在的合理性和正當性，盡管顯得很疲憊，仍在發揮著它的作用，繼續著它的使命。然而，不難發現，它沉重的步伐日漸顯現出認同性危機和合法性危機，在理論和實踐上都嚴重滯后于現實需要。任何制度都不是偶然產生的，也不會是單純的人為創造，它反映了社會的需求，沒有社會需求的現實存在和支撐，最終也會自生自滅。“信訪制度不是直接誕生于憲法和法律，而是黨和政府在長期實踐中逐漸形成的。”[3]1密切聯系群眾是黨的“三大法寶”之一，某種意義上可以說是黨的群眾路線造就了信訪制度，信訪制度是從黨的群眾路線中誕生出來的獨特的政治制度，體現了鮮明的中國特色。它的設立初衷是為了傾聽人民呼聲，處理人民意見、建議或申訴，克服官僚主義。用群眾工作統攬信訪工作是信訪機構一個重要提法和理論發展，很多地方成立的群眾工作部是信訪工作的提升性實踐，也可以說是信訪制度改革的一條不錯的政治路徑，擴大了信訪工作的內涵和外延，提升了信訪機構的權威，而這又被視為信訪機構擴權的一種舉措或法治之外的政治性制度安排，引起了一些非議，目前這一路徑的地方實踐處于停滯狀態。

《信訪條例》立法層次較低，是國務院制定頒布的行政法規，對黨委、人大、司法機關的信訪事項只有參照性，沒有強制約束力，顯得權威不足、涵蓋不廣、效力不高。《信訪條例》諸多條款不夠嚴謹規范，外延寬泛，容易產生歧義，需要厘清。比如《信訪條例》第2條規定：“信訪，是指公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。”這樣一個定義，從法律概念的角度看，顯得過于含混，不夠嚴謹。可以看出，它把信訪定義為一種活動，而不是一種法律權利。這里的“投訴請求”,雖有“依法由有關行政機關處理”的限定，但還是略顯寬泛，沒有將行政復議、行政訴訟等救濟排除在外,也為信訪機構大包大攬打開了方便之門。而“提出建議、意見或者投訴請求”是兩種截然不同的行為方式，其受理和辦理程序也不可能相同，需要法律采取不同的調整方式，而調整方式不同的社會關系一般不能由同一部部門法調整。可見，這個定義本身就容易產生歧義、引起誤解，應當重新界定。

再如《信訪條例》第6條第2款規定,信訪機構的職責主要是受理、轉送、交辦信訪人提出的信訪事項，承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項，協調處理重要信訪事項，督促檢查信訪事項的處理，提出建議，進行指導等。這里的信訪機構處理更多的是轉送處理,而不是像復議機關那樣直接作出復議決定。可見，信訪機構不具有也不可能更不應該具有對所有信訪案件實體問題的處理權。如果一項救濟制度并未規定由受理機關自己裁決糾紛,那么，這項制度就是有缺陷的,也是不可行和難以實現的。實踐中，由于民眾習慣于首選信訪機構作為糾紛的處理機構,而信訪機構本身又無權直接處理信訪案件。因此,當信訪機構受理案件后只能將案件轉送到有權處理的行政機關來處理,或者采取強壓、妥協、哄騙等法治以外的方式來解決,致使看似廉價的救濟手段卻在耗費著巨大的政治成本。雖然該條款也規定信訪機構可以協調處理重要信訪事項，但重要信訪事項的標準是什么并沒有明確，是以人數多少、涉及金額多少還是以越級上訪次數多少為標準？著實讓人感到困惑。各地掌握也不盡一致，大多數以進京上訪次數多少為唯一標準。而一些領導以此條規定為由將很多信訪機構無力協調處理的非信訪事項推給信訪機構，致使信訪機構承擔了大量無力承擔也不該承擔的職責。

