礦產資源所有權之比較法分析

聶莉斌

(忻州師范學院 法律系，山西 忻州 034000)

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【法壇論衡】

礦產資源所有權之比較法分析

聶莉斌

(忻州師范學院 法律系，山西 忻州 034000)

摘要：由于多種礦產資源是戰略性物資，許多國家都在其憲法、民法或礦產資源法中規定礦產資源歸國家所有。在礦產資源國家所有權的公權或私權屬性上，學者們持不同態度。然而，傳統公權私權的截然劃分已經不能解決包括礦產資源在內的公共物品問題，礦產資源國家所有權兼具公權和私權屬性，公權在和私權銜接的同時也在限制著私權的濫用。礦產資源所有權的實現仰仗市場手段下的開發利用，國家所有權人收獲稅費或權利金，采礦權人取得權利孳息——礦產品，然后換取對價。

關鍵詞：礦產資源所有權；公權；私權

礦產資源的開發利用是經濟社會中極具戰略意義的核心部分，發展中國家更需堅持這一在全球貿易自由化背景下與跨國礦企進行談判的籌碼，同時要顧及國內資源和福利的公平分配以及對資源環境保護的負擔。雖然很多國家對土地的權屬都采取了私有制，但是對礦產資源所有權的法律規制顯現出國有化的趨勢。

一、礦產資源所有權的法律規制

從柏拉圖到格老秀斯都主張自然資源共有，也即每個人都可以依法自由使用，但任何人都不能獨占共有財產。公共財產信托理論進一步推進了政府在保障社會公益權能上的發展，為諸多國家以法律規定礦產資源國有奠定了理論基礎。絕大部分國家都將礦產資源權利與土地權利剝離，規定礦產資源歸國家所有。礦產資源所有權在不同的國家體現為憲法直接規定、民法或礦法單獨規定等不同模式。

社會主義國家如越南、古巴、朝鮮、老撾等國都在憲法中規定了礦產資源(礦藏)的國家所有權，一些非社會主義國家，如俄羅斯、阿聯酋、菲律賓、吉爾吉斯、科威特、土耳其、愛爾蘭、愛沙尼亞、保加利亞、巴西、墨西哥等也都有類似規定，其中秘魯憲法中更是專設“自然資源”一節，對國家的資源權利和義務作出專門規定[1]。

英美法系中的加拿大、澳大利亞在憲法中規定自然資源歸州政府所有。英國《土地管理法》中確定了部分的礦產資源歸王室(crown)即國家所有。美國1872年頒布的《通用礦業法》將除煤、石油、天然氣、砂石以外的所有有價值礦產(hardrock minerals指固態礦物)規定為國家所有；1920年頒布的《礦產出租法》規定石油、天然氣、煤炭、磷、鉀、硫、瀝青等礦產只能由采礦者向國家租用；1970年頒布的《地熱法》也規定了類似的國家礦產出租權。這三部法律都只適用于聯邦政府所有土地。因此，美國雖規定礦產資源歸土地所有權人所有，但因大部分的國土歸聯邦政府所有，所以也在事實上施行著部分的礦產資源國有制。美國聯邦最高法院還通過司法判例認定憲法授予了國會聯邦財產權(包括自然資源權利)，并通過國會制定的州與州之間的貿易條款來間接規制各州政府的自然資源所有權[2]。法國、西班牙、意大利、荷蘭、比利時、瑞士、泰國等都在民法中將它作為財產權來調整。德國、南非、韓國、日本等國則在礦產資源法或土地管理法中確立了礦產資源國家所有權。我國《憲法》第9條、《物權法》第46條和《礦產資源法》第3條等法律條款皆載明了礦產資源的國家所有權。

二、礦產資源國家所有權的性質

我國礦產資源國家所有權的公權和私權性質之爭喋喋不休。然而，現代社會的所有權概念不再囿于民法藩籬之內。20世紀20年代前后，蘇維埃憲法和魏瑪憲法的礦產資源國家所有權更多具有高度的政治性目標，主要是為了重塑生產資料國家所有的全民共有經濟制度，而不是傳統憲法只是為了爭取自由獨立的人權以掙脫國家強權政治的桎梏[3]。憲法上的礦產資源國家所有權并不當然意味著民法私權。憲法上抽象的“礦藏”全民所有，在何種法律架構下成為民法上可調整的物進入私法領域？這都指向了難以回避的礦產資源國家所有權性質問題。

(一)公權？私權？

國家所有或被稱為全民所有。根據盧梭的《社會契約論》，“每個結合者及其自身的一切權利全部都轉讓給整個集體，……并且我們在共同體中接納每一個成員作為全體之不可分割的一部分”[4]。從此集體權利的行使不再受轉讓者的限制。這就涉及集體權利和個體權利能否共存的問題。如果集體權利表征為國家所有權，性質為公權，那么可否兼顧私權？這個問題在理論層面已經解決。我國人權理論通說認為個體權利和集體權利是辯證統一的，國家的集體權利是個人權利得以充分實現的先決條件和必要保障，但國家權利最終會體現為個體權利。那么，該如何看待礦產資源國家所有權的屬性呢？