此外，《信訪條例》在受理范圍、終結退出機制、屬地管理、時效、回避等方面也還存在不少瑕疵或硬傷，需要在今后的立法中克服和完善，限于篇幅不贅述。由此導致“信訪制度的運行，由于在制度設計上存在的根本缺陷，因此不僅制度績效甚低，而且奇怪現象甚多”[4]。

三、信訪對法治的積極作用和負面影響

法和信訪的作用存在較大差異。(1)指引作用。法通過提供某種行為模式進行規范性指引，具有普遍適用性，屬于整體性指引，與信訪個別調整形成沖突，法的指引是一般性指引，對所有人一體適用，帶有可預測性、普遍性和穩定性，利于人們作出合理的選擇和安排。信訪的指引卻呈現出較強的個別化和主觀隨意性，缺乏客觀和統一的標準，令人捉摸不定，難以把握，不是由固定的行為模式指引，因此，是一種個別化指引。(2)評價作用。法不會因人而異，是普遍有效的，具有穩定性、長期性，是更嚴格、更統一、更權威的評價標準。信訪則強調特事特辦，追求實體公平，是多變的、短期的，沒有一成不變的批量化的處理模式。(3)預測作用。法具有規范性和確定性，預先可知。信訪具有不確定性、靈活性、平衡性、務實性，存在變數，難以預測，統一性、一致性并不是信訪的價值追求。(4)教育作用。法律是一種行為模式，也是規律的反映，教育人們接受一定的行為方式，培養一定的行為習慣，提供人們學習和選擇的樣本。法律面前人人平等，否定法外特權。信訪則是會鬧的孩子有奶吃，會哭的孩子多奶吃，變相鼓勵小鬧小解決、大鬧大解決。(5)強制作用。法的強制作用以國家強制力做保障和后盾，約束力相對較強，信訪的強制作用偏重于思想開導、利益誘導、道德勸導和輿論引導，強制力隨權力意志和領導意志時隱時現，約束力也隨之時弱時強。

由上可知，信訪與法的作用差異較大，信訪對法治也有一定的積極作用，其適度的靈活性和一定程度的彈性，及其強調特事特辦、人文關懷、追求實體正義的本質屬性能夠彌補法律規定的僵硬性和滯后性。法律是剛性的、規范的，要依法辦事，就不能含糊，任何人都要遵從法律，不允許有例外，也不應當有法外特權。但是，如果只講法理不講情理，只強調嚴肅性不追求人性化，難免讓人心生抵觸和不滿，甚至產生怨恨法律的偏激心理。人民需要的不僅僅是形式上的的法治，更多的是對實體權利的切實尊重和有效保障。就信訪功能而言，公平原則似乎比法制原則更重要一些，合理性追求似乎比合法性追求更多一些，信訪似乎更關注個別正義的實現，更加注重和強調結果的公平。所以，信訪的積極作用不宜否認，也不應抹殺，即便這種積極作用是有限的。

但國家對信訪的高度重視又在無形中消解和削弱司法權威，信訪客觀上造成了法律不被遵守、法治信仰流失、法治權威動搖，給法治建設帶來了負面影響。突出體現在：(1)信訪條例之部分條款規定帶有口號式的政治語言色彩，與法律語言相比不夠精準，也不是底線思維方式，偏重于道德引導，較難把握和執行。(2)信訪條例規定的信訪事項三級終結程序過于原則和籠統，線條偏粗，針對性較弱、操作性不強，責任劃分和追究不夠明確具體，有自我貶損、自我背反之嫌，影響了實施效果。(3)領導批示是化解信訪問題的重要手段，由于部分領導干部法治思維的欠缺，一些批示顯得任性隨意而不夠嚴謹，甚至違背法律原則和法治精神，少量信訪案件成為個別領導干部插手司法的借口和由頭,難免出現“領導批來批去，信訪轉來轉去，群眾跑來跑去”的現象。

尤其需要強調的是，涉法涉訴信訪的存在造成了更嚴重的混亂，在某種程度上使司法陷入了被信訪所挾持、替代的困境。具體表現在：一是沖擊了司法權的終局性、權威性。司法是各種訴求解決方式和程序的最后一環，能夠對其他方式發揮著“蓋棺定論”的終局性和權威性作用，是現代社會治理的基礎。在我國，由于信訪機構是各地最高權力聯系群眾的窗口和紐帶，事實上扮演著“終極裁判者”的角色，成為糾紛解決機制的核心部分。一些依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪案件，比如企業宣告破產類案件，由于信訪人非常清楚進入司法程序后，按比例清償，債權將所剩無幾，于是采取堵門、堵路，靜坐、下跪，自焚、喝藥、跳樓，圍堵、沖擊黨政機關等極端方式上訪，地方黨委或政府出于維穩的考慮，經常采用“花錢買平安”，甚至不惜墊資上千萬的方式化解個案，由此造成“按下葫蘆浮起瓢”的不良示范效應和負面連鎖反應，其他群體紛紛效仿，為讓政府受理依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪案件，頻頻采取極端方式給政府施壓，從而形成一種極富中國特色的“破窗效應”。這種試圖用行政救濟替代司法救濟的一個嚴重后果就是在客觀上消解了司法機關的終局性和權威性。二是動搖了司法程序的獨立性、正義性。一些已經終審甚至經過再審的涉法涉訴信訪案件，在上訪人向領導機關上訪，甚至纏訪、鬧訪、越級上訪時，各級領導機關或者領導干部的簽批、轉辦，可輕易使案件進入重審或再審程序，個別案件甚至因領導簽批而被多次發回重審或再審。這種途徑具有較大隨意性和便捷性，卻很難找到正當的法律依據，由此使得信訪案件的處理以及整個訴訟程序，都陷入了一種無序狀態。信訪途徑實際上成為個別領導干部干預和插手司法的隱蔽的政治性借口，雖然不能否認很多領導干部的出發點是為群眾解決問題或者是領導干部為追求自我認定的實體公平，但司法程序的獨立性和正義性還是遭到領導權力的嚴重挑戰。三是削弱了司法裁判的既判力、公信力。涉訴信訪具有極大的非程序性和不確定性，罔顧程序正義和司法公信力，信奉“上訴不如上訪”“權力大于法律”等理念，把纏訪、鬧訪、越級上訪作為向司法機關施壓的常用手段，積極尋求政治權力和行政權力的非正常干預，只要對判決稍有不滿就上訪不止，動輒堵門堵路、跳樓喝藥、沖擊黨政機關、進京到敏感地段生事，甚至借越級上訪牟利，嚴重動搖了生效判決文書的既判力和公信力。四是破壞了司法工作的專業性、平等性。司法裁判需要裁判者具有專業的法律知識和深厚的法律素養，但大多數信訪干部專業的法律知識相對匱乏，處理信訪事項更強調政策的靈活性和利益的平衡性。這與法律的專業性和穩定性存在一定的沖突。司法裁判追求相同的案件相同的結果，但信訪帶有很強的隨機性、選擇性和不確定性。

可見，信訪和法治的側重點與價值取向各不相同，但都是社會治理不可放棄的模式或手段。對信訪的法律定位不能回避和繞開這些問題，必須在明確信訪的功能、作用和價值的基礎上，在厘清信訪和法治相互關系的基礎上，一分為三地看待和區分。既要看到信訪的積極作用，也要看到不利因素，還要承認信訪與法治的你中有我、我中有你，既相互對立又彼此融合的現實，不可以法治建設為由揚棄信訪的積極作用。信訪個案的靈活處理和注重對實體權利保障的價值取向可以適度掌握，但不能以犧牲法治的統一性和程序正義為代價，否則，個別正義的實現反而會成為普遍正義實現的障礙，由此導致信訪成為法治的障礙。信訪具有與生俱來的擴張性和一定程度的搖擺性，既可以是法治的一種途徑，也可以是人治的一種手段，法治對它的作用力大它就會倒向法治，人治對它的作用力大它就會偏向人治。沒有良好的法治保障、牽引和約束，信訪就會像脫韁之馬，最終會異化為人治的推手。改革信訪工作應當堅持法治思維，運用法治方式，正確認識信訪自身的不足與缺陷，分清主次，找準自身定位，擺正信訪在法治中的位置。