從公權和私權的劃分角度來看，憲法上的礦產資源國家所有權指向的是國家和個人關系，雙方地位不平等；國家具有立法權、分配權和強制執行力，并不謀求對物的直接支配，且客體也不受民法規則調整，不得讓與也不可為強制執行標的；且國家不是任何公法人，礦藏也只是抽象的集合名詞，集合物不得成為民法之物權標的物。非具象的所有權主體和客體，并沒指向民法上的特定主體和特定物，只能是公法支配權，是公權力為維護整體社會公益而作出的制度安排。公法上的所有權通過公法行為(如許可)體現其支配權作用。即使《民法通則》《物權法》對相關條款重述也是具體國情下的立法技術安排，不改變其公權性質。

可能會有這樣的說法：憲法規定了財產權，但財產權歸于民法范疇；同理，憲法規定了礦產資源所有權也是民法上的私權。該觀點有待商榷。從人權角度來說，憲法所保護的私有財產權屬于人權，為“人之所以為人”，人格獨立的三大支撐之一，是從抵御政府公權力的濫用來說的，而非意在財產的使用權能。同樣，憲法上礦產資源國家所有權的規定是從反面來保障國家的公權不得為私權染指，以保障社會公益和平等權的。

受法國公有物理論的影響，有的學者認為礦藏屬于國家專屬財產，具公有物性質，國家所有權代表了國家利益即社會公共利益。因此，礦產資源的國家所有權具有公權性質[5]。也有觀點認為礦產資源不符合大陸法系公物理論，而是國家私產或具有私人財產性質的政府財產，礦產資源國家所有權應屬私權，受民事法律規范調整[6]。該權利具有排他性，國家可獲得收入、提高效率，實現國庫收入的最大化，并依法使之成為可為私人所有的民法上的受限物權以及民事強制執行標的。筆者認為，該兩種觀點或可解釋一二，但因其或凸顯社會公益之體現或過分強調權利使用的經濟利益，都有失偏頗。

國家礦產資源所有權的確立不僅為獲得收入充盈國庫，劃分權利界限以確定公共利益內容，控制規范公民個體行為，保證社會成員享受利用資源的平等權，此外還有基于對國家安全、軍事或政治威懾等方面的考慮。竊以為，憲法上礦產資源的國家所有權不僅規范了國家的所有權，而且還有國家的立法權、支配權以及為之負擔的公法義務。經濟社會發展日新月異，傳統的公權和私權的劃分理論在某些領域已經顯得捉襟見肘，將礦產資源國家所有權硬嵌入公權或私權的框架內都顯得不夠嚴謹。礦產資源國家所有權主要體現為公權性質，因其在民法上又為私法所調整的財產權，在不同的國家具不同程度的私益體現，將之定位于兼具公權和私權的二重性，受私法和公法共同調整，才是相對科學的，也可將礦產資源所有之公權以法律之手推入市場。

(二)公權與私權的銜接

憲法關注的是如何利用國家手段保護所有權，民法考慮的是所有權所蘊含的私法利用可能性，以及私人間如何對所有權、使用權實施保護。憲法所規定的基本權利僅是一種原則性宣示，惟有民法將憲法原則性的規定轉化為具體的民事權利并加以確認后，權利方可獲得切實保護。所以，憲法上的所有權欲在民法上有所作為，需將憲法上的礦產資源權利轉化為民法上指稱的物權或財產權。綜觀各國立法例，主要有以下兩種形式。

第一種是民法對憲法相關條款的重述。憲法規定的礦產資源國家所有權形式，體現了礦產資源所負載利益的公共性以及國家所代表利益的全民性。憲法層面對礦產資源所有進行綱領性的規定，可為民事基本法律的制定提供原則性指引。我國《物權法》第46條到第49條對《憲法》第9條的解讀即是范例。

第二種是通過司法審查判例確定權利的授予。美國印第安納州最高法院裁決礦權歸土地所有人所有[7]，賓夕法尼亞州最高法院確立的“the Dunham rule”規則中土地所有權人所擁有的礦權中不包括天然氣權[8]，南達科他州最高法院則確立州政府擁有密蘇里河沿岸的礦權[9]等不一而足。

(三)公權對私權的限制

由于礦產資源是經濟社會發展中必備的各種重要能源、資源，為保障本國經濟社會的健康發展和能源安全以及對其他公共利益的顧及，各國在立法中用公權對私權進行限制。主要體現為：限制國家以外主體獲得礦產資源所有權；只有公權力可以對礦產資源權利進行初始分配；通過征收將私權收歸國有，再次建立礦產資源國家所有權。當然最后一個方面涉及到公權和私權的界限問題，各國憲法都有類似征收征用條款，在作出賠償或補償的前提下，可基于公共利益需要征收征用包括礦產權利在內的私人財產。我國憲法也在第10條和第13條闡明了此點。