四、信訪改革新措施之評點

自十八屆三中全會提出“改革信訪工作制度”的總體思路后，改革便成為信訪工作的關鍵詞和主旋律：全面推行“陽光信訪”，網上信訪信息系統建設基本完成，實現了全國范圍內的互聯互通、信息共享，網上信訪事項“可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價”，信訪工作透明度和公信力進一步增強；放開網上投訴受理內容，讓“數據多跑腿、群眾少跑腿”，進一步降低了群眾信訪成本；建立群眾滿意度評價體系，明確了屬地責任，提高了信訪效能；嚴格實行依法逐級走訪，堅持運用法治思維和法治方式處理信訪問題，強調把信訪問題解決在初始階段和基層當地；積極推動訴訪分離，強化法定途徑優先，壓實主體責任，推動合理合法訴求及時就地解決……這一系列改革措施環環相扣、步步推進，亮點紛呈、成效初顯，引起各界廣泛關注和積極評價。信訪工作也由此進入新常態，怨聲載道的信訪通報排名制被取消，不再單純以上訪量作為衡量信訪工作的唯一標準，及時受理率、按時辦結率、群眾滿意率正在成為考核重點，責任清單正在制定，分類受理成為趨勢，結果信訪正在向過程信訪轉變，法治、為民、公正、透明的信訪工作新模式正在形成。信訪改革新措施是瘦身減負的功能收縮和職能回歸，是信訪制度的自我糾偏和自我完善，是對法治的主動適應和積極融合,是鳳凰涅槃式的浴火重生。應當說，厘清信訪工作職責邊界，將過去伸得過長的手收回來,實現信訪功能收縮和職能回歸，不是信訪的自我削權和自我否認而是自我歸位。這才是信訪改革應當遵循的路徑。

法治是現代文明社會的標志和旗幟。十八屆四中全會為我們走向法治社會指明了方向，打開了一扇門，鋪平了一條路，法治化進程已不可逆轉，但要到達目的地還有很長的路需要一步一個腳印地往前走。信訪工作是社會治理的一項重要內容，充分體現了社會治理多元、參與、協商、互動的理念。在判斷、處理信訪問題時，要堅持以法律為準繩，有法律規定的按照具體規定辦理，沒有法律規定的按照法的精神和法律原則辦，要克服不依照法律規定侵犯信訪人合法權益的現象，也要克服隨意突破法律底線，無原則滿足信訪人無理要求的現象。同時要樹立對行政機關及其工作人員有錯推定的法治理念和對信訪人有理推定的人文理念，堅持全心全意為人民服務的宗旨，對于超越法定職權、不符合法定程序或濫用職權而不作為、慢作為、亂作為或者過度作為的，要及時依法糾正。要堅決摒棄認為信訪是“找茬”“找事”的思想，對信訪人的合理合法訴求要依法解決，對信訪人的實際困難要熱心幫助，不應以法無明文規定作為推脫政治責任的借口。如果為群眾辦實事、解難題都要找法律明文規定，那么信訪制度的存在價值會受到進一步的質疑。

事實上，有不少信訪事項是在正常的法律和程序范圍內難以解決的。可以說，信訪有些時候是因為群眾的正當權益得不到正常體制、制度和渠道的承認和救助，不得不向上級權力尋求法律外和政治上的幫助。對這樣一種靈活的制度安排試圖用納入法治軌道、用法治的方式加以約束和規范，不能不說愿望是良好的，也是法治發展的客觀需要，但這種改造必然影響其原有效用的發揮，必然要逐步剝離其權利救濟功能，因此，必須有所取舍，敢于承擔短期內權利救濟失衡或混亂的現實壓力。“世界上既不存在一個絕對的好制度，也不存在一個絕對的壞制度。而各種制度也沒有固定的優點，就它們本身而言，它們無所謂好壞。”[5]改革信訪制度不能脫離中國的歷史淵源、文化傳統和政治、經濟、社會背景，也不要夢想著一蹴而就、一步到位。其實，隨著時間的推移，無效的或低效的制度總會被淘汰。信訪機構就是一個問題中轉站，而不應該是問題的終點站，它只是一個渠道、一個平臺、一個分流機構。盡管信訪制度已不堪重負，但仍有其存在的必要性、合理性和正當性。信訪的作用應該承認，但絕不能夸大，它只能被定位成一種從屬性的制度安排，不能越俎代庖，更不能無所不包。信訪改革的方向應該是強化信訪制度的政治參與功能，逐漸弱化并最終剝離其權利救濟功能，恢復信訪制度設立的初衷，實現信訪瘦身減負、回歸本位。同時，暢通司法渠道，拓寬法律救濟范圍，讓司法真正成為權利救濟的最后一道防線，實現司法兜底或約束信訪，而不是顛倒本末地讓信訪兜底或覆蓋司法。信訪職能擴展得越大，意味著法治受到的干擾越多，法治實現的阻力越大。離開了法治的規制和約束，信訪最終只能滑向人治的泥淖而難以自拔。可以說，信訪凌駕于法治的本質是權力凌駕于法律，信訪依托于法治則意味著權力來源于法律授權。

五、信訪與法治沖突之調和

(一)信訪立法是信訪制度法律定位的基本保障

中國的歷史表明，中國從來不缺“以法治國”的法制之法，但缺乏“依法治國”的法治之法。信訪立法是信訪制度合法性、正當性的來源和支撐，只有慎重立法才能權威定位，否則難以消除各方分歧。通過立法對信訪制度作出更科學合理的制度和程序設計，可以提高信訪制度的合法性和正當性，是實現治理現代化和法治化的要求。信訪工作在運行中存在的大量問題，需要通過更有效的法律制度加以解決。立法是破解信訪工作所面臨的諸多難題、有效釋放信訪制度功能的現實需要，是規范信訪基本功能、保障公民基本權利的需要。信訪制度需要規范化、法制化，但法治之法必須是高質量的“良法”。對于信訪制度，大部分是國家法可以調整和規范的，理應納入法治軌道，使之與法治相得益彰、相互促進，有一部分屬于政治制度范疇的，則需要黨內法規發揮其獨特作用，進行有效的規制、約束和引導，對于信訪制度的靈活性、人文性、追求實體公平等獨特優勢，無論如何也不能以立法為由，限制和削弱其正面價值和積極作用。