三、礦產資源所有權的實現

礦產資源所有權設立的最終目的是為了實現礦產資源的有序開采和利用，促進經濟社會的發展和人民生活水平的提高，這就有賴于其財產利益內容的實現。所有權既涉及對財產所擁有的占有功能，也包括通過開發交易其財產以獲得收入的使用、收益和處分權利功能。礦產資源的所有權人并不直接開發利用以實現財產權益，而是由國家設立許可、所有權人出租、出售等形式，以獲得相應財產權利的形式出現。礦產資源所有權在英美法系國家主要體現為權利金，而在大陸法系國家情況較為復雜：德國通過收取收入稅、貿易稅、專門的能源稅等獲得國家礦產資源所有權收益；法國為按年度向國家繳納的礦山租金；波蘭礦床國家所有權由國家財政部設置采礦使用權以收取采礦使用權費；日本韓國需支付等價金；我國臺灣地區是收取礦稅，具體分為礦區稅和礦產稅；在我國大陸地區則表征為探礦權采礦權價款、資源稅費等[10]。

礦產資源被開采形成礦產品，采礦權人取得了礦產品的所有權，那么，礦產資源所有權實現的過程是否是所有權權能的轉讓？這個問題意味深長，因為稍有失誤就會造成國有資產流失。有學者這樣解釋：根據洛克的勞動占有論，礦產資源所有權可通過無差別的人類勞動，使原生狀態的礦產資源與所屬土地剝離，行使探礦權或采礦權使抽象的礦產資源轉化為具體的礦產品，實現了國家所有權向用益物權的轉化，用益物權人進而擁有了礦產品的所有權[11]。此種理論生動地描述了礦產品的生產過程，但是勞動能否作為催化劑，使礦產資源所有權變成用益物權，又變出礦產品的所有權呢？但要注意的是，用益物權僅是使用權而非所有權。我國《物權法》對礦產資源使用權即探礦權、采礦權用益物權屬性的安排，固然有其可抨擊之處，但用益物權的屬性絕對不是魔術師的帽子，在礦產資源從國家所有到私人所有的過程中只起障眼法的作用。勞動僅僅是占有的實際表現之一，占有本身也并不進一步意味著可取得所有權。實際上，通過行政許可階段探礦權、采礦權價款的繳納，資源稅費等的征收，所有權人已經獲取對價，實現了礦產資源國家所有權的權益。至于該部分價款在金額上是否足夠是個見仁見智的事情，但并不影響其對價的性質。

關于礦產品的問題，采礦權人通過出讓、轉讓等國家規定的形式獲得了開采礦產的權利，其投入了人力、技術、資本等各種生產要素，最終取得的礦產品應視為權利孳息。王澤鑒先生也認為孳息中存在以其開采或采摘方式獲得物產的類型[12]。因此礦產品的所有權取得并非來自國家礦產資源所有權的出讓，而是權利人勞動所得的權利孳息，權利人以其出售行為獲取財產利益。

四、結束語

礦產資源國家所有權和政府管理努力保證礦業的運作方式能符合大多數公眾福利及利益，但不可避免也會受到官僚主義和國際資本主義體制中經濟整合所強加的限制。礦產資源所有權的實現中對經濟利益的盲目追求也帶來一定的的資源浪費和環境問題，這需要國家公權力進一步發揮作用，以促進經濟社會與環境的可持續發展。作為社會法學或問題法學環境法的分支之一，我國的礦產資源權利研究體系還有待持續跟進。這不僅需要構建跨學科和部門法的平臺，還要跳出法學傳統理論的桎梏，以開放寬容的態度解決各種問題。

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Comparative Analysis of the Ownership of Mineral Resources

NIE Li-bin

(LawDepartmentofXinzhouNormalUniversity,Xinzhou034000,China)

Abstract:As many mineral resources are strategic to a nation, Constitution, Civil law or mineral laws in many countries regulate that mineral resources are owned by the nation. Scholars hold different opinions on the nature of the national ownership over minerals. However, the distinction between conventional public power and private right is no longer an effective method to solve public property including minerals. The national ownership of minerals indicates both public power and private right characteristics. The former relates to and confines the latter. Realization of mineral ownership relies on market methods, in which the national owner harvests tax, fees or royalty, and then mining right owners get the mineral products as fructus, and then change them for consideration.

Key words：mineral ownership; public power; private right

作者簡介：聶莉斌(1983— )，女，山西忻州人，講師，碩士，從事環境與資源保護法學研究。

基金項目：山西省高等學校哲學社會科學研究項目(2013250)

收稿日期：2015-08-16

文章編號：1672-3910(2016)01-0105-04

中圖分類號：D922.62

文獻標志碼：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.020