信訪與法治的沖突是客觀存在的，對此不能麻木不仁、視而不見，也不能掩耳盜鈴、自欺欺人，但信訪與法治的沖突不是根本對立不可調和的，而是可以預見可以控制的，兩者有融合的趨勢和需要。“如果沒有充足的理由就不要更改法律。”[2]391所以，信訪立法是大勢所趨、發展所需，但必須慎之又慎，從容不迫，穩步推進，待地方實踐取得實效，逐步推廣，消除現有混亂和各方不滿，贏得社會認同后，且確實方便實用、行之有效，方可上升到立法高度，切不可操之過急，倉促出臺，做成“夾生飯”，應盡力避免出現適得其反、事與愿違或“進一步退兩步”的局面。比如有人建議信訪立法將國家權力機關、審判機關、檢察機關、紀檢監察機關的信訪均納入信訪法調整范圍。那么，信訪機構(各級信訪局)到底應該如何定位？是行政部門還是司法部門？抑或是跨越行政和司法的部門？甚至信訪機構還有沒有存在必要？都值得思考。再如信訪立法呼聲最高的是信訪機構，信訪機構迫切希望通過立法賦予更多的實體性權力，提高信訪機構的權威，提高解決問題的能力，但是信訪機構直接解決的問題越多，豈不必然誘導更多的人信訪，導致其他行政機關進一步虛置化？“加強信訪工作，切實保障信訪所關涉的法律權利，當然離不開制度機制的設計和完善，只是沒必要另辟蹊徑、另起爐灶地在規則、機構、程序等方面創制出一套所謂的‘信訪機制’。”[6]“即使要制定信訪法，也不能站在信訪條例的基礎上，重復它的種種弊端和缺陷。”[3]206相反，加強信訪的關鍵在于使既有的、常規的權利保障機制切實有效地發揮作用，暢通相關法定訴求解決渠道，厘清信訪與調解、復議、訴訟等途徑的邊界，明確各自職責，合理劃分受理范圍，溫和有序、自然而然地使信訪瘦身減負、回歸本位。實際上，信訪立法不是為了給信訪機構立威攬權謀利，走向程序化、規范化、法治化才是信訪改革的根本取向和必然趨向,不妨突破固有思維，轉換一種思路，采取破舊立新、分而治之的辦法，釜底抽薪式地廢除原有的《信訪條例》，把《信訪條例》調整的不同社會關系和行為方式用多個部門法分別進行規范和調整，比如分別制定《人民意見建議征集法》《人民申訴請愿法》《行政投訴法》《行政督查法》《人民權利特別救濟法》等等，從而把這樣一種邊界模糊、人治色彩濃厚的輔助性政治制度改造成符合法治精神的相對獨立完善的多種法律制度，以分流信訪壓力，分解信訪難題，破解信訪亂象。

(二)調和信訪與法治的沖突，必須堅持法治思維、底線思維和一分為三思維

一是樹立法治思維，提高依法辦事能力。把法治作為核心價值追求，培育法治信仰、倡導契約精神、樹立規則意識，努力增強各級干部學法尊法守法用法意識和依法辦事的能力。充分利用全國聯網的“陽光信訪”網上信息系統，加強對社情民意的收集整理，發揮好信訪信息資源優勢，不斷提高網上信訪質量效率和公信力，引導更多群眾變走訪為網訪。二是運用法治方式，推動信訪問題解決。各級干部應牢固樹立“法定職責必須為，法無授權不可為”的理念，嚴格履行法定職責，認真對待群眾提出的每一個合理訴求，以法律和政策為準繩，健全完善調解、行政復議、訴訟、仲裁等方式有機銜接的矛盾糾紛化解機制，分類處理信訪訴求，最大限度地通過法定途徑解決矛盾糾紛，提高解決疑難信訪問題的質量和效率，堅決防止出現與民爭利、損害群眾利益的現象，從源頭上防范和減少信訪問題發生。三是遵守法治規范，推進信訪事項終結。提高信訪事項復查復核的公信力和權威性，細化辦法，完善終結退出機制。堅持只有無法進入行政復議、行政仲裁和行政訴訟等法定途徑的信訪事項，才可以啟動信訪復查復核程序，杜絕用信訪終結代替司法終結。同時加大統籌督查督辦力度，對于不積極落實復核意見的要及時啟動責任追究機制。四是加強法治宣傳，曝光信訪典型案例。孟德斯鳩說過：“如果只有天堂可以希望而沒有地獄可以畏懼的話，法律就將失掉它的效力。”[2]302依法果斷處理信訪活動中的違法行為，特別是圍堵沖擊國家機關、擾亂公共秩序的行為，是扭轉信訪被動局面的一個突破口，是不能放棄的保障手段，不能任由纏訪、鬧訪現象蔓延。應加大法治宣傳力度，挑選個別主觀惡性程度高、利用進京非法上訪謀取不當利益的信訪老戶，尤其是“多次擾亂國家機關工作秩序，經行政處罰后仍不改正，造成嚴重后果的”或“多次組織、資助他人非法聚集，擾亂社會秩序，情節嚴重的”①全國人大常委會2015年8月29日通過的《中華人民共和國刑法修正案(九)》第290條新增的第3、4款之規定。，以輕罪入刑的方式精準打擊，廣泛利用報紙、電臺、網絡等媒體，通過法制宣傳、以案說法、典型曝光等方式，形成震懾氛圍，樹立鮮明的輿論導向，引導群眾依法理性表達訴求，摒棄以訪壓訪、以鬧求決等不良行為，推動信訪秩序持續好轉。

綜上，信訪是法治建設不可回避的一環。法治更注重程序公正,有時會忽視甚至犧牲實體公正，信訪恰恰是對法治僵硬性的必要的柔性補充。

但信訪不能游離于法治之外，更不能成為化解矛盾和解決訴求的主要手段，在法治軌道內良性發展才是信訪制度存在的合法性基礎，程序化、規范化、法治化是信訪改革的根本取向和必然趨向。信訪可以和法治雙贏并進、和諧共處、相互補充，但信訪必須找準自身定位，制定職責清單，厘清職能邊界，發揮好輔助性和補充性作用，不能自暴自棄無所作為，也不能夜郎自大超越法定職責，更不能反客為主挑戰法治權威。

參考文獻：

[1]胡林貴.潛規則，一個現代法治國家必須清除的毒瘤[EB/OL].(2015-02-26)[2015-07-11].http://www.rmlt.com.cn/2015/0226/373909.shtml.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京：商務印書館，1976.

[3]張瑋.信訪法律問題與對策研究[M].北京：中國華僑出版社，2009.

[4]任劍濤.信訪制度是否適應時代潮流[J].探索與爭鳴，2012(1):27-29.

[5]古斯塔夫·勒龐.烏合之眾——大眾心理研究[M].戴光年,譯.北京：新世界出版社，2010:81.

[6]涂永前.關于信訪法律屬性的再思考[J].廣東社會科學，2013(3):248-250.

The Use of Legislation of Chinese Appeal System— Legislation of Chinese Appeal System Dividing into Three Parts

HE Lei1, HU Lin-gui2

(1.DepartmentofLiteratureandEducation,BengbuUniversity,Bengbu233030;2.DepartmentofSupervision,BengbuPublicVoiceBureau,Bengbu233040,China)

Abstract:Chinese appeal system should be seen in three objective views, neither be demonized nor adopted the ostrich policy, and we can’t hold the idea that the relationship between Chinese appeal system and the rule of law either right or wrong. The contradiction between Chinese appeal system and the rule of law exists objectively, there are many innate defects in the appeal system, which has a negative impact on the rule of law, but Chinese appeal system also has an unique advantage, it is the necessary flexible supplement of the rule of law which is stiff and hysteretic. Complaint is the means of social governance that can’t give up, it is an unavoidable part of the rule of law construction. But Chinese appeal system can’t free from the rule, it must only find its own position, develop within the rule of benign orbit is the legitimacy foundation of the existence of appeal system. Appeal system towards to procedural, standardization and legalization is the inevitable trend of the reformation of appeal system.

Key words：letters and visits; the rule of law; law

作者簡介：何蕾(1978— )，女，安徽蚌埠人，副教授,博士,從事文學、法律研究；胡林貴(1974— )，男，安徽蚌埠人，碩士，從事信訪與法治研究。

基金項目：蚌埠市社科規劃一般課題(BB15B012)

收稿日期：2015-09-23

文章編號：1672-3910(2016)01-0092-07

中圖分類號：D632.8

文獻標志碼：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.018